Uitspraak
201304046/1/A2.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Heumen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland, zittingsplaats Arnhem, van 26 maart 2013 in zaak nr. 12/4506 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 19 juli 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 maart 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2012 vernietigd, een tegemoetkoming in planschade van € 43.300,00 aan [wederpartij] toegekend, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 19 juli 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman, werkzaam bij de gemeente Heumen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals deze luidde ten tijde van belang, kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet anderszins verzekerd is.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, zijn een bepaling van een bestemmingsplan en een bepaling van een planuitwerking oorzaken als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekt het college, met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
2. [wederpartij] heeft op 23 oktober 1995 de woning aan de [locatie 1]]te Malden, thans plaatselijk bekend [locatie 2] te Malden, gekocht en is sinds 24 november 1995 eigenaar daarvan.
Op 5 april 2011 heeft hij een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade, die hij stelt te hebben geleden door het besluit van het college van 17 februari 2009, inhoudende verlening van een vergunning en een vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals deze luidde ten tijde van belang, ten behoeve van de bouw van een brede school en een sporthal, met daaronder een parkeergarage (hierna: de school), op het perceel Broeksingel te Malden.
3. Het college heeft de aanvraag van [wederpartij] afgewezen, omdat het ten tijde van de koop van zijn woning voor een redelijk denkend en handelend koper voorzienbaar was dat de planologische situatie rond de woning in nadelige zin zou gaan wijzigen.
Naar aanleiding van het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar heeft De Lorijn raadgevers (hierna: De Lorijn) zich in een advies van 21 februari 2012 op het standpunt gesteld dat [wederpartij] als gevolg van de vrijstelling weliswaar in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren en dat de schade wordt geraamd op € 43.300,00, maar dat die schade geheel voorzienbaar was, omdat in het bestemmingsplan ‘Malden Centrum’ van 29 maart 1993 een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen, op basis waarvan het college bevoegd was de bestemming van het perceel Broeksingel te Malden te wijzigen in ‘Centrumbebouwing’. Deze bestemming omvat de functies detailhandel, wonen, horeca, zakelijke en maatschappelijke dienstverlening, sociaal-culturele voorzieningen en medische zorgverlening, waarbij de bebouwing in minimaal 2 en maximaal 4 woonlagen kan plaatsvinden en dient te zijn voorzien van eigen parkeergelegenheid. Dat het college van gedeputeerde staten aan deze wijzigingsbevoegdheid goedkeuring heeft onthouden, doet daar niet aan af, aldus De Lorijn.
Het college heeft het advies van De Lorijn overgenomen en het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
4. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat, hoewel het voor [wederpartij] voorzienbaar was dat op de plaats van de thans gebouwde school nieuwbouw in maximaal vier lagen zou kunnen worden gebouwd ten behoeve van de in de artikelen 6 en 12 van het bestemmingsplan omschreven doeleinden, hij er niet op bedacht behoefde te zijn dat onder ‘zakelijke en maatschappelijk dienstverlening’ ook primair onderwijs moest worden begrepen. Onderwijs is immers een specifieke bestemming die zonder nadere aanwijzing niet onder "zakelijke en maatschappelijke" dienstverlening kan worden begrepen. Daarbij heeft de rechtbank voorts van belang geacht dat het college in het bestemmingsplan ‘Malden’ van 1 februari 2007 expliciet heeft opgenomen dat het desbetreffende perceel mede bestemd is voor ‘educatieve en openbare dienstverlening’.
5. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat onder "maatschappelijke dienstverlening" ook moet worden begrepen primair onderwijs. Het stelt in dat verband dat deze functie breed moet worden opgevat, onder verwijzing naar het spoorboekje voor maatschappelijke voorzieningen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) en de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen. Daarnaast wijst het college er op dat de bebouwing niet enkel een school huisvest, maar ook een kinderopvang, peuterspeelzaal en een buitenschoolse opvang, die eveneens maatschappelijke functies zijn. Tot slot stelt het college dat de opsomming van mogelijke voorbeelden van "maatschappelijke dienstverlening" in de wijzigingsbevoegdheid bij het bestemmingsplan ‘Malden Centrum’ van 29 maart 1993 niet limitatief is.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juni 2013, in zaak nr. 201205873/1/A2) is, indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, de planschade voorzienbaar en blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling te hebben aanvaard. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is vereist dat er een concreet beleidsvoornemen is dat openbaar is gemaakt, niet dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2008, in zaak nr. 200705540/1/H2) is voor het antwoord op de vraag of voor degene die om een tegemoetkoming in planschade verzoekt, derhalve niet van belang of het bestemmingsplan is goedgekeurd en onherroepelijk geworden. De voorzienbaarheid dient te worden vastgesteld op het moment van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak.
5.2. Tussen partijen is niet in geschil dat het voor [wederpartij] ten tijde van de aankoop van die woning voorzienbaar was dat het perceel Broeksingel te Malden ontwikkeld zou worden. Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze ontwikkeling ook de bouw van een school zou kunnen omvatten.
Op het moment dat [wederpartij] de woning aan de Broekkant 11 aankocht, gold het bestemmingsplan ‘Malden Centrum’ van 29 maart 1993. Hoofdstuk V, ‘Functies’, van dit bestemmingsplan vermeldt onder meer dat centrumfuncties westelijk van de Rijksweg primair zullen bestaan uit zakelijke en maatschappelijke dienstverlening, sociaal-culturele voorzieningen en medische zorgverlening. Daarbij worden onder andere genoemd kantoren voor zowel het bedrijfsleven als voor overheidsinstanties, een sociaal-cultureel centrum voor geheel Malden, bij voorkeur gesitueerd aan een der pleinen met het oog op manifestaties buiten, een gezondheidscentrum waarin diverse specialismen geconcentreerd kunnen worden, een horecabedrijf, publiekgerichte zakelijke dienstverlening.
In artikel 6, eerste lid, is bepaald:
"De als ‘centrumdoeleinden (uit te werken)’ bestemde gronden zijn bestemd voor de volgende doeleinden:
a. Woondoeleinden;
b. Horecafuncties;
c. Zakelijke en maatschappelijke dienstverlening;
d. Sociaal-culturele voorzieningen;
e. Medische zorgverlening;
f. Ontsluitings-, groen-, parkeer- en verblijfsvoorzieningen, alsmede nutsvoorzieningen, een en ander met bijbehorende bebouwing, tuinen en erven."
5.3. Dat aan de bestemmingen "centrumdoeleinden", "groene ruimte" en "verblijfsgebied", alsook aan de artikelen 6, 7, 8 en 12 van de voorschriften goedkeuring is onthouden, betekent niet dat het concrete beleidsvoornemen om de in dat deel van het bestemmingsplan vermelde bestemming te realiseren is verlaten.
Het bestemmingsplan ‘Malden Centrum’ van 29 maart 1993 is ontworpen met het oog op de uitbreiding van het centrum van Malden ten behoeve van de twee op te richten woonwijken, ‘Jachthuis’ en ‘Hoogenhof’, gelegen direct ten noorden respectievelijk ten zuiden van het centrum. In de plannen, die zijn ontstaan in het begin van de jaren tachtig, is een prominente rol voor de Broekkant weggelegd, die zou worden verlegd waardoor een in ruimtelijk en functioneel opzicht goede aansluiting met ‘Hoogenhof’ zou kunnen worden verkregen. Hoewel de exacte positionering van functies niet is vastgelegd, zal de groei van Malden, vooral als gevolg van de woningbouw voorzien in ‘Jachthuis’ en ‘Hoogenhof’, uitbreiding van het voorzieningenniveau tot gevolg hebben.
Omdat het plan ziet op de uitbreiding van het centrum diende een redelijk handelend en denkend koper er rekening mee te houden dat de functies die in het centrum aanwezig waren ook in de uitbreiding onder de globale bestemming ‘centrumdoeleinden’ gerealiseerd zouden kunnen worden. Nu, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, onder de vigeur van de voorloper van het bestemmingsplan ‘Malden Centrum’ van 29 maart 1993, het bestemmingsplan ‘Centrum Malden’, van 8 september 1986, in het centrum van Malden een school was gelegen, welke onder een algemene maatschappelijke functie was begrepen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat een redelijk denkend en handelend koper ermee rekening moest houden dat in de uitbreiding van het centrum wederom een school zou worden gerealiseerd.
De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, ten onrechte geoordeeld dat het voor [wederpartij] niet voorzienbaar was dat op de bestemming ‘centrumdoeleinden’ een school kon worden gerealiseerd.
Het betoog slaagt.
5.4. Hetgeen het college overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 juli 2012 van het college alsnog ongegrond verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland van 26 maart 2013 in zaak nr. 12/4506;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
362-729.