Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/397
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde] )
en
de minister voor Natuur en Stikstof, de minister
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman, ir. D. Bal en mr. J.P. Brand).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het “wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden” van 22 november 2022 [1] (hierna: het wijzigingsbesluit). Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Er zijn in heel Nederland veel beroepen ingediend tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank Gelderland is bevoegd om deze beroepen te behandelen. De rechtbank Gelderland heeft alle beroepen over Habitatrichtlijngebieden in haar arrondissement die op dat moment bij haar liepen behandeld op zittingen op 4, 11 en 12 maart 2024. De rechtbank doet in al deze zaken uitspraak op dezelfde dag.
De zaken over Habitatrichtlijngebieden in andere arrondissementen worden om proceseconomische redenen afgedaan door de rechtbank van het arrondissement waarin deze gebieden liggen.
1.3.
Het beroep van eiseres is op 4 maart 2024 op zitting behandeld om 9.00 uur. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Totstandkoming en achtergrond van het besluit
2.1.
In de Habitatrichtlijn staat dat een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt gevormd: de Natura 2000-gebieden. [2] Dit netwerk bestaat uit beschermingszones die de lidstaten hebben aangewezen. [3] Het netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. Zo verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten om bepaalde habitattypen en -soorten aan te wijzen als onderdeel van het netwerk. [4]
2.2.
De Habitatrichtlijn kent een ‘getrapt stelsel’ om gebieden aan te wijzen. Fase 1 is de aanmeldingsfase. In die fase stellen de lidstaten aan de Europese Commissie een lijst voor van gebieden die van belang zijn voor de habitattypen en -soorten: ‘de lijst van gebieden van communautair belang’. [5] In fase 2 werkt de Europese Commissie een ontwerplijst uit en stelt die lijst vast met instemming van iedere lidstaat. [6] In fase 3 wijzen de lidstaten de gebieden die op de lijst staan binnen zes jaar aan als speciale beschermingszone. [7] Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). [8]
2.3.
De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. [9] Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Natura 2000-gebieden. In deze besluiten staan de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen voor die typen en soorten. [10]
2.4.
Voor het wijzigingsbesluit heeft de minister alle oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten gecontroleerd. Bij veel gebieden bleken de genoemde typen en soorten nog niet compleet, vooral omdat de habitattypenkaarten waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd op het moment van aanwijzen nog niet compleet waren. Met het wijzigingsbesluit zijn deze typen en soorten en de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. Ook zijn er instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd voor enkele typen en soorten die al waren aangewezen. Verder zijn er een paar typen en soorten verwijderd. De bedoeling van de wijziging is om de eerdere aanwijzingsbesluiten te corrigeren. Het wijzigingsbesluit wijzigt niet de grenzen van de Natura 2000gebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
2.5.
Het wijzigingsbesluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [11] Het ontwerpbesluit is van 5 maart 2018 en heeft ter inzage gelegen van 9 maart tot en met 19 april 2018. Op 22 november 2022 heeft de minister het definitieve wijzigingsbesluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten. Eerst beoordeelt de rechtbank of wordt voldaan aan de formele eisen om het beroep inhoudelijk te kunnen behandelen. Als aan de formele eisen wordt voldaan, dan zal de rechtbank het beroep inhoudelijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat in deze volgorde:
Positie eiseres
Formele eis: besluit?
Besluit rechtsonzeker?
Lauwersmeer
Positie eiseres
4. Eiseres is niet tegen het toevoegen van typen en soorten en instandhoudingsdoelstellingen aan de aanwijzingsbesluiten. Toch heeft zij beroep ingesteld omdat rechtsonzeker is op welke locaties binnen de Natura 2000-gebieden wijzigingen plaatsvinden; dat ook aan Lauwersmeer soorten en typen moeten worden toegevoegd en, tot slot, dat het wijzigingsbesluit geen besluit is waartegen rechtsmiddelen open staan. Dat laatste geldt dan niet alleen voor het beroep dat zij zelf heeft ingesteld maar ook voor de beroepen die anderen, met name agrariërs, hebben ingesteld. In die procedures heeft eiseres zich als derde-partij aangemeld.
Formele eis: besluit?
5.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of het wijzigingsbesluit een besluit is. Als het geen besluit is, is de bestuursrechter namelijk niet bevoegd om het beroep te behandelen. [12] Eiseres heeft hierover in haar beroepschrift aangevoerd dat het wijzigingsbesluit geen besluit is, omdat de rechtsgevolgen ontbreken. Het is alleen een feitelijke correctie van natuurwaarden die altijd al aanwezig zijn geweest sinds de al onherroepelijke aanwijzingsbesluiten. Deze feitelijke vaststelling is een direct gevolg van de eerdere aanwijzingsbesluiten.
5.2.
Een besluit is een “schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. [13] Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat het wijzigingsbesluit wel een besluit is. Het wijzigingsbesluit is gericht op rechtsgevolgen, omdat daarmee ten opzichte van de aanwijzingsbesluiten niet alleen feitelijk meer typen en soorten worden beschermd, maar voor die typen en soorten ook instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgelegd. Deze wijziging is gericht op rechtsgevolgen, omdat instandhoudingsdoelstellingen de reikwijdte bepalen van de bescherming voor de gebieden. [14] Ook zijn ze van belang voor de verdere besluitvorming, want voorgenomen activiteiten worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. Verder zijn de instandhoudingsdoelstellingen van belang voor (de omvang van) andere bevoegdheden uit de Wnb, zoals het treffen van instandhoudingsmaatregelen, het vaststellen van beheerplannen of de passende beoordeling van gevolgen van plannen of projecten. Tot slot staat in de Wnb dat een wijziging van een aanwijzingsbesluit een besluit is [15] en heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerdere wijzigingsbesluiten als besluiten aangemerkt. [16]
5.4.
Het wijzigingsbesluit is dus een besluit, zodat daartegen beroep open staat bij de bestuursrechter. De rechtbank zal het beroep daarom inhoudelijk beoordelen.
Besluit rechtsonzeker?
6.1.
Eiseres heeft naar voren gebracht dat als wel sprake is van een besluit, de gevolgen daarvan rechtsonzeker zijn. In het besluit zijn namelijk geen locaties opgenomen, terwijl die bepalend zijn voor de te maken beoordeling van de stikstofdeposities in het kader van vergunningverlening.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister niet verplicht was om specifieke locaties op te nemen. Het aanwijzen van habitattypen en -soorten geldt namelijk voor alle typen en soorten die in het Natura 2000-gebied voorkomen in meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie. [17] Als op één plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype voorkomt, dan wordt dat type met de aanwijzing beschermd in het hele gebied. [18] Overigens is het besluit voor de habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten, waaruit volgt waar welk type is aangetroffen. Voor soorten, die naar hun aard niet op één vaste plek voorkomen, is het niet mogelijk om exacte locaties aan te wijzen. De beroepsgrond slaagt niet.
Lauwersmeer
7. Voor zover eiseres beroepsgronden heeft gericht tegen het gebied Lauwersmeer, heeft de rechtbank op de zitting vastgesteld dat dat een Vogelrichtlijngebied is. Nu het wijzigingsbesluit alleen gaat over Habitatrichtlijngebieden, en niet over Vogelrichtlijngebieden, beoordeelt de rechtbank deze beroepsgronden niet in deze procedure. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
Griffier
Voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.