Uitspraak
201400377/1/V1.
Datum uitspraak: 17 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken (lees: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 19 december 2013 in zaak nr. 11/40272 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft de minister aan de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) verleend.
Bij besluit van 30 november 2012 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 19 december 2013, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: zijn rechtsvoorganger.
2. In zijn grieven klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 26 april 2012, C-508/10, (www.curia.europa.eu; hierna: het arrest), dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een legesheffing van € 225,00 voor de mvv-aanvraag geen belemmering kan vormen voor de uitoefening door de vreemdeling van gezinsleven in Nederland. Hiertoe voert de staatssecretaris aan dat Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003 L 251) (hierna: richtlijn 2003/86) niet in de weg staat aan het heffen van leges voor de afgifte van een mvv en lidstaten bij het vaststellen van het te hanteren legesbedrag beschikken over beoordelingsvrijheid. Het Hof noch de Afdeling in haar uitspraak van 9 oktober 2012 in zaak nr. 201008782/1/V1 heeft vastgesteld bij welk bedrag de leges strijdig zijn met het Unierecht, en niet is gebleken dat een legesheffing van € 225,00 het nuttig effect aan richtlijn 2003/86 ontneemt, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris voert voorts aan dat hij heeft gewezen op de legesbedragen in andere lidstaten en op de omstandigheid dat bij een verzoek om gezinshereniging doorgaans een omvangrijkere beoordeling plaatsvindt dan bij verzoeken om toelating met een ander doel. De rechtbank heeft volgens de staatssecretaris niet onderkend dat hij zijn standpunt over de hoogte van de leges voldoende heeft toegelicht in zijn brieven aan de rechtbank van 29 januari en 22 augustus 2013.
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Rijkswet op de consulaire tarieven, is de belanghebbende aan de staatssecretaris een bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen vergoeding verschuldigd voor het verlenen van de bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur aangeduide diensten met betrekking tot de verlening van visa.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de vergoeding op grond van artikel 2 bij Pro vooruitbetaling verschuldigd.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, van het Rijksbesluit op de consulaire tarieven, is het behandelen van een aanvraag om een visum een dienst waarvoor ingevolge voormeld artikel 2, eerste lid, vergoeding aan de staatssecretaris is verschuldigd.
2.2. Het arrest betrof een door de Europese Commissie krachtens artikel 258 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ingesteld beroep wegens niet-nakoming van de verplichtingen die volgens Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004 L 16) (hierna: richtlijn 2003/109) op Nederland rusten. In dit arrest heeft het Hof het volgende overwogen:
56 Vooraf zij opgemerkt dat het bedrag van de door het Koninkrijk der Nederlanden van onderdanen van derde landen gevraagde leges, dat het voorwerp vormt van het onderhavige beroep, varieert van 188 EUR tot 830 EUR.
[…]
62 Aangaande de ingevolge richtlijn 2003/109 op de lidstaten rustende verplichtingen inzake de leges die van onderdanen van derde landen en van hun gezinsleden worden gevraagd voor de afgifte van verblijfstitels en -vergunningen, zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat geen enkele bepaling van de richtlijn het bedrag vaststelt van de leges die de lidstaten kunnen eisen voor de afgifte van dergelijke documenten.
[…]
64 Het wordt dus niet betwist, ook niet door de Commissie, dat de lidstaten de afgifte, op grond van richtlijn 2003/109, van verblijfstitels en -vergunningen afhankelijk kunnen stellen van de betaling van leges, noch dat zij bij het vaststellen van de bedragen van die leges over een beoordelingsmarge beschikken.
65 De op dit punt door richtlijn 2003/109 aan de lidstaten verleende beoordelingsbevoegdheid is evenwel niet onbeperkt. De lidstaten mogen namelijk geen nationale regeling toepassen die de verwezenlijking van de door een richtlijn nagestreefde doelen in gevaar kan brengen en deze haar nuttig effect kan ontnemen (zie in die zin arrest van 28 april 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 55).
66 Zoals volgt uit de punten 4, 6 en 12 van de considerans van richtlijn 2003/109, is het hoofddoel van deze richtlijn de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in de lidstaten zijn gevestigd.
[…]
67 Zowel voor de eerste categorie van onderdanen van derde landen, die vallen onder hoofdstuk II van richtlijn 2003/109, als voor de tweede categorie, waarvan de aanvragen voor verblijf in een andere lidstaat vallen onder hoofdstuk III ervan, legt die richtlijn, met name in de artikelen 4, 5, 7, en 14 tot en met 16 ervan, welbepaalde materiële en procedurele voorwaarden vast waaraan moet zijn voldaan voordat de betrokken lidstaten de gevraagde verblijfsvergunningen afgeven. […]
68 Gelet op het door richtlijn 2003/109 nagestreefde doel en het daarbij ingevoerde stelsel, moet worden vastgesteld dat wanneer onderdanen van derde landen voldoen aan de voorwaarden en de bij die richtlijn vastgestelde procedures in acht nemen, zij recht hebben op verkrijging van de status van langdurig ingezetene en de andere rechten genieten die voortvloeien uit die status.
69 Bijgevolg staat het het Koninkrijk der Nederlanden weliswaar vrij om de afgifte, op grond van richtlijn 2003/109, van verblijfsvergunningen afhankelijk te stellen van de inning van leges, doch mag de hoogte van die leges niet tot doel en evenmin tot gevolg hebben dat het verkrijgen van de door die richtlijn verleende status van langdurig ingezetene daardoor wordt belemmerd, daar anders afbreuk wordt gedaan aan zowel de geest als de doelstelling van die richtlijn.
70 Leges die aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor de onderdanen van derde landen die voldoen aan de bij richtlijn 2003/109 vastgestelde voorwaarden voor toekenning van die verblijfsvergunningen, zouden die onderdanen de mogelijkheid kunnen ontnemen om de hun bij die richtlijn verleende rechten te doen gelden, hetgeen in strijd is met punt 10 van de considerans van die richtlijn.
[…]
73 Hieruit volgt dat aangezien het hoge bedrag van de leges die door het Koninkrijk der Nederlanden wordt gevraagd van onderdanen van derde landen een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de door richtlijn 2003/109 toegekende rechten, de Nederlandse regeling het door die richtlijn nagestreefde doel ondermijnt en die richtlijn haar nuttig effect ontneemt.
74 Bovendien is, zoals reeds in herinnering is gebracht in punt 65 van het onderhavige arrest, de beoordelingsbevoegdheid waarover het Koninkrijk der Nederlanden beschikt bij het vaststellen van het bedrag van de leges die van onderdanen van derde landen kunnen worden gevraagd voor de afgifte van verblijfsvergunningen op grond van de hoofdstukken II en III van richtlijn 2003/109, niet onbegrensd en kan op basis daarvan dus niet worden voorzien in de betaling van leges die onevenredig zijn gezien de aanzienlijke financiële gevolgen ervan voor die onderdanen.
75 Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, moeten namelijk de in de nationale regeling ter omzetting van richtlijn 2003/109 gebruikte middelen de door die regeling nagestreefde doelen kunnen verwezenlijken en mogen zij niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is.
76 Het kan niet worden uitgesloten dat het bedrag van de leges die gelden voor onder richtlijn 2003/109 vallende onderdanen van derde landen, kan variëren afhankelijk van het type verblijfsvergunning dat wordt aangevraagd en van het onderzoek dat de lidstaat in dit verband dient te verrichten. […]
77 In casu, evenwel, variëren de bedragen van de door het Koninkrijk der Nederlanden gevraagde leges binnen een marge waarbij het laagste bedrag ongeveer zeven maal hoger is dan het bedrag dat moet worden betaald voor het verkrijgen van een nationale identiteitskaart. Een dergelijk verschil toont aan dat, ook al bevinden Nederlandse burgers en de onderdanen van derde landen en hun gezinsleden - waarop richtlijn 2003/109 doelt - zich niet in dezelfde situatie, de krachtens de in casu aan de orde zijnde nationale regeling gevraagde leges onevenredig zijn.
[…]
79 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens richtlijn 2003/109 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door van onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene in Nederland aanvragen en van hen die deze status hebben verkregen in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden en hun verblijfsrecht in laatstgenoemde lidstaat wensen uit te oefenen alsook van hun gezinsleden die verzoeken hen te mogen vergezellen of zich bij hen te mogen voegen, overdreven en onevenredig hoge leges te vragen die een belemmering kunnen vormen voor de uitoefening van de bij die richtlijn toegekende rechten.
2.3. In voormelde uitspraak van 9 oktober 2012 heeft de Afdeling overwogen dat, gelet op de overeenkomsten tussen richtlijn 2003/109 en richtlijn 2003/86, er vanuit moet worden gegaan dat voormelde overwegingen van het Hof van overeenkomstige toepassing zijn binnen de context van richtlijn 2003/86. De Afdeling heeft vervolgens geconcludeerd dat een legesheffing voor een mvv-aanvraag van € 830,00, die in die zaak aan de orde was, het nuttig effect aan richtlijn 2003/86 ontneemt en in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel.
Bij brief van 28 november 2012 aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal heeft de staatssecretaris medegedeeld dat het legesbedrag voor een mvv-aanvraag in het kader van gezinshereniging, niet betreffende langdurig ingezeten derdelanders, met terugwerkende kracht tot 9 oktober 2012 wordt verlaagd naar € 225,00. Een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning in het kader van gezinshereniging, na afgifte van een mvv, wordt kosteloos. Het legesbedrag voor een aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier volgens richtlijn 2003/109 wordt vastgesteld op € 150,00 (Kamerstukken I, 2012/13, 31 549, K).
2.4. In voormelde brieven aan de rechtbank van 29 januari en 22 augustus 2013, zoals toegelicht ter zitting bij de Afdeling, heeft de staatssecretaris uiteengezet dat hij omwille van de uitvoerbaarheid ervoor heeft gekozen om voor alle aanvragen tot verlening van een mvv of een verblijfsvergunning volgens richtlijn 2003/86 één legesbedrag te hanteren. Ditzelfde geldt voor aanvragen tot verlening van een verblijfvergunning volgens richtlijn 2003/109, waarbij de staatssecretaris geen onderscheid maakt tussen begunstigden als bedoeld in hoofdstuk II en begunstigden als bedoeld in hoofdstuk III van deze richtlijn. Volgens de staatssecretaris wordt het verschil tussen deze bedragen gerechtvaardigd door het verschil in omvang van de onderscheiden beoordelingen die hij moet verrichten. De omvangrijkere beoordeling bij een aanvraag volgens richtlijn 2003/86 rechtvaardigt volgens de staatssecretaris een hoger legesbedrag. Voorts heeft de staatssecretaris er op gewezen, en toegelicht ter zitting bij de Afdeling, dat een legestarief van € 225,00 in een redelijke verhouding staat tot de legestarieven die in andere lidstaten voor een aanvraag voor gezinshereniging worden geheven.
2.5. Uit het arrest kan voor deze zaak worden afgeleid dat Nederland bij het vaststellen van het legesbedrag voor de afgifte van een mvv volgens richtlijn 2003/86 beschikt over een beoordelingsmarge, maar dat de legesheffing geen belemmering mag vormen voor de uitoefening van de door richtlijn 2003/86 toegekende rechten. Hiervan kan sprake zijn indien de legesheffing aanzienlijke financiële gevolgen heeft. Ook mag de hoogte van de leges niet in strijd komen met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Hoewel de Afdeling in voormelde uitspraak van 9 oktober 2012 heeft overwogen dat de overwegingen van het Hof in het arrest van overeenkomstige toepassing zijn binnen de context van richtlijn 2003/86, betekent dit niet dat het enkele feit dat het arrest betrekking had op legesbedragen variërend van € 188,00 tot € 830,00 tot de conclusie moet leiden dat een legesheffing van € 225,00 een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de door richtlijn 2003/86 toegekende rechten, dan wel dat deze legesheffing in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De staatssecretaris beschikt bij de vaststelling van het legesbedrag immers over een beoordelingsmarge. Uit punt 76 van het arrest volgt dat de staatssecretaris de hoogte van het legesbedrag mag laten afhangen van het type onderzoek dat hij dient te verrichten. De staatssecretaris heeft deugdelijk gemotiveerd dat bij een aanvraag om verlening van een mvv of een verblijfsvergunning volgens richtlijn 2003/86 een omvangrijkere beoordeling moet plaatsvinden dan bij een aanvraag voor een verblijfsvergunning volgens richtlijn 2003/109, op welke richtlijn het arrest betrekking heeft, en dat deze omvangrijkere beoordeling een hoger legesbedrag rechtvaardigt. Dat voor een aanvraag om gezinsherenging volgens artikel 16, eerste lid, van richtlijn 2003/109 een lager legesbedrag wordt geheven dan voor een aanvraag om gezinshereniging volgens richtlijn 2003/86, is het gevolg van de keuze van de staatssecretaris om per richtlijn één legesbedrag te hanteren. Met deze keuze overschrijdt de staatssecretaris de hem toekomende beoordelingsmarge niet. Voorts heeft de staatssecretaris zijn stelling dat een legestarief van € 225,00 in een redelijke verhouding staat tot de legestarieven die in andere lidstaten voor een aanvraag voor gezinshereniging worden geheven ter zitting gestaafd met een overzicht van deze legestarieven.
De grieven slagen.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 30 november 2012 gegrond heeft verklaard en dit besluit heeft vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep alsnog in zoverre ongegrond verklaren.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 19 december 2013 in zaak nr. 11/40272, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 30 november 2012 gegrond heeft verklaard en dit besluit heeft vernietigd;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep in zoverre ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2014
512.