Uitspraak
201306794/1/A2.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging het Nederlands Instituut voor Volksontwikkeling en Natuurvriendenwerk (hierna: Nivon), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/2767 in het geding tussen:
Nivon
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2012 heeft het college aan Nivon een subsidie verleend ten behoeve van afbouwkosten, van maximaal € 68.170,00.
Bij besluit van 16 mei 2012 heeft het college het door Nivon daartegen gemaakte bezwaar, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juni 2013 heeft de rechtbank het door Nivon daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Nivon hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2014, waar NIVON, vertegenwoordigd door mr. B.J. Lindeman, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Er zijn stukken ontvangen van het college en Nivon. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde activiteit, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. Het college heeft aan Nivon, een organisatie die activiteiten uitvoert op het gebied van cultuur en natuur in Rotterdam, meer dan drie opeenvolgende jaren subsidie verstrekt. Het college heeft vanwege de gedeeltelijke weigering voor 2012 subsidie te verstrekken, gelet op artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, Nivon in de gelegenheid gesteld subsidie aan te vragen ten behoeve van het afbouwen van zijn activiteiten. De door Nivon ingediende aanvraag besloeg twee kostenposten, te weten € 43.150,00 aan loonkosten gedurende de wettelijke opzegtermijn en € 210.500,00 aan wachtgeldverplichtingen.
Het college heeft bij besluit van 3 januari 2012, in zoverre gehandhaafd bij besluit van 16 mei 2012, de subsidie gedeeltelijk geweigerd. Het deel dat ziet op wachtgeldverplichtingen komt niet voor subsidie in aanmerking, omdat Nivon zelf de desbetreffende arbeidsovereenkomsten is aangegaan en derhalve de verplichtingen ten aanzien van eventueel wachtgeld voor eigen rekening komen, aldus het college.
3. Nivon betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college dusdanig veel invloed heeft gehad op de aanstelling van personeelsleden die aanspraak maken op wachtgeld, dat het de verplichtingen te dien aanzien op zich zou moeten nemen. Nivon stelt dat zij, ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening algemene subsidievoorwaarden (hierna: Vas), zoals deze luidde ten tijde van belang, door het college verplicht is hetzij de geldende CAO te volgen, hetzij de arbeidsvoorwaarden ter goedkeuring aan het college voor te leggen. Daarnaast blijkt uit correspondentie tussen Nivon en het college dat laatstgenoemde, ook in geval van een arbeidsovereenkomst conform de geldende CAO, enige mate van zeggenschap had over de aanstelling en daarmee de - financiële - verantwoordelijkheid dient te dragen voor de wachtgeldverplichtingen die daaruit voortvloeien, aldus Nivon.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007, in zaak nr. 200609346/1) strekt artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in beginsel niet zo ver dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie. Dit zou anders kunnen zijn indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en daarmee de verantwoordelijkheid heeft gedragen voor de wachtgeldverplichtingen.
3.2. Het geschil spitst zich toe op de wachtgeldverplichtingen voor drie werknemers. Deze zijn in januari 1987 (werknemer 1), onderscheidenlijk augustus 1990 (werknemer 2) en november 2000 (werknemer 3) in dienst getreden.
3.2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de aanstelling van werknemer 1 de Vas van toepassing was. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vas dient om goedkeuring van het college te worden verzocht bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst, tenzij deze arbeidsovereenkomst in overeenstemming met de geldende CAO, in dit geval de CAO Welzijn en Maatschappelijke Dienstverlening (hierna: CAO Welzijn) is opgesteld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college daarmee invloed had op de aanstelling van personeel, hetzij wanneer expliciet goedkeuring werd gegeven aan de arbeidsovereenkomst, hetzij wanneer dit impliciet gebeurde indien de arbeidsovereenkomst in overeenstemming met de CAO werd opgesteld. De Afdeling vindt voorts steun voor het oordeel dat het college invloed had op de aanstelling van personeel in de door Nivon overgelegde brief van 9 januari 1987, waarin namens het college wordt meegedeeld:
"Zowel inhoud als omschrijving van de door u gewenste functies, stoelend op ontwikkelingen welke het Nivon-werk binnen een veranderende maatschappij en sociaal-culturele setting doormaakt, kunnen mijn goedkeuring hebben".
Tussen partijen is niet in geschil dat in de van toepassing zijnde CAO Welzijn een wachtgeldverplichting was opgenomen, welke onderdeel uitmaakt van de arbeidsovereenkomst van werknemer 1. Nu het college in 1987 invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en een wachtgeldverplichting onderdeel uitmaakte van de door het college - al dan niet expliciet - goedgekeurde arbeidsovereenkomst, draagt het daarmee ook de verantwoordelijkheid voor die wachtgeldverplichting. Dat het college die invloed met de inwerkingtreding van de opvolgers van de Vas niet langer zou hebben, maakt dat niet anders, nu de arbeidsvoorwaarden immers vanaf indiensttreding vastlagen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.2.2. Werknemer 2 is in augustus 1990 aangesteld. Partijen zijn verdeeld over de vraag welke subsidieverordening op dat moment van toepassing was.
3.2.2.1. Op 1 maart 1990 is de Vas komen te vervallen en is de Verordening algemene subsidievoorwaarden 1990 (hierna: de Vas 1990) in werking getreden.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Vas 1990, vindt afrekening van voor inwerkingtreding van deze verordening toegekende subsidies plaats overeenkomstig de voor 1 maart 1990 geldende bepalingen.
3.2.2.2. Met het vervallen van de Vas zijn de bepalingen daarvan niet langer van toepassing, tenzij anders bepaald in het in de Vas 1990 gegeven overgangsrecht. Anders dan Nivon betoogt, kan uit artikel 40 van Pro de Vas 1990 niet worden afgeleid dat de Vas in zijn geheel van overeenkomstige toepassing blijft voor subsidies die reeds verleend waren op 1 maart 1990. Uit deze bepaling volgt slechts dat de afrekening plaatsvindt overeenkomstig de voor 1 maart 1990 geldende bepalingen. Dat betekent dat artikel 11, aanhef en onder c, van de Vas per 1 maart 1990 is komen te vervallen en derhalve niet gold ten tijde van de aanstelling van werknemer 2. In de Vas 1990 was geen bepaling opgenomen met een vergelijkbare strekking als artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vas. Nivon heeft voorts onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het college in augustus 1990 op andere wijze invloed had op de aanstelling van personeel. Nu het college ten tijde van de aanstelling van werknemer 2 geen invloed had op de aanstelling van personeel bij Nivon, kan niet worden geoordeeld dat het college de verantwoordelijkheid voor de wachtgeldverplichtingen van werknemer 2 dient te dragen.
3.2.3. Ten tijde van de aanstelling van werknemer 3 was de Verordening algemene subsidievoorwaarden 1994 (hierna: de Vas 1994) van toepassing. In de Vas 1994 was geen bepaling opgenomen met een vergelijkbare strekking als artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vas. Evenmin is anderszins gebleken dat het college op dat moment invloed had op de aanstelling van personeel. Nu het college ten tijde van de aanstelling van werknemer 3 geen invloed had op de aanstelling van personeel bij Nivon, kan evenmin worden geoordeeld dat het college de verantwoordelijkheid voor de wachtgeldverplichtingen van werknemer 3 dient te dragen.
3.3. Het betoog slaagt voor zover het werknemer 1 betreft. Het betoog faalt voor zover het werknemers 2 en 3 betreft.
4. Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling de tweede beroepsgrond van Nivon bespreken, voor zover deze ziet op werknemer 1.
5. Nivon betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat zij gelden had moeten reserveren om de wachtgeldverplichtingen te kunnen voldoen en dat, nu zij dit heeft nagelaten, de wachtgeldverplichtingen daarom voor haar eigen rekening en risico dienen te komen. Nivon voert daartoe aan dat de mogelijkheden voor het reserveren van subsidie beperkt waren. Ter zitting bij de Afdeling heeft zij toegelicht dat, nadat zij in 2010 door het college op de hoogte is gesteld van voorgenomen bezuinigingen, een algemene reserve van 10 % heeft gevormd welke echter niet toereikend is om de wachtgeldregelingen te kunnen voldoen. Nivon wijst er verder op dat de desbetreffende werknemer 25 jaar in dienst is geweest en met name in de laatste jaren wachtgeld heeft opgebouwd.
5.1. Nivon is eerst in 2010 op de hoogte gesteld van de door het college voorgenomen bezuinigingen. Tussen partijen is niet in geschil, gelet op de ter zitting bij de Afdeling ingenomen standpunten, dat het vanaf 2010 in de rede had geleden op enige wijze gelden te reserveren ter voldoening van de wachtgeldverplichtingen. Nivon heeft onweersproken gesteld dat zij dit ook heeft getracht te doen, maar dat deze algemene reservering de wachtgeldverplichting niet kan dekken. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat Nivon een specifieke voorziening als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling SvR 2005, had kunnen vormen, overweegt de Afdeling dat dit standpunt zich niet verdraagt met het hiervoor weergegeven standpunt van het college dat het in het geheel geen verantwoordelijkheid draagt voor de wachtgeldverplichtingen. Het is om die reden niet aannemelijk dat indien Nivon aan het college zou hebben verzocht om haar subsidie te verlenen voor het vormen van een voorziening, dit verzoek zou zijn toegewezen.
Gelet op het voorgaande kan Nivon niet worden tegengeworpen dat zij geen adequate voorziening heeft getroffen voor de wachtgeldverplichtingen, voor zover het werknemer 1 betreft.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het werknemer 1 betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 mei 2012 van het college alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover het werknemer 1 betreft.
7. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. 11 juni 2014
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/2767, voor zover het werknemer 1 betreft;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 16 mei 2012, kenmerk A.B.2012.4.03211/HdW, voor zover het werknemer 1 betreft;
V. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan het Nederlands Instituut voor Volksontwikkeling en Natuurvriendenwerk het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op
362-729.