Uitspraak
201112714/1/V3.
Datum uitspraak: 27 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 10 november 2011 in zaak nr. 11/14994 in het geding tussen:
[vreemdeling 1] [vreemdeling 2]), mede voor hun kinderen [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] en [vreemdeling 5]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2008 heeft de minister een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2011 heeft de minister het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 november 2011 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris, door in het besluit van 17 mei 2011 louter zijn eigen mening te geven over de met betrekking tot vreemdeling 4 uitgebrachte rapporten van M. Kalverboer, werkzaam bij de afdeling orthopedagogiek van de faculteit gedrags- en maatschappijwetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen, van 24 juni 2008, 26 februari 2009, 1 november 2010 en 11 oktober 2011, onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het vasthouden aan het vereiste dat de vreemdelingen over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf dienen te beschikken (hierna: het mvv-vereiste) niet tot een onbillijkheid van overwegende aard, als bedoeld in artikel 3.71, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000 en: de hardheidsclausule), leidt. Voorts heeft de staatssecretaris niet inzichtelijk gemaakt dat hij het belang van de kinderen, met name van vreemdeling 4, zwaar heeft laten wegen zoals voortvloeit uit artikel 3 en Pro 6 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het IVRK), zo overweegt de rechtbank.
3. De staatssecretaris klaagt in de eerste grief dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat hij zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vreemdelingen niet in aanmerking komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste met toepassing van de hardheidsclausule.
Hiertoe voert hij aan dat, samengevat weergegeven, de rapporten van Kalverboer niet kunnen worden aangemerkt als deskundigenrapporten en daaraan niet de waarde kan worden gehecht die de rechtbank daaraan heeft toegekend. Volgens de staatssecretaris zijn ze onvolledig en niet op inzichtelijke en objectieve wijze opgesteld. Verder wijst hij erop dat in deze rapporten ten onrechte tot uitgangspunt lijkt te worden genomen dat terugkeer naar Armenië wegens de algehele situatie aldaar niet verantwoord is. Aan de rapporten kon volgens hem daarom zonder het inschakelen van een deskundige worden voorbijgegaan. Verder biedt de omstandigheid dat terugkeer naar het land van herkomst mogelijk schadelijk zou kunnen zijn voor vreemdeling 4, onvoldoende grond voor toepassing van de hardheidsclausule, aldus de staatssecretaris.
3.1. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden vastgesteld over de beperkingen en voorschriften. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14, worden afgewezen, indien de desbetreffende vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) die overeenkomt met het verblijfsdoel, waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd. In artikel 3.4, eerste lid, van het Vb 2000 zijn beperkingen als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de wet vermeld.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kan de staatssecretaris de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de wet, verlenen onder een andere beperking, dan genoemd in het eerste lid. Ingevolge artikel 3.71, eerste lid, wordt de aanvraag tot het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, afgewezen, indien de desbetreffende vreemdeling niet over een geldige mvv beschikt. Ingevolge het vierde lid kan de staatssecretaris het eerste lid buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel tot een onbillijkheid van overwegende aard zal leiden.
Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 108-109) moet worden afgeleid dat de in artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000 neergelegde bevoegdheid bedoeld is als discretionair van aard en beperkt van omvang. Gevallen, waarin is voorzien dat het mvv-vereiste niet zal kunnen worden tegengeworpen, zijn bij en krachtens artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 van dat vereiste uitgesloten, zodat toepassing van de hardheidsclausule beperkt kan blijven tot zeer uitzonderlijke gevallen die door de wet- en regelgever niet zijn voorzien. Voorts wordt volgens die passage een beroep op de hardheidsclausule slechts in zeer uitzonderlijke individuele gevallen gehonoreerd.
3.2. De vreemdelingen zijn in juni 2002 Nederland ingereisd. Zij hebben op 5 juli 2002, 5 juli 2006 en 9 februari 2007 aanvragen om verblijfsvergunningen asiel voor bepaalde tijd ingediend. Deze aanvragen zijn afgewezen en deze afwijzingen staan thans in rechte vast.
3.3. In het rapport van 24 juni 2008 is vermeld dat, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, terugkeer naar Armenië voor de ontwikkeling van vreemdeling 4 een onacceptabel en onverantwoord risico is. Daartoe acht de opsteller redengevend dat vreemdeling 4 een depressieve stoornis heeft, zij in Armenië niet in staat zal zijn om nieuwe contacten aan te gaan en al hetgeen zij in het kader van opleiding en taalontwikkeling hier te lande heeft opgebouwd, verloren zal gaan.
In het rapport van 26 februari 2009 staat dat, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, volgens de opsteller de kans groot is dat vreemdeling 4 'breekt' bij gedwongen terugkeer naar Armenië. In Armenië valt het ondersteunend netwerk weg, kan ze haar schoolcarrière niet vervolgen en zullen haar sociaal emotionele problemen de overhand krijgen.
In een advies van het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA) van 1 oktober 2010 is vermeld dat vreemdeling 4 lijdt aan een depressieve stoornis, dat uitblijven van de behandeling ervan niet zal leiden tot een medische noodsituatie op korte termijn en dat de behandelmogelijkheden in Armenië voldoende zijn. Verder is vermeld dat de uitspraken van Kalverboer medisch gezien niet zijn onderbouwd en dat de stelling dat de kans groot is dat vreemdeling 4 zal 'breken' indien zij dient terug te keren, speculatief is en niet gebaseerd op het actuele medische beeld.
In het rapport van 1 november 2010 staat dat, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, bij terugkeer van vreemdeling 4 wat betreft haar ontwikkeling een noodsituatie zal ontstaan. Ook een tijdelijke terugkeer naar Armenië zal continuïteit in structuur, levensomstandigheden en opvoedingssysteem doen doorbreken. Het belang van vreemdeling 4 is uitsluitend gediend bij een voortgezet verblijf in Nederland, aldus de opsteller.
3.4. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 17 mei 2011, waarbij het besluit van 17 oktober 2008 is gehandhaafd, onder meer in het kader van de hardheidsclausule op het standpunt gesteld dat de rapporten van Kalverboer van 24 juni 2008, 26 februari 2009 en 1 november 2010 geen aanleiding geven om de vreemdelingen vrij te stellen van het mvv-vereiste. Daartoe heeft hij het volgende redengevend geacht.
Dat de algemene situatie in Armenië terugkeer volgens de vreemdelingen onmogelijk maakt, omdat zij niet veilig zouden zijn in hun land van herkomst, is een asielgerelateerde omstandigheid die alleen in het kader van een asielaanvraag wordt behandeld. De omstandigheden dat de vreemdelingen in de Nederlandse samenleving zijn geïntegreerd en hier te lande een sociaal netwerk hebben opgebouwd, zijn voorts onvoldoende om hen vrij te stellen van het mvv-vereiste. De vreemdelingen hebben ondanks de afwijzing van eerdere aanvragen en aanzeggingen om Nederland te verlaten persoonlijk de keuze gemaakt deze aanzeggingen te negeren, hun verblijf in Nederland te continueren en daarmee het risico aanvaard dat zij Nederland, al dan niet tijdelijk, dienen te verlaten. Daarnaast valt niet in te zien waarom de vreemdelingen met behulp van elkaar en hun familie in Armenië, de moeder en broer van vreemdeling 2, niet wederom kunnen integreren in hun land van herkomst. Dat, zoals ook blijkt uit de rapporten van Kalverboer, terugkeer voor vreemdeling 3 en met name vreemdeling 4 moeilijk zal zijn, is onvoldoende aanleiding om hen vrij te stellen van het mvv-vereiste. Niet valt in te zien dat zij zich niet aan hun nieuwe leefomgeving zullen weten aan te passen en een nieuw sociaal netwerk aldaar kunnen opbouwen, te meer daar zij thans volwassen zijn en samen met hun ouders terugkeren. Verder is niet gebleken dat vreemdelingen 3 en 4, thans niet meer leerplichtig, in Armenië geen opleidingen zouden kunnen volgen. Voor zover is aangevoerd dat vreemdeling 4 de Armeense taal beperkt beheerst, heeft de staatssecretaris gesteld dat de vreemdelingen onderling de Armeense taal spreken en dat daarom kan worden aangenomen dat vreemdeling 4 deze taal alsnog goed kan leren spreken. Voorts blijkt uit het advies van het BMA van 1 oktober 2010 dat bij het uitblijven van behandeling geen medische noodsituatie op korte termijn valt te verwachten, dat in Armenië voldoende behandelmogelijkheden beschikbaar zijn voor vreemdeling 4 en dat de stelling dat zij zal 'breken', speculatief is en niet medisch onderbouwd. Voorts valt niet in te zien dat vreemdeling 5, gelet op zijn jonge leeftijd, zich niet aan zijn nieuwe omgeving zal weten aan te passen, te meer daar hij met zijn zussen en ouders terugkeert en zij hem daarbij kunnen ondersteunen, aldus de staatssecretaris.
3.5. In het rapport van Kalverboer van 11 oktober 2011 is vermeld dat, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, de situatie van vreemdeling 4, zoals geschetst in de eerdere rapporten, nog steeds actueel is en dat terugkeer naar Armenië ernstige risico's met zich brengt.
In een door de vreemdelingen in beroep overgelegde brief van een GZ-psycholoog, verbonden aan Stichting Centrum '45, van 13 oktober 2011 is vermeld dat te voorspellen is dat de depressieve klachten van vreemdeling 4 zullen toenemen, wanneer school en een stabiele sociale omgeving wegvallen. Tevens is vermeld dat vreemdeling 4 bij de Stichting Centrum '45 wordt behandeld en waaruit die behandeling bestaat.
De staatssecretaris heeft in deze stukken geen aanleiding gezien terug te komen van het besluit van 17 mei 2011. Blijkens het proces-verbaal van de behandeling ter zitting bij de rechtbank heeft hij hiervoor redengevend geacht dat uit de stukken niet blijkt dat de medische situatie van vreemdeling 4 wezenlijk is gewijzigd ten opzichte van de situatie op basis waarvan het BMA op 1 oktober 2010 heeft geadviseerd dat bij het uitblijven van behandeling geen medische noodsituatie zal ontstaan.
3.6. Gegeven het in 3.1 uiteengezette toetsingskader, heeft de staatssecretaris zich, gelet op hetgeen in 3.4 is weergegeven, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat de vreemdelingen krachtens artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000 vrij te stellen van het mvv-vereiste. Wat betreft de rapporten van Kalverboer heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris deze, alsmede de daarin vermelde conclusies en omstandigheden, bij zijn beoordeling heeft betrokken en hij, mede ook gelet op het advies van het BMA van 1 oktober 2010, in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat deze geen grond vormen voor toepassing van de hardheidsclausule. De hiervoor onder 3.5 weergegeven in beroep overgelegde stukken bevatten geen wezenlijk andere informatie dan die welke reeds is betrokken bij het besluit van 17 mei 2011 en leiden derhalve niet tot een ander oordeel.
De grief slaagt.
4. In de tweede grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet inzichtelijk is gemaakt dat hij het belang van de vreemdelingen 3, 4 en 5, met name vreemdeling 4, zwaar heeft laten wegen, zoals voortvloeit uit de artikelen 3, eerste lid, en 6, tweede lid, van het IVRK. Hiertoe voert de staatssecretaris onder verwijzing naar het besluit van 17 mei 2011 aan dat de inhoud van de rapporten en de belangen van de vreemdeling 3, 4 en 5 op kenbare en gemotiveerde wijze in de besluitvorming zijn betrokken.
4.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het IVRK vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, waarborgen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag in de ruimst mogelijke mate de mogelijkheden tot overleven en de ontwikkeling van het kind.
4.2. Vreemdelingen 3 en 4 waren ten tijde van het besluit van 17 mei 2011 meerderjarig en vallen derhalve niet onder de reikwijdte van het IVRK. De rechtbank heeft niet onderkend dat wat betreft die vreemdelingen het beroep op het IVRK reeds hierom faalt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2012 in zaak nr. 201103064/1/V2), heeft artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van Pro het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.
Het hiervoor onder 3.4 weergegeven besluit van 17 mei 2011, waarin de minderjarigheid van vreemdeling 5 is onderkend en concreet is ingegaan op zijn situatie, geeft er geen blijk van dat de staatssecretaris zich, bezien in het licht van artikel 3, eerste lid, van het IVRK, onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van voormelde vreemdeling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 mei 2011 in zaak nr. 201011016/1/V1) bevat artikel 6, tweede lid, van het IVRK, gelet op de formulering, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is.
De grief slaagt.
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden falen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdelingen tegen het besluit van 17 mei 2011 van de minister voor Immigratie en Asiel alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 10 november 2011 in zaak nr. 11/14994;
III. verklaart het door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. den Dulk, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Den Dulk
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2013
565-689.