Uitspraak
201210757/1/A3.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 oktober 2012 in zaak nr. 12/1985 in het geding tussen:
[appellant]
en
de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (thans: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2012 heeft het CBR het aan [appellant] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.
Bij besluit van 31 mei 2012 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2014, waar [appellant] en het CBR, vertegenwoordigd door mr. L.H. Krajenbrink en mr. J.J. Kwant, beiden werkzaam bij het CBR, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een asp.
Ingevolge artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, is, behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen, diegene die zich aan een asp dient te onderwerpen verplicht daaraan zijn medewerking te verlenen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, besluit het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Als het niet verlenen van de vereiste medewerking wordt mede aangemerkt het niet voldoen van de kosten verbonden aan het huren of kopen, inbouwen, uitlezen, testen, kalibreren, onderhouden en verwijderen van het alcoholslot op de in het huur- of koopcontract van het alcoholslot aangegeven wijze of binnen de in dat contract aangegeven termijn of termijnen, alsmede het niet voldoen van de kosten binnen de termijn of termijnen die is of zijn aangegeven bij het besluit waarbij de verplichting tot het asp is opgelegd, of het niet voldoen van de kosten op de in dat besluit aangegeven wijze.
Ingevolge artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een asp deel te nemen.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Ingevolge artikel 132c, vierde lid, is, onverminderd artikel 132d, tweede of vierde lid, de duur van het asp twee jaar.
Ingevolge het zesde lid komen de kosten verbonden aan het opleggen van het asp ten laste van iedereen aan wie overeenkomstig artikel 132b, eerste lid, de verplichting tot deelname aan het asp is opgelegd. De hoogte van deze kosten wordt bij ministeriële regeling vastgelegd.
Ingevolge het zevende lid komen de kosten verbonden aan:
a. het uitvoeren van het asp, het beheer en het in stand houden van het alcoholslotregister en het verstrekken van gegevens uit dat register overeenkomstig artikel 129d, eerste lid, en
b. het huren, dan wel kopen, het inbouwen, uitlezen, testen, kalibreren, onderhouden en verwijderen van het alcoholslot ten laste van betrokkene.
De hoogte van de onder a genoemde kosten, die door het CBR worden geïnd, wordt bij ministeriële regeling vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als vermeld in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, besluit het CBR dat betrokkene zich aan een asp dient te onderwerpen, indien bij hem een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger dan 570 µg/l, onderscheidenlijk 1,3‰, maar lager dan 785 µg/l, onderscheidenlijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, worden de ten laste van betrokkene komende kosten verbonden aan het opleggen van het asp, voor zover niet betrekking hebbend op de kosten van het huren of kopen, de inbouw, het uitlezen, het testen, het kalibreren, het onderhoud en de uitbouw van het typegoedgekeurde alcoholslot, onderscheiden in:
a. kosten met betrekking tot het opleggen van het asp, die € 306,00 bedragen;
b. kosten met betrekking tot de uitvoering van het asp voor de in artikel 132c, vierde lid, van de Wvw 1994 bedoelde periode, die € 760,00 bedragen;
c. kosten met betrekking tot de uitvoering van het asp voor de in artikel 132d, tweede of vierde lid, van de Wvw 1994 bedoelde verlenging, die per verlenging € 170,00 bedragen;
d. kosten verbonden aan het in stand houden van het alcoholslotregister, die bij of krachtens de Wvw 1994 zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 19c van het Reglement rijbewijzen wordt aan de aanvrager van een rijbewijs, die blijkens de ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister geregistreerde verklaring van geschiktheid slechts een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, kan besturen waarin een alcoholslot is ingebouwd, een rijbewijs afgegeven dat slechts geldig is voor het besturen van een motorrijtuig van de categorie B waarin ten behoeve van de aanvrager een alcoholslot is ingebouwd. Op het rijbewijs is deze beperking aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.
Ingevolge artikel 97, vijfde lid, wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de Wvw 1994 ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het asp, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.
Ingevolge artikel 132a, eerste lid, wordt een alcoholslot alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
2. Het CBR heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Brabant-Noord van 16 januari 2012, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. Volgens die mededeling is bij [appellant] op 14 januari 2012 een ademalcoholgehalte van 585 µg/l geconstateerd.
De Afdeling leest het in bezwaar gehandhaafde besluit aldus, dat daarin mede is vervat dat ten behoeve van [appellant] gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd zolang hij niet aan de verplichting tot deelname aan het asp heeft voldaan.
3. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het CBR verplicht was te besluiten dat hij zich aan een asp dient te onderwerpen. Hij betoogt dat de rechtbank daarmee heeft miskend dat het CBR bij de besluitvorming ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheden dat hij nooit eerder is aangehouden wegens het onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig en dat bij een door hem vrijwillig ondergaan onderzoek bij Novadic-Kentron is vastgesteld dat hij niet bekend is met alcoholproblematiek. Ook heeft de rechtbank volgens hem miskend dat de nadelige gevolgen van de aan hem opgelegde maatregel voor hem onevenredig zwaar zijn. De maatregel behelst onder meer de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C.
Omdat hij de aan het asp verbonden kosten niet kan betalen en daarom niet aan het programma deelneemt, kan hij gedurende vijf jaar zijn baan als vrachtwagenchauffeur niet uitvoeren. Als gevolg daarvan dreigt hij in grote - financiële - problemen te raken. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het CBR zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het met deze omstandigheden en zijn belangen geen rekening kon houden, aldus [appellant].
3.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het CBR op grond van artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling tot het opleggen van een asp diende te besluiten, nu bij [appellant] een ademalcoholgehalte hoger dan 570 µg/l, maar lager dan 785 µg/l is vastgesteld. Deze bepaling vereist voor die oplegging niet dat van recidive of alcoholproblematiek is gebleken.
3.2. In het geval van [appellant] heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit onder meer tot gevolg dat zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste vierentwintig maanden ongeldig is verklaard.
Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. nr. 201301126/1/A3), moet de aan [appellant] opgelegde maatregel om die reden, bezien in het licht van de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01, 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), vanwege de zwaarte ervan als een maatregel gebaseerd op een "criminal charge", als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM worden aangemerkt.
Dat brengt met zich dat de bestuursrechter de evenredigheid van de maatregel indringend dient te toetsen, indien in rechte een beroep op dat beginsel is gedaan.
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3), heeft de wetgever blijkens de memorie van toelichting voor invoering van de maatregel van het asp gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden niet significant afgenomen. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en geschiktheidsonderzoeken, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol - zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is - tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het asp. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het asp opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de memorie van toelichting.
Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van bestuurders die het rijbewijs voor hun werk nodig hebben een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, gevolgen kunnen hebben voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als daarvoor van het rijbewijs gebruik moet worden gemaakt.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat aan de memorie van toelichting is afgedaan. Gelet op de aldus door de wetgever gemaakte afweging is de Afdeling van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van Pro de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
De maatregel van het asp kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat het asp op zichzelf beschouwd verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is.
De keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
3.4. Uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 4, blz. 4 en 7-8) blijkt dat de aan het asp verbonden kosten voorshands zijn geschat op € 1.500,00 tot € 2.250,00. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State, inhoudende dat die kosten mogelijk tot gevolg hebben dat de deelnamegraad aan het asp laag zal zijn, waardoor de doelstelling van de maatregel niet wordt bereikt, heeft de minister gesteld dat de raming voor deze kosten in ieder geval op dat moment was bijgesteld naar € 1.300,00 tot € 2.000,00 en dat werd onderzocht of een verdere verlaging van de kosten mogelijk was. Voorts heeft de minister opgemerkt: "Het is genoegzaam en algemeen bekend dat rijden onder invloed van alcohol gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid en daarom absoluut ongewenst is. Ook is genoegzaam bekend dat de regering al enige tijd bezig is dit verschijnsel hard aan te pakken. Desondanks heeft de betrokkene een motorrijtuig bestuurd onder invloed van een behoorlijk hoog promillage (voor de "first offender" is dat 1,3‰; voor de recidivist 1,0‰). Hem wordt nu door deel te nemen aan het asp toch een laatste gelegenheid geboden om ondanks zijn foute gedrag mobiel te blijven. Het is niet onredelijk dat hij de daaraan verbonden kosten zelf draagt. Hij zal dus voor zichzelf de afweging moeten maken of het mobiel blijven opweegt tegen de kosten".
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3, is het gerechtvaardigd te achten dat de minister op basis van artikel 132c, zesde lid en zevende lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 is gekomen tot de vaststelling van de in artikel 21, eerste lid, van de Regeling opgenomen kosten. Gesteld noch gebleken is dat deze kosten de werkelijke kosten met betrekking tot het opleggen en de uitvoering van het asp te boven gaan.
Ter zitting bij de Afdeling heeft het CBR evenwel desgevraagd bevestigd dat de kosten van deelname aan het asp in totaal € 4.000,00 tot € 5.000,00 bedragen. Veruit het grootste deel hiervan wordt uitgemaakt door de in artikel 132c, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 bedoelde kosten van het huren of kopen, de inbouw, het uitlezen, het testen, het kalibreren, het onderhoud en de uitbouw van het alcoholslot. De hoogte van die kosten wordt door de leverancier en de installateur van het alcoholslot bepaald. Gelet op de totale kosten van het asp, die aanzienlijk hoger zijn dan door de wetgever voorafgaand aan de invoering van de maatregel geraamd, kan niet worden gesteld dat een ieder de reële mogelijkheid heeft deze kosten te voldoen en voormelde afweging te maken.
Met hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de kosten van het asp te kunnen betalen. Hierdoor kan hij gedurende een periode van ten hoogste vijf jaar zijn beroep als vrachtwagenchauffeur niet uitoefenen. Voorts is aannemelijk dat [appellant], in ieder geval mede doordat hij sinds het in bezwaar gehandhaafde besluit niet als vrachtwagenchauffeur heeft kunnen werken, problematische schulden heeft en, bij voortduring van deze situatie, in de schuldsanering terecht zal komen en zijn woning gedwongen zal worden verkocht. De Afdeling acht deze gevolgen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 januari 2012 onevenredig zwaar in verhouding tot de met de maatregel te dienen - educatieve - doelen en ziet hierin aanleiding te bepalen dat de toepassing van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement rijbewijzen in dit geval onevenredig is voor zover de daarin opgenomen termijn van vijf jaren, gerekend vanaf de ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant], de in artikel 132c, vierde lid, van de Wvw 1994 vermelde duur van het asp van twee jaar overschrijdt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 31 mei 2012 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover daaruit volgt dat ten behoeve van [appellant] gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd zolang hij niet heeft voldaan aan de verplichting zich aan het asp te onderwerpen. Uit het voorgaande volgt dat in plaats daarvan een periode van ten hoogste twee jaar heeft te gelden. Het besluit van 26 januari 2012 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 8 oktober 2012 in zaak nr. 12/1985;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 31 mei 2012, kenmerk 2012001592/JJK, voor zover daaruit volgt dat ten behoeve van [appellant] gedurende een periode van meer dan twee jaren na de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd zolang hij niet heeft voldaan aan de verplichting zich te onderwerpen aan het asp;
V. herroept het besluit van 26 januari 2012, kenmerk 2012001592, in zoverre;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. De Wilde
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
598.