Uitspraak
201104368/1/A4.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer, gevestigd te Rotterdam (hierna: Schuttevaer),
2. de vereniging Vissersvereniging Hulp in Nood, gevestigd te Zoutkamp, en de vereniging Vissersvereniging Ons Belang, gevestigd te Harlingen (hierna: de vissersverenigingen),
3. [appellante 3], gevestigd te Den Oever,
4. [appellante 4], gevestigd te Zoutkamp,
5. de stichting Stichting de Noordzee, gevestigd te Utrecht,
6. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam (hierna: Greenpeace),
7. de vereniging Vereniging vaste vistuig visserij Waddenregio, gevestigd te Harlingen (hierna: Visserij Waddenregio),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: Economische Zaken),
verweerder.
Procesverloop
Bij een op 14 maart 2011 bekendgemaakt besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris krachtens artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het gebied Noordzeekustzone gewijzigd aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: habitatrichtlijngebied en habitatrichtlijn) en als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEg L 20; hierna: vogelrichtlijngebied en vogelrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben Schuttevaer, de vissersverenigingen, [appellante 3], [appellante 4], Stichting de Noordzee, Greenpeace en Visserij Waddenregio beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Stichting de Noordzee, Greenpeace en de vissersverenigingen hebben nadere stukken ingediend.
Bij op 4 oktober 2012 bekendgemaakt besluit heeft de staatssecretaris de aanwijzing van de Noordzeekustzone opnieuw gewijzigd (hierna: het wijzigingsbesluit).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2012, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, [appellante 4], vertegenwoordigd door mr. J.A. Wols, [appellante 3], vertegenwoordigd door [gemachtigden], Stichting de Noordzee, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff en T. Rammelt, de vissersverenigingen, vertegenwoordigd door ir. M. Nijhof, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, mr. G.W.P.A. van Schijndel, E.R. Osieck, F.C.J.M. Roozen en ir. V. van der Meij, zijn verschenen.
Bij op 18 oktober 2012 bekendgemaakt besluit heeft de staatssecretaris het wijzigingsbesluit verduidelijkt.
Greenpeace, Stichting de Noordzee en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling ter zitting hervat op 10 april 2013, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, Stichting de Noordzee, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff en T. Rammelt, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en ir. V. van der Meij, zijn verschenen.
Overwegingen
Intrekking
1. Stichting de Noordzee heeft haar beroep voor zover dit betrekking heeft op de begrenzingen van het Natura 2000-gebied en de voor habitattype permanent overstroomde zandbanken vastgestelde instandhoudingsdoelstelling ingetrokken. Verder is een door het Productschap Vis en anderen, mede namens onder meer de vissersverenigingen en Visserij Waddenregio, ingesteld beroep ingetrokken, behoudens voor zover het is ingediend door de vissersverenigingen en Visserij Waddenregio.
Ontvankelijkheid
2.1. Schuttevaer en [appellante 3] hebben geen zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren gebracht. Niet is gebleken dat hun dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Hieruit volgt dat het beroep van deze appellanten tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk is.
2.2. De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift betoogd dat het beroep van [appellante 4] gedeeltelijk niet-ontvankelijk is, namelijk voor zover de beroepsgronden niet zijn te herleiden tot door [appellante 4] over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen.
Uit artikel 6:13 vloeit Pro voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij een besluit als hier aan de orde moeten de aanwijzing van een habitatrichtlijngebied samen met de daarbij gestelde instandhoudingsdoelstellingen en de aanwijzing van een vogelrichtlijngebied samen met de daarbij gestelde instandhoudingsdoelstellingen, als afzonderlijke besluitonderdelen in de hiervoor weergegeven zin worden beschouwd.
Het beroep van [appellante 4] heeft, net als de door [appellante 4] naar voren gebrachte zienswijzen over het ontwerpbesluit, betrekking op de aanwijzing van het habitatrichtlijngebied. Er is dan ook geen grond het beroep van [appellante 4] met toepassing van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk te verklaren.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstellingen behoren in ieder geval:
a) de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de vogelrichtlijn, of
b) de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de habitatrichtlijn wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, wijst de betrokken lidstaat wanneer een gebied volgens de procedure van artikel 21 van Pro die richtlijn tot een gebied van communautair belang is verklaard, het gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als habitatrichtlijngebied.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de vogelrichtlijn worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als vogelrichtlijngebieden aan.
Ingevolge het tweede lid nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels.
Ingevolge het vierde lid nemen de lidstaten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord.
Inhoud bestreden besluit en wijzigingsbesluit en consequenties voor omvang beoordeling door de Afdeling
4. Een krachtens artikel 10a van de Nbw 1998 genomen besluit bestaat uit twee deelbeslissingen: ten eerste vaststelling van de omvang van het betrokken Natura 2000-gebied en ten tweede vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen die voor dit gebied gelden.
In de Nederlandse praktijk worden instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd in termen van behoud of in termen van verbetering. Bij de krachtens artikel 10a genomen besluiten is in de regel een nota van toelichting gevoegd. Die nota van toelichting kan nadere bepalingen bevatten over de omvang van het Natura 2000-gebied of over de inhoud van de gestelde instandhoudingsdoelstellingen. In zoverre maakt die nota van toelichting deel uit van het krachtens artikel 10a genomen besluit. Voor het overige is de nota van toelichting te beschouwen als de motivering van het besluit.
4.1. Bij besluit van 25 februari 2009 is het gebied Noordzeekustzone aangewezen als habitat- en vogelrichtlijngebied. Bij die aanwijzing zijn instandhoudingsdoelstellingen gesteld voor permanent overstroomde zandbanken, slik- en zandplaten, zilte pionierbegroeiingen, schorren en zilte graslanden, embryonale duinen, vochtige duinvalleien, en voor de soorten zeeprik, rivierprik, fint, bruinvis, grijze zeehond, gewone zeehond, bontbekplevier, strandplevier, dwergstern, roodkeelduiker, parelduiker, aalscholver, bergeend, topper, eider, zwarte zee-eend, scholekster, kluut, zilverplevier, kanoet, drieteenstrandloper, bonte strandloper, rosse grutto, wulp, steenloper en dwergmeeuw.
Bij uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902380/1/R2 is dit besluit vernietigd voor zover het betreft de zeewaartse grens van het habitatrichtlijngebied, de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype permanent overstroomde zandbanken, en de instandhoudingsdoelstellingen voor de bruinvis en de grijze zeehond.
Bij het op 14 maart 2011 bekendgemaakt bestreden besluit is de begrenzing van het habitatrichtlijngebied en het vogelrichtlijngebied ten opzichte van de eerdere aanwijzing van dit gebied gewijzigd, door de zeewaartse grens op de doorgaande dieptelijn van 20 m beneden NAP, in plaats van 3 zeemijlen uit de kustlijn, te leggen en door de zuidgrens van de gebieden te verleggen van Petten naar Bergen aan Zee. Bij het bestreden besluit zijn verder instandhoudingsdoelstellingen vastgesteld voor de permanent overstroomde zandbanken (verbetering) en voor de bruinvis (behoud). Voor het overige houdt het bestreden besluit geen wijziging in ten opzichte van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied en de daarbij gestelde instandhoudingsdoelstellingen zoals die golden op grond van het besluit van 25 februari 2009, voor zover dat besluit bij de uitspraak van 16 maart 2011 in stand is gebleven.
Bij het op 4 oktober 2012 bekendgemaakte wijzigingsbesluit is de aanwijzing van het gebied opnieuw gewijzigd, ditmaal door de voor de bruinvis gestelde behouddoelstelling te wijzigen in een verbeterdoelstelling, en door voor de grijze zeehond een behouddoelstelling te stellen. Ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze luidden vóór 1 januari 2013, worden de beroepen tegen het op 14 maart 2011 bekendgemaakte bestreden besluit geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit, tenzij dat besluit geheel aan de beroepen tegemoetkomt. Het wijzigingsbesluit komt, voor zover het de wijziging van de doelstelling van de bruinvis betreft, geheel tegemoet aan de beroepen van Greenpeace en Stichting de Noordzee. De tegen het bestreden besluit ingestelde beroepen moeten derhalve slechts voor het overige worden geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit.
4.2. Van de indieners van de beroepen hebben uitsluitend Greenpeace en Stichting de Noordzee beroepsgronden over het wijzigingsbesluit ingediend, namelijk voor zover het de daarbij gestelde instandhoudingsdoelstelling voor de grijze zeehond betreft. De overige ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht tegen het wijzigingsbesluit gerichte beroepen zijn reeds bij gebrek aan daartegen aangevoerde inhoudelijke gronden ongegrond. De beroepsgronden van Greenpeace en Stichting de Noordzee over het wijzigingsbesluit worden hierna, onder 12 en verder, besproken.
Verder is als gevolg van het wijzigingsbesluit de bij het bestreden besluit gestelde - en door Greenpeace en Stichting de Noordzee bestreden - behouddoelstelling voor de bruinvis komen te vervallen. Greenpeace en Stichting de Noordzee hebben geen belang meer bij een beoordeling van hun tegen deze doelstelling aangevoerde beroepsgronden, zodat hun beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
4.3. Bij de beoordeling van het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit kunnen uitsluitend gronden aan de orde komen die verband houden met de inhoud van die besluiten, en die dus - kort weergegeven - betrekking hebben op de wijziging van de voor de gebieden gekozen begrenzing, de vraag of in verband met die wijziging meer of andere instandhoudingsdoelstellingen hadden moeten worden gesteld en de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor de permanent overstroomde zandbanken, de bruinvis en de grijze zeehond.
Gronden over de vraag welke te nemen maatregelen wel of niet zinvol zijn om de gestelde instandhoudingsdoelstellingen te halen, over de inhoud van op te stellen beheerplannen, en over de vraag of bepaalde activiteiten de gestelde instandhoudingsdoelstellingen wel of niet in gevaar brengen, hebben hierop geen betrekking. In dit verband merkt de Afdeling op dat ook de door een aantal appellanten genoemde voorgenomen sluiting van visserijgebieden, geen onderdeel is van de in deze procedure aan de orde zijnde besluiten.
In het navolgende bespreekt de Afdeling uitsluitend de beroepsgronden die betrekking hebben op hetzij de begrenzing van de gebieden, hetzij de gestelde of beweerdelijk te stellen instandhoudingsdoelstellingen.
Begrenzing habitatrichtlijngebied
5. De vissersverenigingen en [appellante 4] betogen dat met de vergroting van de oppervlakte van het habitatrichtlijngebied aan de zeezijde ten onrechte wordt beoogd om de kwaliteit van het habitattype permanent overstroomde zandbanken te verbeteren door de vergroting van de oppervlakte ervan, terwijl dit habitattype zich wat oppervlakte betreft reeds in een gunstige staat van instandhouding bevindt. De vissersverenigingen en Visserij Waddenregio betogen dat in de toelichting op het aanwijzingsbesluit de omvang van het habitattype permanent overstroomde zandbanken ten onrechte gelijk wordt gesteld met de zeebodem tot een diepte van 20 m beneden NAP. Greenpeace betoogt dat het habitatrichtlijngebied in zuidelijke richting niet slechts tot Bergen aan Zee had moeten worden uitgebreid, maar tot aan het zuidelijk gelegen Natura 2000-gebied Voordelta.
5.1. Het systeem van de habitatrichtlijn, en in vervolg daarop van de ter implementatie ervan vastgestelde bepalingen van de Nbw 1998, houdt in dat eerst gebieden als gebieden van communautair belang worden geselecteerd op basis van de daar voorkomende habitats en soorten. De lidstaten zijn vervolgens verplicht deze gebieden als habitatrichtlijngebied aan te wijzen. Voor die aangewezen gebieden moeten algemene en specifieke beschermingsmaatregelen worden getroffen ter instandhouding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde natuurlijke habitats en de habitats van de in bijlage II genoemde soorten. Bij het bepalen van die maatregelen is mede van belang wat de landelijke staat van instandhouding van de habitats is.
5.2. De Noordzeekustzone is bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 (2004/813/EEG, PB L387 van 29 december 2004, blz. 1) op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst, en bij besluit van 22 december 2009 (PL L30 van 2 februari 2010, blz. 43) op basis van een gewijzigde aanmelding door Nederland (Noordzeekustzone II, NL2008004) opnieuw op deze lijst geplaatst. Met deze laatste wijziging is, gezien de gegevens op het Natura 2000 Standard Data Form voor het gebied NL2008004, de zuidelijke grens van het gebied komen te liggen ter hoogte van Bergen aan Zee.
5.3. Nederland is ingevolge de habitatrichtlijn verplicht om de op de lijst van gebieden van communautair belang voorkomende gebieden als habitatrichtlijngebied aan te wijzen. Het gebied ten zuiden van Bergen aan Zee valt daar niet onder, zodat reeds daarom geen grond bestaat voor het oordeel dat - zoals Greenpeace wenst - de gehele Noordzeekust tot het Natura 2000-gebied Voordelta als onderdeel van het habitatrichtlijngebied Noordzeekustzone had moeten worden aangewezen.
5.4. Anders dan de vissersverenigingen en [appellante 4] menen, is er geen verband tussen de te kiezen begrenzing van een habitatrichtlijngebied en de staat van instandhouding waarin de in dat gebied voorkomende habitats zich bevinden. Nederland is verplicht het op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatste gebied Noordzeekustzone als habitatrichtlijngebied aan te wijzen, ongeacht de vraag of het daarin onder meer voorkomende habitattype permanent overstroomde zandbanken zich in een gunstige of ongunstige staat van instandhouding bevindt. De staat van instandhouding is wel relevant voor de voor het gebied te formuleren instandhoudingsdoelstellingen: indien de landelijke staat van instandhouding van een habitattype ongunstig is, is het mogelijk dat een verbeterdoelstelling in plaats van een behouddoelstelling wordt geformuleerd.
5.5. De staatssecretaris heeft zich verder, anders dan de vissersverenigingen en Visserij Waddenregio menen, niet op het standpunt gesteld dat de gehele zeebodem tot de dieptelijn van 20 m beneden NAP kan worden aangemerkt als het habitattype overstroomde zandbanken, maar wel dat dit habitattype binnen het aldus begrensde gebied kan voorkomen. Hetgeen in beroep is aangevoerd, geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris in zoverre de begrenzing van het habitatrichtlijngebied onjuist heeft vastgesteld.
5.6. De beroepsgronden over de begrenzing van het habitatrichtlijngebied falen.
Begrenzing vogelrichtlijngebied
6. Bij het bestreden besluit is de omvang van het vogelrichtlijngebied uitgebreid door de grenzen ervan gelijk te trekken met de grenzen van het habitatrichtlijngebied zoals dat bij het bestreden besluit is uitgebreid. Greenpeace en Stichting de Noordzee betogen dat had moeten worden besloten tot een verdergaande uitbreiding van het vogelrichtlijngebied. Volgens hen dient de grens van het vogelrichtlijngebied ongeveer 85 km zuidelijker te liggen, zodat het vogelrichtlijngebied aansluit bij het daar gelegen Natura 2000-gebied Voordelta. In dit verband betogen zij dat het kustzonegebied tussen de Natura 2000-gebieden Voordelta en Noordzeekustzone in aanmerking komt voor aanwijzing als vogelrichtlijngebied. Verder had volgens hen moeten worden besloten tot een verdergaande uitbreiding van het vogelrichtlijngebied door de stranden binnen de begrenzing van het gebied te brengen.
6.1. Uit het thans bestreden besluit blijkt dat daarbij slechts is besloten tot een relatief beperkte uitbreiding van het vogelrichtlijngebied om de begrenzing ervan gelijk te trekken met de onder 5.2 van deze uitspraak besproken gewijzigde begrenzing van het habitatrichtlijngebied. Het betoog van Greenpeace en Stichting de Noordzee komt erop neer dat hiermee niet had mogen worden volstaan, maar dat had moeten worden besloten tot een uitbreiding van het vogelrichtlijngebied die concreet zou meebrengen dat het als laatste overgebleven nog niet als vogelrichtlijngebied aangewezen deel van de Nederlandse kustwateren, alsnog als zodanig zou worden aangewezen.
Dit betoog faalt. De vraag of, zoals Greenpeace en Stichting de Noordzee in feite betogen, het gebied tussen de bestaande gebieden Voordelta en Noordzeekustzone als een nieuw Natura 2000-gebied moet worden aangewezen, staat in de huidige procedure, waarin de exacte begrenzing van het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone centraal staat, aldus ook niet ter beoordeling.
De uitbreiding van het habitatrichtlijngebied omvat niet de stranden. De keuze van de staatssecretaris om de begrenzing van het vogelrichtlijngebied gelijk te trekken met die van het habitatrichtlijngebied, noopte hem dus niet om de ter plaatse aanwezige stranden aan het vogelrichtlijngebied toe te voegen. Ook voor het overige ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris verplicht was om dit te doen.
6.2. De beroepsgronden over de begrenzing van het vogelrichtlijngebied falen.
Permanent overstroomde zandbanken
7. De vissersverenigingen, Visserij Waddenregio en [appellante 4] betogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom voor de permanent overstroomde zandbanken een verbeterdoelstelling is gesteld. Daartoe wordt onder meer aangevoerd dat negatieve aantalontwikkelingen van de zwarte zee-eend in ieder geval geen indicatie voor de gebiedskwaliteit zijn. In het algemeen berust de beoordeling van de staat van instandhouding volgens hen niet op een transparante, toetsbare en reproduceerbare werkwijze.
De vissersverenigingen en Visserij Waddenregio betogen verder dat de gestelde verbeterdoelstelling niet voldoende duidelijk is. Zij wijzen op het, op verzoek van de projectsecretaris van het Natura 2000-project Noordzee door prof. dr. P.J.H. Herman, prof. dr. J. van der Meer en prof. dr. W.J. Wolff opgestelde, rapport "Beoordeling van het rapport Vissen in de natuur: Afspraken voor regulering en ontwikkeling van de visserij in de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone en Vlakte van de Raan" van 25 februari 2011. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld wat de verbeterdoelstelling voor de permanent overstroomde zandbanken inhoudt, omdat niet is gedefinieerd welke verbetering wordt nagestreefd. Volgens deze appellanten moet een veel specifiekere doelstelling worden gesteld. Visserij Waddenregio betoogt verder dat een duidelijke afbakening en omschrijving van het habitattype permanent overstroomde zandbanken ontbreekt, met name wat betreft de soorten die als voor de habitat typische soort moeten worden aangemerkt.
Greenpeace betoogt - kort weergegeven - dat de instandhoudingsdoelstelling niet had moeten worden geformuleerd als "verbetering", maar als "herstel in de toestand zoals die bestond op het moment van de aanwijzing van de Noordzeekustzone als habitatrichtlijngebied".
7.1. De voor de permanent overstroomde zandbanken gestelde verbeterdoelstelling is gerelateerd aan de volgens de staatssecretaris landelijk gezien matig ongunstige staat van instandhouding van dit habitattype.
De staatssecretaris baseert zich bij de beoordeling van de staat van instandhouding op het zogenoemde "Natura 2000 profielendocument" (versie 2008, www.synbiosys.alterra.nl/natura2000; hierna: het Profielendocument). In dit document is onder meer beschreven wat onder permanent overstroomde zandbanken moet worden verstaan, wat de voor dit habitattype typische soorten zijn en wat de landelijke staat van instandhouding is. Bij dit laatste wordt gebruik gemaakt van een methode die is beschreven in bijlage 9.2.1 van het Natura 2000 Doelendocument. Deze beoordelingsmethode houdt in dat voor een natuurlijke habitat aan de hand van een beoordeling op vier aspecten, te weten verspreiding, oppervlakte, kwaliteit en toekomstperspectief, een score voor de staat van instandhouding wordt gegeven (gunstig, matig ongunstig, zeer ongunstig of onbekend).
7.2. In het Profielendocument is beschreven dat de zandbanken vegetatieloos zijn en is een aantal voor dit habitattype typische soorten genoemd (borstelwormen, kreeftachtigen, stekelhuidigen, weekdieren en vissen).
Het verspreidingsgebied en de oppervlakte van de habitat zijn volgens het profielendocument stabiel. Deze aspecten worden als ‘gunstig’ beschouwd.
Wat het aspect kwaliteit betreft, wordt opgemerkt dat bij de structuur en functie van de zandbanken opvalt dat de totale biomassa aan vis is verminderd en dat de biomassa aan bodemdieren is toegenomen. Verder wordt opgemerkt dat de staat van instandhouding van de typische soorten gunstig is. Hieruit volgt volgens het Profielendocument dat het aspect kwaliteit als ‘matig ongunstig’ kwalificeert.
Tot slot wordt ook het aspect 'toekomstperspectief' als matig ongunstig gekwalificeerd. In het profielendocument wordt in dit verband opgemerkt dat ondanks positieve ontwikkelingen in het visserijbeheer en mede vanwege allerlei onzekerheden in dit systeem of ontwikkelingen waarmee in het beleid nog geen rekening is gehouden, waardoor een gunstige staat van instandhouding op korte termijn (2020) niet in de rede ligt, het toekomstperspectief als matig ongunstig wordt beschouwd.
Gezien de scores op de aspecten verspreidingsgebied, oppervlakte, kwaliteit en toekomstperspectief, is de staat van instandhouding van de permanent overstroomde zandbanken volgens het Profielendocument matig ongunstig.
7.3. De Afdeling constateert dat de door de staatssecretaris gebruikte methode voor de beoordeling van de staat van instandhouding is weergegeven in het Natura 2000 Doelendocument en dat in het Profielendocument is weergegeven waarom deze beoordelingsmethode volgens de staatssecretaris voor de permanent overstroomde zandbanken tot de conclusie leidt dat de staat van instandhouding matig ongunstig is.
In de beroepen van vissersverenigingen, Visserij Waddenregio en [appellante 4] wordt deze conclusie bestreden, maar wordt niet met concrete argumenten betoogd waarom de gebruikte beoordelingsmethode niet juist is of waarom de door de staatssecretaris bij toepassing van deze methode gehanteerde aannames over het verspreidingsgebied, de oppervlakte, de kwaliteit en het toekomstperspectief, zoals onder 7.2 weergegeven, niet juist zijn, noch waarom deze aannames de conclusie dat de staat van instandhouding ‘matig ongunstig’ is niet kunnen dragen. In de betogen van genoemde appellanten zijn dan ook geen aanknopingspunten te vinden om het standpunt van de staatssecretaris dat de overstroomde zandbanken zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevinden, onjuist te achten. In zoverre is er ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet op goede gronden een doelstelling gericht op het verbeteren van de kwaliteit heeft kunnen stellen.
7.4. De vastgestelde instandhoudingsdoelstelling voor de permanent overstroomde zandbanken luidt: behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit. Op zichzelf betogen de vissersverenigingen en Visserij Waddenregio terecht dat - zoals ook in het door hen aangehaalde rapport "Beoordeling van het rapport Vissen in de natuur: Afspraken voor regulering en ontwikkeling van de visserij in de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone en Vlakte van de Raan" van 25 februari 2011 is geconcludeerd - een aldus geformuleerde doelstelling niet weergeeft wat concreet zou moeten gebeuren om de doelstelling te halen.
Dat wil nog niet zeggen dat de staatssecretaris niet met een dergelijk algemeen geformuleerde doelstelling mocht volstaan. De Afdeling constateert dienaangaande allereerst dat de te stellen instandhoudingsdoelstellingen ingevolge artikel 10a van de Nbw 1998 in ieder geval moeten aansluiten bij hetgeen de vogel- en habitatrichtlijn met betrekking tot de leefgebieden, natuurlijke habitats of populaties vereisen. De habitatrichtlijn vereist met betrekking tot de natuurlijke habitat permanent overstroomde zandbanken, dat deze in een gunstige staat van instandhouding wordt behouden of hersteld. De geformuleerde doelstelling die inhoudt dat de kwaliteit van de overstroomde zandbanken moet verbeteren, sluit op zichzelf aan bij het op grond van de habitatrichtlijn vereiste behouden of bereiken van een gunstige staat van instandhouding. De Nbw 1998 verzet zich in zoverre niet tegen een algemeen geformuleerde instandhoudingsdoelstelling.
Ook voor het overige ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet zou mogen volstaan met een algemeen geformuleerde instandhoudingsdoelstelling. Hierbij wijst de Afdeling erop dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, C-535/07, Commissie/Oostenrijk, punt 61 en 65 (www.curia.eu) blijkt dat de habitat- en vogelrichtlijn hoe dan ook niet verplichten om - zoals in artikel 10a van de Nbw 1998 is voorgeschreven - bij de aanwijzing van een habitat- en vogelrichtlijngebied de daarvoor geldende instandhoudingsdoelstellingen te specificeren.
7.5. Wat het betoog van Greenpeace betreft dat de instandhoudingsdoelstelling had moeten worden geformuleerd als "herstel in de toestand zoals die bestond op het moment van de aanwijzing van de Noordzeekustzone als habitatrichtlijngebied", overweegt de Afdeling dat uit de habitatrichtlijn niet volgt dat het streven naar een gunstige staat van instandhouding de verplichting met zich brengt tot het handhaven van habitattypen en soorten in een op grond van de habitatrichtijn aangewezen gebied in een omvang of kwaliteit die overeenkomst met die op het moment waarop uitvoering moest zijn gegeven aan de op grond van de richtlijn geldende verplichtingen (vergelijk de uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1).
7.6. De beroepsgronden falen.
zwarte zee-eend, eider en topper
8. Greenpeace en Stichting de Noordzee betogen dat ten onrechte niet tegelijkertijd met het wijzigen van de begrenzing van het vogelrichtlijngebied een verbeterdoelstelling in plaats van de al eerder vastgestelde behouddoelstelling voor de zwarte zee-eend, de topper en de eider is gesteld.
8.1. In haar eerdergenoemde uitspraak van 16 maart 2011 over het besluit van 25 februari 2009 heeft de Afdeling naar aanleiding van het destijds door Stichting de Noordzee ingestelde beroep, ten aanzien van de behouddoelstelling voor de eider met name in aanmerking genomen dat volgens het Profielendocument de verslechtering van het leefgebied vooral te wijten is aan een afname van het voedselaanbod in de Waddenzee, dat voor de Waddenzee voor de eider een verbeterdoelstelling is geformuleerd en dat volgens de minister de landelijke herstelopgave volledig wordt gedekt door de voor de Waddenzee geformuleerde herstelopgave. Gelet daarop zag de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het besluit tot aanwijzing van de Noordzeekustzone niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling.
In deze uitspraak heeft de Afdeling over de voor de topper gestelde behouddoelstelling overwogen dat nu uit het Profielendocument volgt dat de afname van de populatiegrootte vooral voor rekening komt van de Waddenzee en de landelijke herstelopgave geheel wordt gedekt door de herstelopgave die blijkens het aanwijzingsbesluit Waddenzee voor dat gebied voor de topper is geformuleerd, de Afdeling geen grond zag voor het oordeel dat de minister in het besluit tot aanwijzing van de Noordzeekustzone niet heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling.
Ten aanzien van de voor de zwarte zee-eend gestelde behouddoelstelling heeft de Afdeling in deze uitspraak met name in aanmerking genomen dat volgens het Profielendocument kan worden volstaan met een behouddoelstelling en dat de minister zich op het standpunt stelde dat, nu er gelet op de stabiele populatie zwarte zee-eenden in de Noordzeekustzone, geen redenen waren aan te nemen dat de mesheften niet geschikt zouden zijn als voedselbron, vooralsnog de noodzaak ontbreekt om voor deze soort een herstelopgave te formuleren. De Afdeling heeft geen grond gezien voor het oordeel dat de minister in het besluit tot aanwijzing van de Noordzeekustzone niet heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling.
8.2. De Afdeling constateert dat de bij het bestreden besluit gerealiseerde uitbreiding van de oppervlakte van het vogelrichtlijngebied niets verandert aan de hiervoor weergegeven en door de Afdeling in de procedure over het besluit van 25 februari 2009 reeds getoetste redenen om een behouddoelstelling in plaats van een verbeterdoelstelling te stellen. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris tegelijkertijd met de wijziging van de begrenzing van het vogelrichtlijngebied, de bedoelde instandhoudingsdoelstellingen had moeten wijzigen.
8.3. De beroepsgronden falen.
roodkeelduiker en parelduiker
9. Met betrekking tot deze soorten, waarvoor bij het bestreden besluit geen gewijzigde instandhoudingsdoelstellingen zijn gesteld, hebben Greenpeace en Stichting de Noordzee betoogd dat deze vogels schuw zijn, zodat maatregelen moeten worden genomen tegen recreatie en scheepvaart ten gunste van deze soorten.
Dit niet nader onderbouwde betoog geeft geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het wijzigen van de voor deze vogels al in het besluit van 25 februari 2009 gestelde behouddoelstelling.
De beroepsgrond faalt.
elft
10. Greenpeace en Stichting de Noordzee betogen dat ten onrechte geen instandhoudingsdoelstelling is gesteld voor de elft, een op bijlage II bij de habitatrichtlijn genoemde vis.
10.1. Bij het bestreden besluit noch het eerdere aanwijzingsbesluit van 25 februari 2009 is een instandhoudingsdoelstelling voor de elft gesteld. De staatssecretaris wijst erop dat de elft slechts zeer sporadisch wordt aangetroffen in de Noordzeekustzone, zodat deze populatie verwaarloosbaar is. Hij wijst erop dat uit het rapport van de Europese Commissie "Beheer van Natura 2000-gebieden - de bepalingen van artikel 6 van Pro de habitatrichtlijn", waarin de Commissie haar interpretatie van de bepalingen van de habitatrichtlijn heeft weergegeven, blijkt dat wanneer een soort uit bijlage II "aanwezig maar verwaarloosbaar is", die soort niet bij de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied moet worden betrokken.
10.2. In artikel 4 van Pro de habitatrichtlijn is geregeld op welke wijze tot de vaststelling van de lijst van habitatrichtlijngebieden wordt gekomen.
De eerste in dit artikel beschreven stap houdt in dat de lidstaten een lijst van gebieden voorstellen, waarop staat vermeld welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Hierbij zijn de lidstaten verplicht informatie over de gebieden te verstrekken op een door de Commissie opgesteld formulier.
Bij beschikking van 18 december 1996 (97/226/EG) heeft de Commissie het formulier vastgesteld (hierna: het gegevensformulier). Daarin moeten van iedere habitat, genoemd in bijlage I, en iedere soort, vermeld in bijlage II, die voorkomt in het voorgestelde gebied gegevens worden vermeld. Voor soorten kent het formulier onder meer een tabel 'gebiedsevaluatie' waaronder onder meer de omvang van de populatie in het betrokken gebied ten opzichte van de populatiegrootte op het nationale grondgebied moet worden vermeld.
De Commissie selecteert vervolgens van de voorgestelde gebieden de meest geschikte, en plaatst deze op een ontwerplijst van gebieden van communautair belang. Vervolgens wordt de lijst van gebieden van communautair belang definitief vastgesteld.
10.3. Het gegevensformulier kent voor soorten onder meer de in te vullen tabel 'gebiedsevaluatie'. Deze gebiedsevaluatie valt uiteen in vier categorieën: Populatie, Bescherming, Isolatie en Algemeen. In de toelichting bij het formulier is wat de categorie 'Populatie' betreft vermeld dat voor alle gevallen waarin een soort slechts sporadisch in een gebied wordt aangetroffen, de typering 'D: populatie verwaarloosbaar' is voorzien. Indien de populatie als verwaarloosbaar is ingeschaald, hoeft met betrekking tot de andere criteria (Bescherming, Isolatie, Algemeen) van het gebied geen verdere evaluatie te worden uitgevoerd, zo wordt in de toelichting bij het formulier vermeld.
10.4. Gezien deze bij de selectie van de habitatrichtlijngebieden verplicht toe te passen wijze van informatieverschaffing, moet worden geconcludeerd dat sporadisch aangetroffen soorten, die daarmee als een verwaarloosbare populatie moeten worden aangemerkt, geen gewicht in de schaal leggen in het kader van de aanwijzing als habitatrichtlijngebied. De habitatrichtlijn strekt er niet toe om populaties van verwaarloosbare omvang in habitatrichtlijngebieden in stand te houden.
10.5. Greenpeace en Stichting de Noordzee hebben op zichzelf niet bestreden dat de populatie van de elft verwaarloosbaar is. Er is dan ook reeds daarom geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris bij het bestreden besluit ten onrechte niet alsnog een instandhoudingsdoelstelling voor de elft heeft vastgesteld.
10.6. De beroepsgrond faalt.grote mantelmeeuw, kleine mantelmeeuw, stormmeeuw, zilvermeeuw, grote stern en visdief.
11. Greenpeace en Stichting de Noordzee betogen dat in combinatie met de uitbreiding van het vogelrichtlijngebied, ten onrechte geen instandhoudingsdoelstellingen zijn gesteld voor de grote mantelmeeuw, kleine mantelmeeuw, stormmeeuw, zilvermeeuw, grote stern, visdief, dwergmeeuw en fuut. Zij wijzen ter onderbouwing hiervan op een in opdracht van onder meer Stichting de Noordzee opgesteld rapport "Do potential and proposed Marine protected Areas in the Dutch part of the North Sea qualify as Marine Important bird Areas (MIBAs)?" van 31 maart 2010.
11.1. De bij het bestreden besluit gerealiseerde uitbreiding van het vogelrichtlijngebied houdt geen verband met de door Greenpeace en Stichting de Noordzee genoemde soorten vogels. Uit deze uitbreiding volgt derhalve niet op zichzelf een verplichting tot het alsnog verbinden van instandhoudingsdoelstellingen voor deze soorten. Een dergelijke verplichting kan ook niet worden afgeleid uit het feit dat de genoemde soorten in het gebied Noordzeekustzone voorkomen en uit het feit dat dit gebied, zoals uit het door appellanten aangevoerde onderzoek volgt, voor genoemde soorten van groot belang is. Overigens heeft de staatssecretaris erop gewezen dat periodiek wordt geëvalueerd of nieuw onderzoek aanleiding geeft de voor de Nederlandse Natura 2000-gebieden vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen bij te stellen. In dat kader zal ook het door Greenpeace en Stichting de Noordzee aangehaalde rapport kunnen worden betrokken.
11.2. De beroepsgrond faalt.
Grijze zeehond
12. Bij het wijzigingsbesluit is een behouddoelstelling voor de grijze zeehond gesteld. Greenpeace en Stichting de Noordzee betogen dat in plaats van een behouddoelstelling een verbeterdoelstelling had moeten worden gesteld. Dit achten zij met name van belang omdat met het stellen van een verbeterdoelstelling de door hen nagestreefde afsluiting van stranden voor mensen kan worden bereikt.
12.1. In artikel 1 van Pro de habitatrichtlijn is bepaald dat een staat van instandhouding van een soort als gunstig wordt beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op langere termijn zal blijven en verder het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden en er bovendien een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
12.2. Op zichzelf is niet in geschil dat het aantal grijze zeehonden in Nederland de afgelopen decennia sterk is toegenomen en dat ook het verspreidingsgebied van de zeehond in die periode is toegenomen. Het betoog van Greenpeace en Stichting de Noordzee komt erop neer dat de staat van instandhouding van de grijze zeehond desondanks niet gunstig is, zodat een verbeterdoelstelling moet worden gesteld. Zij wijzen er hierbij op dat in het Profielendocument aan de hand van gegevens over de periode tot medio 2004 wordt geconcludeerd dat weliswaar de verspreiding, de populatie en het toekomstperspectief van de grijze zeehond gunstig is, maar dat - kort weergegeven - nog onvoldoende kennis bestaat om vast te stellen of het leefgebied, met name wat de beschikbare plaatsen voor voortplanting betreft, geschikt genoeg is voor een duurzame populatie. De Afdeling begrijpt hieruit dat volgens Greenpeace en Stichting de Noordzee de grijze zeehond zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevindt omdat niet is bewezen dat in Nederland een zodanige habitat voor de grijze zeehond bestaat dat de populatie op langere termijn in stand kan worden gehouden.
12.3. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen op feiten gebaseerd kader is waarmee kan worden vastgesteld of de huidige habitat van de zeehond voldoet voor het op langere termijn in stand houden van een populatie. Momenteel is in opdracht van de staatsecretaris over dit onderwerp een onderzoek gestart.
Dat op dit punt een kennisleemte bestaat is voor de staatssecretaris geen reden om aan te nemen dat op dit moment maatregelen nodig zijn om de staat van instandhouding van de zeehond nog verder te verbeteren. De staatssecretaris wijst er daarbij op dat uit de informatie over de ontwikkeling van de zeehondenpopulatie na 2004 - die nog niet bij het opstellen van het Profielendocument was betrokken - blijkt dat de zeehondenpopulatie trendmatig gestaag is blijven groeien. Dit geldt niet alleen voor de volwassen zeehonden, maar ook voor de pups. Deze opgaande trend in het aantal geboortes is volgens de staatssecretaris een goede indicator voor de vraag hoe het gaat met de grijze zeehond in Nederland. Het feit dat zich toenemende aantallen grijze zeehonden vestigen in het Waddengebied en daar ook jongen werpen, betekent volgens de staatssecretaris dat het leefgebied op zijn minst in voldoende mate tegemoetkomt aan de ecologische vereisten van deze zeehond.
12.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris mede gezien de ontwikkelingen van de grijze zeehond sinds medio 2004 kunnen aannemen dat er op dit moment geen reden is om voor een gunstige staat van instandhouding van de grijze zeehond aanvullende beschermingsmaatregelen te treffen. Greenpeace en Stichting de Noordzee hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bij het wijzigingsbesluit gestelde doelstelling die, kort weergegeven, strekt tot behoud van de staat van instandhouding van de grijze zeehond zoals die zich thans voordoet, gegeven de op dit moment bestaande situatie niet voldoende kan worden geacht.
12.5. De beroepsgronden falen.
Slotconclusie
13. De beroepen van Schuttevaer en [appellante 3] zijn niet-ontvankelijk voor zover zij zijn gericht tegen het op 14 maart 2011 bekendgemaakte bestreden besluit. De beroepen van Stichting de Noordzee en Greenpeace zijn niet-ontvankelijk voor zover het de bij dat besluit gestelde instandhoudingsdoelstelling voor de bruinvis betreft. De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
14. Nu de staatssecretaris met zijn wijzigingsbesluit is tegemoetgekomen aan de beroepen van Stichting de Noordzee en Greenpeace tegen het op 14 maart 2011 bekendgemaakte bestreden besluit, dient hij op na te melden wijze in de door deze appellanten gemaakte proceskosten te worden veroordeeld en zal hem worden gelast het door hen betaalde griffierecht te vergoeden. Gezien de door hun gemachtigde ingediende identieke beroepschriften, merkt de Afdeling de beroepen aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Wat de door hen genoemde kosten in verband met een in hun opdracht opgesteld deskundigenrapport betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Appellanten hebben opgegeven dat aan het opstellen van een deskundigenrapport door Bureau Waardenburg bv 41 uur is besteed. Uit door appellanten verstrekte correspondentie en facturen van Bureau Waardenburg bv kan worden afgeleid dat het hier gaat om tijd die is besteed aan het opstellen van een notitie met antwoorden op vragen die Stichting de Noordzee had en waarvoor op 21 december 2011 een einddeclaratie is verstuurd. Deze tijdsbesteding en kosten geven geen aanleiding voor vergoeding van kosten van een deskundigenrapport, reeds omdat appellanten geen rapport in het geding hebben gebracht dat is opgesteld in de periode waarin de gedeclareerde kosten zouden zijn gemaakt. Appellanten hebben bij hun nadere stukken wel een beknopt rapport van Adviesbureau Waardenburg bv (‘Onderzoeksvragen in verband met het beroep tegen de aanwijzings-besluiten Noordzeekustzone en de Vlakte van de Raan’) van 10 april 2012 in het geding gebracht. Eventuele gemaakte kosten voor dit rapport komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat appellanten hebben verzuimd het aantal uren dat is besteed aan het opstellen van dit rapport op het proceskostenformulier te specificeren. In de aan dit formulier gehechte toelichting is erop gewezen dat het formulier volledig moet worden ingevuld, en dat het nalaten daarvan ertoe kan leiden dat kostenposten reeds om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de vereniging Koninklijke Schippersvereniging Schuttevaer en [appellante 3] niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van stichting Stichting de Noordzee en stichting Stichting Greenpeace Nederland niet-ontvankelijk voor zover het betreft de gronden inzake de bij het op 14 maart 2011 bekendgemaakte besluit gestelde instandhoudingsdoelstelling voor de bruinvis;
III. verklaart de beroepen voor het overig ongegrond;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij stichting Stichting de Noordzee in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00 (zegge: zevenhonderdnegenenvijftig euro), waarvan een gedeelte groot € 708,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 708,00 (zegge: zevenhonderdacht euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan stichting Stichting Greenpeace en stichting Stichting de Noordzee het door elk van hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
262.