Uitspraak
201211770/1/R1.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Rijnwoude,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Rijnwoude,
appellanten,
en
1. de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: de minister van EL&I), thans: de minister van Economische Zaken,
2. de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister van I&M),
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2012 hebben de ministers van EL&I en I&M (hierna tezamen: de ministers) het inpassingsplan "Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk - Wijngaarden" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.E.F.M. den Drijver, [appellant sub 2] en [appellant sub 3], beiden vertegenwoordigd door D. Buitenhuis, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. W.S. Geelhoed, mr. A.E.O. Schouten en mr. G.P. Westhoven, allen werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, en door mr. M. de Jager, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de naamloze vennootschap N.V. Nederlandse Gasunie, vertegenwoordigd door mr. G.H. Bouwman, mr. S. Zijlstra en mr. H.H.J. Pauw, allen werkzaam bij deze vennootschap, en bijgestaan door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een inpassingsplan heeft de minister beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de minister uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het inpassingsplan
2. Het inpassingsplan voorziet in de aanleg van een aardgastransportleiding tussen het compressorstation gelegen nabij Beverwijk en het compressorstation gelegen nabij Wijngaarden. Gasunie is initiatiefnemer van het inpassingsplan en verantwoordelijk voor de uitvoering daarvan.
De aardgastransportleiding is onder meer voorzien op de percelen van [appellant sub 1], kadastraal bekend als gemeente Haarlemmermeer, sectie [..], nummers […] en […], en voorts onder meer op de grens van de aan elkaar grenzende percelen [locaties sub 1] in Hazerswoude-Dorp van [appellant sub 2] onderscheidenlijk [appellant sub 3].
3. Aan de gronden ter plaatse van het tracé van de voorziene aardgastransportleiding, ter hoogte van de gronden van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], is de dubbelbestemming "Leiding - Gas" toegekend, waarbij het tracé ter hoogte van het perceel van [appellant sub 1] daarnaast is voorzien van de aanduiding "specifieke vorm van leiding - 2".
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de gronden met de dubbelbestemming "Leiding - Gas", behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor de aanleg en de instandhouding van een ondergrondse hogedrukaardgastransportleiding, overeenkomstig het in Bijlage 1 opgenomen profiel, en andere bijbehorende voorzieningen.
In Bijlage 1 en Bijlage 3 bij de planregels zijn de specificaties van het leidingprofiel opgenomen voor de gronden zonder nadere aanduiding onderscheidenlijk met de aanduiding "specifieke vorm van leiding - 2".
Het beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] betwist het nut en de noodzaak van het inpassingsplan voor het internationale gastransport en de internationale gashandel. [appellant sub 1] betoogt dat er geen probleem is met de levering van gas en dat ook in de toekomst daarmee, gelet op de krimpende bevolkingsgroei, de afnemende economische groei en de decentralisatie van de opwekking van energie, geen probleem te verwachten valt. Volgens [appellant sub 1] zal het aandeel van het Nederlandse gastransport in de toekomst kleiner worden. Voorts voert [appellant sub 1] aan dat de aardgastransportleiding niet kan bijdragen aan de doelstelling om het internationale gastransport en de internationale gashandel te stimuleren, omdat de voorziene aardgastransportleiding niet grensoverschrijdend is.
4.1. In de brief van de toenmalige minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer der Staten Generaal van 23 oktober 2009 (hierna: de Kamerbrief) staat dat nu Nederland vanwege onder meer een goed netwerk en de ligging aan zee over concurrentievoordelen ten opzichte van andere landen beschikt, het kabinet mogelijkheden ziet Nederland te laten uitgroeien tot de zogenoemde gasrotonde van Europa. De gasrotondestrategie is een belangrijk onderdeel van het streven naar energievoorzieningszekerheid en is ook uit economisch, innovatief en regionaal oogpunt van belang gezien de investeringen, de innovaties en handelsactiviteiten die hiermee worden gegenereerd. Het kabinet streeft naar een situatie waarin Nederland als knooppunt in de internationale gasstromen en als distributiecentrum van gas in Noordwest-Europa fungeert. Dit draagt ook bij aan de verdere versterking van de binnenlandse markt, aldus de Kamerbrief.
In de Kamerbrief staat verder dat het voor de komende jaren zaak is de huidige Nederlandse positie op het gebied van gas verder te verstevigen en te voorzien van een goed fundament, waardoor Nederland ook bij een teruglopende eigen productie een spilfunctie in de Noordwest-Europese gasmarkt blijft vervullen. Zo zijn onder meer forse investeringen nodig ter uitbreiding van het gastransportnet. De infrastructuur zal ingrijpend moeten worden aangepast, in reactie en inspelend op diverse nationale en internationale ontwikkelingen. Door de toenemende behoefte aan geïmporteerd gas, de verdere internationalisering van de gasmarkt en de opkomst van vloeibaar aardgas neemt de behoefte aan binnenlandse en grensoverschrijdende transportcapaciteit volgens de Kamerbrief toe.
4.2. In het rapport "Aardgastransportleiding Beverwijk - Wijngaarden, Milieueffectrapportage", van de ministers, van april 2012 (hierna: MER), staat dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, Gas Transport Services B.V. (hierna: GTS), op grond van de Gaswet altijd moet beschikken over voldoende capaciteit voor het transport van gas. Om de transportbehoefte bij shippers, zijnde de bedrijven die de netbeheerder opdracht geven gas te transporteren ten behoeve van de eindverbruiker, te bepalen, organiseert GTS een zogenoemd Open Season. Uit de meest recente Integrated Open Season 2009 (hierna: IOS) is een groei ten aanzien van de transportbehoefte bij de handelsbedrijven in gas gebleken.
4.3. In de toelichting bij het inpassingsplan staat dat tijdens het IOS capaciteiten zijn gecontracteerd die een verdere uitbreiding van het landelijk gastransportnet noodzakelijk maken. Het merendeel van die gecontracteerde capaciteiten is het gevolg van veranderende omstandigheden op de Noordwest-Europese gasmarkt, zoals de liberalisering van de energiemarkt en het feit dat de Noordwest-Europese gasproductie hard terugloopt terwijl de vraag naar gas in Noordwest-Europa toeneemt. Voorts is in Nederland sprake van een significante afname van het binnenlandse aanbod, doordat door de winning van het gas in de afgelopen decennia de druk van de Nederlandse gasvelden is gedaald. Hierdoor kunnen pieken in de vraag minder goed worden opgevangen en maakt deze wegvallende flexibiliteit meer import nodig, maar ook meer opslag van gas in bergingen. De ministers hebben op dit punt in hun verweerschrift toegelicht dat de verschillende plaatsen waar gas kan worden aangeboden en de noodzaak tot het gebruik van bergingen dwingen tot het creëren van voldoende transportcapaciteit tussen de plaatsen van aanbod en de plaatsen waar gas wordt gebruikt. Dit leidt volgens de ministers tot een toename in de behoefte aan transportcapaciteit.
Verder staat in de toelichting bij het inpassingsplan dat wanneer het Nederlandse gastransportnet wordt beschouwd als een rotonde, het deel dat tussen Beverwijk en Wijngaarden ligt daarin de zwakste schakel vormt. Het aardgas moet thans onder bepaalde condities ‘driekwart rotonde’ rond om op de juiste plaats aan te komen, hetgeen onwenselijk is. Alleen door de verbinding tussen Beverwijk en Wijngaarden te versterken kan gas optimaal van bron naar gebruiker worden gebracht met een minimale transportafstand en de vereiste flexibiliteit. Met deze extra aardgastransportleiding kunnen meer afnemers in Noord- en Zuid-Holland van twee kanten beleverd worden, hetgeen de leveringszekerheid van aardgas vergroot in een situatie waarin Nederland meer afhankelijk gaat worden van gasimport uit verschillende landen, van bergingen en van commerciële partijen die bepalen of gas beschikbaar is, aldus de toelichting op het inpassingsplan.
4.4. De Afdeling overweegt dat zij gelet op de Kamerbrief, de passage uit het MER, de toelichting bij het inpassingsplan en de toelichting van de ministers, zoals uiteen is gezet in onderscheidenlijk 4.1, 4.2 en 4.3, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de aanleg van de voorziene aardgastransportleiding, zoals door dit inpassingsplan mogelijk wordt gemaakt, geen nut en noodzaak heeft voor de internationale gashandel en het internationale en nationale gastransport. De Afdeling acht bij het voorgaande van belang dat de ministers ter zitting hebben toegelicht dat de binnen- en buitenlandse markt voor gas met elkaar verweven zijn en niet los van elkaar kunnen worden gezien. De door [appellant sub 1] genoemde omstandigheden, zijnde de krimpende bevolkingsgroei, de afnemende economische groei en de decentralisatie van de opwekking van energie, brengen op zichzelf niet met zich dat binnen de planperiode geen behoefte bestaat aan de uitbreiding van de transportcapaciteit van gas. Het betoog van [appellant sub 1] dat de aardgastransportleiding niet grensoverschrijdend is en daardoor niet kan bijdragen aan de doelstelling om het internationale gastransport en de internationale gashandel te stimuleren, maakt het oordeel niet anders, nu de voorziene aardgastransportleiding deel uitmaakt van de gasrotonde van Europa en daarmee in internationaal opzicht van belang is.
5. [appellant sub 1] voert aan dat Gasunie ten onrechte het puin en oud ijzer dat als gevolg van de aanleg van de aardgastransportleiding in zijn gronden achterblijft niet wil verwijderen. In het nadere stuk geeft [appellant sub 1] aan dat hij doelt op de boorkuip die in het kader van de uitvoering van het inpassingsplan mogelijk zal worden aangelegd.
De Afdeling overweegt dat het inpassingsplan, gelet op artikel 5, lid 5.1, van de planregels in samenhang bezien met Bijlage 3 bij de planregels waarin de aanduiding "specifieke vorm van leiding - 2" wordt verklaard, niet in een boorkuip voorziet. Voor zover de boorkuip mogelijk wordt gemaakt in een van de 27 uitvoeringsbesluiten, die op grond van artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) samen met het voorliggende inpassingsplan gecoördineerd zijn voorbereid, waaronder een Watervergunning, en waartegen ook beroep open stond, heeft [appellant sub 1] ter zitting bevestigd dat hij daartegen geen beroep heeft ingesteld. Het betoog mist feitelijke grondslag.
Overigens hebben de ministers in het verweerschrift en ter zitting te kennen gegeven dat uitvoering door middel van een boorkuip mogelijk is, waarbij de na aanleg noodzakelijk permanent in de grond achterblijvende onderdelen van de boorkuip geen belemmeringen met zich brengen voor het agrarisch gebruik van de gronden.
6. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat Gasunie alleen geldelijke belangen nastreeft en derhalve ten behoeve van de realisering van het inpassingsplan ten onrechte geen onafhankelijke toezichthouder is aangewezen, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie is van uitvoering van het inpassingsplan en derhalve niet in deze procedure aan de orde kan komen.
7. [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen minnelijk overleg heeft plaatsgevonden tussen hem en Gasunie over de vergoeding van het te vestigen zakelijk recht op zijn gronden, terwijl dat volgens hem op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht wel verplicht is voordat een gedoogplicht wordt opgelegd. Een eenmalige vergoeding voor het opgelegd krijgen van de gedoogplicht zal volgens [appellant sub 1] gelet op de gebruiksbeperkingen van de gronden die voor hem gaan gelden ontoereikend zijn. Voorts vreest hij als gevolg van het inpassingsplan voor waardevermindering van zijn gronden. Alle omstandigheden tezamen genomen had het op de weg van de ministers gelegen zijn perceel te onteigenen en dat is ten onrechte niet gebeurd, aldus [appellant sub 1]. Volgens hem is bij de vaststelling van het inpassingsplan onvoldoende rekening gehouden met zijn belangen.
7.1. Ter zitting heeft Gasunie het standpunt ingenomen dat het niet is gelukt minnelijke overeenstemming te bereiken met [appellant sub 1] over de vestiging van een zakelijk recht. De minister van I&M heeft daarom bij beschikking van 5 februari 2013, op verzoek van Gasunie, op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht [appellant sub 1] een plicht tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de voorziene aardgastransportleiding opgelegd.
7.2. Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat de gedoogplicht niet opgelegd had mogen worden, omdat enerzijds geen minnelijk overleg heeft plaatsgevonden en omdat anderzijds zijn belangen onteigening van zijn gronden vorderen, alsmede het betoog van [appellant sub 1] dat de hoogte van de schadevergoeding op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht voor schade als gevolg van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding ontoereikend is, overweegt de Afdeling dat die beroepsgronden in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. De Afdeling acht hierbij van belang dat, anders dan [appellant sub 1] ter zitting heeft betoogd, de regeling tot vergoeding van de schade als gevolg van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding geen deel uitmaakt van het inpassingsplan, nu een dergelijke regeling niet in het inpassingsplan is opgenomen. [appellant sub 1] kon tegen de beschikking van 5 februari 2013 van de minister van I&M waarin de gedoogplicht aan hem is opgelegd rechtsmiddelen aanwenden.
Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat bij de vaststelling van het inpassingsplan onvoldoende rekening is gehouden met nadelige gevolgen die de aardgastransportleiding voor hem met zich brengt, waarbij hij wijst op de beperkingen wat betreft het agrarisch gebruik van zijn gronden, feitelijke schade zoals kwel, en planschade, overweegt de Afdeling het volgende. De ministers hebben ter zitting verklaard dat de voorziene aardgastransportleiding voor [appellant sub 1] weliswaar leidt tot een beperking van zijn eigendomsrecht, maar dat [appellant sub 1] recht heeft op vergoeding van de schade die hij als gevolg van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding op zijn gronden ondervindt. Niet is gebleken dat als gevolg van het inpassingsplan [appellant sub 1] zijn bedrijfsvoering ter plaatse niet kan voortzetten dan wel dat de continuïteit van zijn bedrijfsvoering daardoor in gevaar komt. De Afdeling overweegt dat geen grond bestaat voor de verwachting dat de schade en de nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 1] zodanig zijn dat de ministers bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het inpassingsplan aan de orde zijn.
8. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
9. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat onduidelijk is of met de aanleg van de voorziene aardgastransportleiding en mogelijke toekomstige buisleidingen de externe veiligheid nabij hun woningen niet in geding is.
9.1. De ministers stellen zich op het standpunt dat de aanleg van de aardgastransportleiding overeenkomstig de normen uit het Besluit externe veiligheid buisleidingen (hierna: Bevb) geschiedt.
Wat betreft mogelijke andere buisleidingen stellen de ministers zich op het standpunt dat die geen deel uitmaken van het voorliggende inpassingsplan. Voorts stellen zij zich op het standpunt dat thans nog onzeker is of in de toekomst andere buisleidingen ter hoogte van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zullen worden aangelegd.
9.2. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Bevb wordt in dit besluit onder een bestemmingsplan mede begrepen een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wro.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt bij de vaststelling van een bestemmingsplan, op grond waarvan de aanleg van een buisleiding wordt toegelaten, een grenswaarde in acht genomen van 10-6 per jaar met betrekking tot het plaatsgebonden risico voor kwetsbare objecten.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt bij de vaststelling van een bestemmingsplan, op grond waarvan de aanleg van een buisleiding wordt toegelaten, tevens het groepsrisico in het invloedsgebied van de buisleiding verantwoord.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, geeft een bestemmingsplan de ligging weer van de in het plangebied aanwezige buisleidingen alsmede de daarbij behorende belemmeringenstrook ten behoeve van het onderhoud van de buisleiding. De belemmeringenstrook bedraagt ten minste 5 m aan weerszijden van een buisleiding, gemeten vanuit het hart van de buisleiding.
9.3. In het rapport "Kwantitatieve Risicoanalyse Gastransportleiding
A-803 Beverwijk - Wijngaarden" van KEMA, van 17 april 2012 (hierna: QRA) is de externe veiligheid onderzocht ten aanzien van de aanleg van de in het inpassingsplan voorziene aardgastransportleiding. Wat betreft het plaatsgebonden risico wordt geconcludeerd dat de aardgastransportleiding voldoet aan de in het Bevb gestelde grenswaarden. Voorts wordt geconcludeerd dat het groepsrisico onder de oriënterende waarde voor groepsrisico blijft. Gelet hierop en nu [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dit niet hebben bestreden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat met de realisering van de voorziene aardgastransportleiding de externe veiligheid in geding is.
9.4. Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bezwaren hebben tegen overige buisleidingen die mogelijk in de toekomst ter hoogte van hun percelen kunnen worden aangelegd, overweegt de Afdeling dat in artikel 5, lid 5.1, van de planregels in samenhang bezien met bijlage 3 bij de planregels is gewaarborgd dat het inpassingsplan slechts voorziet in de aanleg van één aardgastransportleiding. Derhalve ligt alleen die ontwikkeling in deze procedure ter beoordeling voor.
Het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat met de keuze van het tracé voor de voorziene aardgastransportleiding ook het tracé voor opvolgende buisleidingen is bepaald, doet aan het voorgaande niet af. In de structuurvisie "Buisleidingen", vastgesteld door de ministers op 12 oktober 2012 (hierna: Structuurvisie), wordt weliswaar het zogenoemde bundelingsprincipe als uitgangspunt gehanteerd, hetgeen inhoudt dat nieuwe buisleidingen zoveel mogelijk worden gebundeld met bestaande leidingen zodat onnodige versnippering van de ruimte wordt voorkomen, maar de ministers hebben te kennen gegeven dat de keuze voor een bepaald tracé niet per definitie met zich brengt dat daarmee ook het tracé voor andere buisleidingen is vastgelegd. Daarnaast is voor andere buisleidingen separate besluitvorming noodzakelijk, nog daargelaten dat volgens de ministers ter zitting thans geen voornemen bestaat om ter hoogte van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] andere buisleidingen planologisch mogelijk te maken. De Afdeling overweegt dat indien daartoe in de toekomst niettemin besluiten worden genomen, belanghebbenden daartegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
Ten overvloede overweegt de Afdeling ten aanzien van de vrees voor een onaanvaardbaar hoog veiligheidsrisico indien ook andere leidingen zullen worden aangelegd, dat de normen uit het Bevb niet gelden per aan te leggen leiding, maar dat gecumuleerd moet worden voldaan aan de normen uit het Bevb. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de ministers ter zitting hebben toegelicht dat indien ter hoogte van de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet aan die normen wordt voldaan, van het in de Structuurvisie opgenomen bundelingsprincipe zal moeten worden afgeweken.
10. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
Proceskosten
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
410-668.