Uitspraak
201208608/1/A3.
Datum uitspraak: 27 februari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Examenadviesburo B.V., gevestigd te Nieuwegein, (hierna: SVMNIVO)
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 20 juli 2012 in zaak nr. 11/4230 in het geding tussen:
SVMNIVO
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij brief van 14 april 2011 heeft de minister een verzoek van SVMNIVO om de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne Drank- en Horecawet (hierna: de Regeling) te wijzigen afgewezen.
Bij besluit van 28 november 2011 heeft de minister het door SVMNIVO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juli 2012 heeft de rechtbank het door SVMNIVO daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het door SVMNIVO gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SVMNIVO hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2013, waar SVMNIVO, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. A.D.L. Knook, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mrs. I.L. de Graaf, K. Hollemans en M.A. van Vugt, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, vierde lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW), voor zover thans van belang, dienen leidinggevenden te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
Ingevolge het vijfde lid worden bij regeling van de minister de bewijsstukken aangewezen waaruit het voldoen aan de eisen, bedoeld in het vierde lid, moet blijken.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een vergunning geweigerd indien niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, wordt een vergunning verleend, indien geen der in artikel 27 bedoelde Pro weigeringsgronden aanwezig is.
Ingevolge artikel 39 kan Pro, indien in deze wet geregelde onderwerpen in het belang van een goede uitvoering van deze wet nadere regeling behoeven, deze geschieden bij algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling worden als bewijsstukken waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, aangewezen:
a. een verklaring afgegeven door de examencommissie van de Svh Onderwijscentrum te Zoetermeer (hierna: Svh), dat is gebleken dat betrokkene voldoet aan de eisen, bedoeld in artikel 8, vierde lid van de DHW, dan wel in het bezit is van een diploma of certificaat uit een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die qua kennis en inzicht in sociale hygiëne een beroepsniveau waarborgen dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd;
b. een verklaring van vakbekwaamheid, als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de DHW, zoals dit artikellid luidde op 31 december 1995.
2. SVMNIVO heeft de minister verzocht haar aan te wijzen als bureau dat een verklaring, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling, kan afgeven.
3. De rechtbank heeft het in beroep bestreden besluit vernietigd, omdat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is en het verzoek van SVMNIVO tot wijziging van zodanig voorschrift strekt. Tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geen bezwaar open, zodat de minister het door SVMNIVO gemaakte bezwaar ten onrechte niet niet-ontvankelijk heeft verklaard, aldus de rechtbank.
4. SVMNIVO betoogt dat de rechtbank, door de Regeling als algemeen verbindend voorschrift aan te merken, heeft miskend dat zij een concretiserend besluit van algemene strekking inhoudt.
Uit de artikelen 8, 27 en 28 van de DHW volgt dat de minister meerdere examencommissies kan aanwijzen en van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door in artikel 1 van Pro de Regeling te bepalen dat een verklaring, afgegeven door de examencommissie van de Svh, een bewijs als bedoeld in artikel 8 van Pro de DHW, is.
Een concretiserend besluit van algemene strekking dient bevoegd te zijn vastgesteld en externe werking te hebben. De bevoegdheid daartoe is vervat in artikel 8, vijfde lid, van de DHW. Bovendien heeft de Regeling externe werking, nu die de rechtspositie raakt van anderen dan de minister.
De Regeling is niet voor herhaalde toepassing vatbaar, omdat daarbij de examencommissie van de Svh eenmalig is aangewezen als bij uitsluiting bevoegd tot het afgeven van een verklaring. Met die aanwijzing is de norm, vervat in artikel 8, vierde en vijfde lid, van de DHW, geconcretiseerd. Door te overwegen dat de norm niet is de aanwijzing van de examencommissie van de Svh als examenbevoegde instantie, maar het hier gaat om de norm dat iedere aanvrager ten bewijze van de vereiste kennis over sociale hygiëne dient te beschikken over een verklaring die is afgegeven door de examencommissie van de Svh, heeft de rechtbank miskend dat in artikel 8, vierde en vijfde lid, van de DHW is bepaald dat een leidinggevende in de horeca dient te beschikken over bepaalde bewijsstukken en in de Regeling is aangewezen, welke die bewijsstukken zijn. Artikel 1 van Pro de Regeling bevat geen algemene, abstracte regel die zich voor herhaalde concrete toepassing leent. Dat de Regeling rechtsgevolgen heeft voor een niet-identificeerbare groep van personen, is niet van belang voor het karakter ervan.
Verder bevat de Regeling geen zelfstandige normstelling, omdat ermee is geconcretiseerd welke stukken gelden als bewijsstukken, als bedoeld in artikel 8, vijfde lid, van de DHW. De norm om te beschikken over bewijsstukken volgt uit die bepaling en niet uit artikel 1 van Pro de Regeling. Voor zover artikel 1 van Pro de Regeling wel een zelfstandige normstelling bevat, ziet die louter op de publiekrechtelijke bevoegdheid van de examencommissie van de Svh en is dat daarmee geen algemeen verbindend voorschrift, maar een beschikking, als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, aldus SVMNIVO.
Zij wijst ter toelichting onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 1999 in zaak nr. HO1.97.0917 (AB 1999/313), die volgens haar een vergelijkbaar geval betreft.
4.1. Anders dan SVMNIVO betoogt, was de rechtbank niet gehouden te reageren op alle betogen van haar en de minister, nu zij ambtshalve heeft onderzocht of artikel 1 van Pro de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is dan wel een concretiserend besluit van algemene strekking. Zij heeft haar oordeel in deze ook gemotiveerd.
4.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de Regeling bevoegd vastgesteld en heeft zij externe werking.
Anders dan SVMNIVO betoogt, volgt uit de artikelen 8, 27 en 28 van de DHW niet dat de minister een of meer examencommissies kan aanwijzen die bevoegd zijn om te bepalen of betrokkene voldoende kennis van de sociale hygiëne heeft. Uit die bepalingen volgt, in welke gevallen een vergunning, als bedoeld in artikel 3, wordt verleend en in welke gevallen geweigerd wordt een dergelijke vergunning te verlenen. In artikel 8, vierde lid, is bepaald dat een leidinggevende over voldoende kennis en inzicht over de sociale hygiëne dient te beschikken en in het vijfde lid dat dit met door de minister aan te wijzen bewijsstukken dient te worden aangetoond. De minister heeft een dergelijke aanwijzing gedaan door in artikel 1 van Pro de Regeling te bepalen dat een verklaring, afgegeven door de examencommissie van de Svh, zodanig bewijsstuk is.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de norm, vervat in artikel 1 van Pro de Regeling, niet is de aanwijzing van de examencommissie van de Svh als examenbevoegde instantie, maar het voorschrift dat iedere aanvrager van een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van Pro de DHW, ten bewijze van de vereiste kennis dient te beschikken over een verklaring die is afgegeven door de examencommissie van de Svh. Daarmee is tevens bepaald dat een leidinggevende een examen bij de examencommissie van de Svh dient af te leggen, welke norm niet in artikel 8, 27 of 28 van de DHW is vervat. Deze zaak verschilt daarin ook van die waar de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 1999 op ziet, waar in artikel 2, eerste lid, van de Wet op de zeevaartdiploma’s was bepaald dat ter verkrijging van bepaalde diploma’s examens dienden te worden afgenomen en in het tweede lid apart was voorzien in de bevoegdheid van de minister daartoe commissies aan te wijzen. Een aanwijzingsbesluit op grond van die laatste bepaling bevat geen zelfstandige normstelling.
Gelet op voormelde norm dat iedere aanvrager van een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van Pro de DHW, ten bewijze van de vereiste kennis een examen bij de examencommissie van de Svh dient af te leggen en dient te beschikken over een verklaring die is afgegeven door die examencommissie, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die zich voor herhaalde toepassing leent. Bij eenieder die een vergunning, als bedoeld in artikel 3 van Pro de DHW, aanvraagt, zal moeten worden onderzocht of die over een verklaring afgegeven door de examencommissie van de Svh beschikt.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank de Regeling terecht als een algemeen verbindend voorschrift aangemerkt. Zij heeft het verzoek van SVMNIVO daarom terecht aangemerkt als een verzoek tot wijziging van zodanig voorschrift en overwogen dat tegen de afwijzing ervan ingevolge artikel 7:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen bezwaar openstond, zodat de minister het door SVMNIVO gemaakte bezwaar ten onrechte niet niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Voor zover in artikel 1 van Pro de Regeling de examencommissie van de Svh is aangewezen als instantie, bevoegd tot het afgeven van een verklaring waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, geldt dat die aanwijzing onderdeel is van het algemeen verbindend voorschrift dat leidinggevenden een verklaring van die examencommissie moeten overleggen. Daarmee is die bepaling niet in zoverre een concretiserend besluit van algemene strekking. Niet kan immers worden aanvaard dat, indien in een algemeen voorschrift een bevoegdheid wordt toegekend die zich ervoor leent om herhaald te worden toegepast, die toekenning los van dat algemeen voorschrift als beroepbaar besluit appellabel is.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Examenadviesburo B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Reuveny
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2013
622.