Uitspraak
201306557/1/R6.
Datum uitspraak: 29 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Utrecht,
2. [appellant sub 2], wonend te Utrecht,
3. [appellant sub 3], wonend te Utrecht,
4. de naamloze vennootschap FGH Bank N.V., gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Smakkelaarsveld, Binnenstad" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3],
en FGH Bank beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar FGH Bank, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en mr. N.H. van Wijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V., en ir. J. Kruiderink, drs. R.W.C. Crusio en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plangebied is gelegen in het centrum van Utrecht, ten noorden van het Centraal Station. Het plan voorziet onder meer in de oprichting van een multifunctioneel gebouw, de ontwikkeling van de infrastructuur voor het openbaar vervoer en de herinrichting van het openbaar gebied.
De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
4. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn gericht tegen het plandeel met de bestemming "Gemengd", met de aanduidingen "bouwvlak" en "maatvoering: maximum bouwhoogte (m) = 45 m" voor de gronden in het westen van het plangebied.
5. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het voorziene multifunctionele gebouw leidt tot aantasting van hun woon- en leefklimaat in de vorm van verlies van privacy, schaduwwerking en vermindering van uitzicht.
5.1. Volgens de raad leidt het plan niet tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. De raad acht daarbij van belang dat het hier gaat om een ontwikkeling in de binnenstad van Utrecht. Het voorziene multifunctionele gebouw ligt ten noordwesten van de appartementen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. De gronden direct ten noorden van hun appartementen worden niet bebouwd. Als gevolg hiervan blijft het bestaande uitzicht gedeeltelijk behouden, aldus de raad.
5.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.29, van de planregels wordt onder brutovloeroppervlak (bvo) verstaan: de totale binnen een gebouw beschikbare vloeroppervlakte, inclusief de verdiepingen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. culturele voorzieningen tot een maximaal oppervlak van 18.800 m² bvo;
b. wonen, tot een maximaal oppervlak van 22.000 m² bvo;
c. gebouwde (fiets)parkeervoorzieningen;
[…].
Ingevolge lid 3.2.1, onder a, mogen gebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.1, onder b, mag de hoogte ter plaatse van de aanduiding "maatvoering: maximum bouwhoogte (m)", niet worden overschreden.
5.3. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn allen bewoner van het appartementencomplex "Gildeveste". Dit gebouw ligt direct ten zuiden van het plangebied, op een afstand van ongeveer 120 m tot het Centraal Station. Het plangebied is in de bestaande situatie nagenoeg onbebouwd. Het voorziene multifunctionele gebouw, met een bouwhoogte van ten hoogste 45 m, wordt gerealiseerd op een afstand van ongeveer 45 m ten noordwesten van het appartementengebouw van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Hoewel aannemelijk is dat het plan zal leiden tot een beperking van het uitzicht en de privacy van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], is deze beperking gelet ook op voornoemde afstand van ongeveer 45 m, naar het oordeel van de Afdeling niet dermate ernstig dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Bij dit oordeel is van belang dat in een binnenstedelijke omgeving in beginsel andere eisen mogen worden gesteld aan onder meer de afstanden tot woningen en de daaraan gerelateerde mate van privacy en uitzicht dan in een minder dicht bebouwde omgeving. Voorts heeft de raad aan de gronden binnen het plangebied, direct ten noorden van de appartementen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de bestemmingen "Water" en "Groen" toegekend. Deze gronden kunnen niet, althans zeer beperkt, worden bebouwd. Als gevolg hiervan blijft het bestaande uitzicht richting het noorden gedeeltelijk behouden.
Wat de mogelijke beperking van de lichtinval betreft geldt dat de raad onderzoek heeft laten verrichten naar de schaduwwerking van het voorziene multifunctionele gebouw. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport "Bezonningsstudie Smakkelaarsveld" van 5 juli 2013. Uit de Bezonningsstudie volgt dat het voorziene multifunctionele gebouw geen gevolgen heeft voor de bezonning ter plaatse van de appartementen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Zij hebben deze conclusie niet gemotiveerd bestreden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de ontwikkeling van het zogeheten "Noordgebouw" aan de Stationsdwarsstraat betrokken had dienen te worden bij het plan, omdat dit gebouw zal leiden tot een aanvullende beperking van het uitzicht en de zonlichttoetreding.
6.1. Volgens is de raad is de ontwikkeling van het "Noordgebouw" afhankelijk van nadere besluitvorming. De gronden waarop dit gebouw mogelijk gerealiseerd zal worden zijn daarom buiten het plangebied gehouden.
6.2. Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) komt de raad beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de eventuele gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van een mogelijk nog op te richten gebouw aan de Stationsdwarsstraat beoordeeld worden in het kader van de desbetreffende bestemmingsplanprocedure met inachtneming van de op dat tijdstip relevante feiten en omstandigheden.
7. Wat betreft de vrees van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voor hinder als gevolg van de bouwwerkzaamheden overweegt de Afdeling dat dit bezwaar geen betrekking heeft op het plan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Dit bezwaar moet derhalve buiten beschouwing blijven.
8. Gelet op het vorengaande zijn de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
Het beroep van FGH Bank
Intrekking beroepsgronden
9. FGH Bank heeft ter zitting haar beroepsgronden, inhoudende dat de voorziene hoogwaardige openbaarvervoerbaan (hierna: HOV-baan) leidt tot een ernstige aantasting van het kantoorklimaat vanwege geluidhinder en luchtverontreiniging, dat de exacte ligging van de HOV-baan en bushaltes ten onrechte niet is vastgelegd in het plan en dat de Flora- en faunawet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, ingetrokken.
Tijdelijke fietsenstalling
10. FGH Bank betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid om een groot deel van de gronden binnen het plangebied tijdelijk, voor een periode van vijf jaar, in gebruik te nemen voor het stallen van fietsen. Zij voert hiertoe aan dat een dergelijk gebruik voortbouwt op besluiten van het college van burgemeester en wethouders uit 2008 en 2011 waarbij vrijstelling onderscheidenlijk ontheffing is verleend van het voorheen geldende bestemmingsplan om de desbetreffende gronden in gebruik te nemen voor het stallen van fietsen. Het college van burgemeester en wethouders heeft in het verleden steeds gewezen op de tijdelijke behoefte om binnen het plangebied te voorzien in de mogelijkheid om fietsen te stallen, totdat permanente voorzieningen elders binnen het Stationsgebied gerealiseerd zouden worden. Volgens FGH Bank bedraagt de maximale looptijd van een tijdelijke afwijking vijf jaar. Een verlenging van deze periode is niet mogelijk. Een plan waarin niettemin wederom wordt voorzien in een tijdelijk gebruik van de gronden als fietsenstalling is volgens haar dan ook in strijd met de wet.
10.1. Volgens de raad is de tijdelijke bestemming niet in strijd met de wet.
10.2. Aan de gronden in het centrale deel van het plangebied is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig)" toegekend.
Ingevolge artikel 7, lid 7.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig)" aangewezen gronden tot uiterlijk vijf jaar na vaststelling van dit bestemmingsplan bestemd voor fietsparkeervoorzieningen.
10.3. Ingevolge artikel 3.2 van de Wro kunnen bij een bestemmingsplan voorlopige bestemmingen worden aangewezen en met het oog hierop voorlopige regels worden gegeven. Een voorlopige bestemming geldt voor een daarbij te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar.
10.4. Onder verwijzing naar de uitspraak van 20 juni 2012 in zaak nr. 201113437/1/R2 overweegt de Afdeling dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.2 van de Wro niet kan worden afgeleid dat de raad na het verlopen van de termijn waarvoor een tijdelijke ontheffing (thans: omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van de regels van een bestemmingsplan) was verleend, het bestaande gebruik niet zou mogen legaliseren door het vaststellen van een bestemmingsplan waarin aan de desbetreffende gronden een voorlopige bestemming wordt toegekend, mits aan deze gronden gelijktijdig tevens een definitieve bestemming wordt toegekend. In de Memorie van Toelichting bij de Wro staat dat indien de raad van mening is dat de praktijk een langere instandhouding van de tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan vergt, hij het geldende bestemmingsplan tijdig zal moeten herzien. Daarbij wordt uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid om het gebruik als voorzien in de tijdelijke ontheffing te legaliseren door het opnemen van een voorlopige bestemming in een nieuw vast te stellen bestemmingsplan (TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, pag. 35 en 104).
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Wro zich niet verzet tegen het toekennen van een voorlopige bestemming aan gronden, volgend op een besluit tot tijdelijke afwijking van de regels van een bestemmingsplan, dat voorzag in hetzelfde gebruik.
11. FGH Bank betoogt dat niet aannemelijk is dat een einde zal worden gemaakt aan het tijdelijke gebruik van de gronden voor het stallen van fietsen nadat de in het plan vastgelegde periode van vijf jaar is verstreken, omdat het maar zeer de vraag is of de geplande definitieve fietsenstallingen aan de Noordertunnel en het Stationsplein Oost gereed zullen zijn binnen een periode van vijf jaar na het vaststellen van het plan.
11.1. Volgens de raad is de behoefte aan de openbare fietsparkeervoorziening binnen het plangebied tijdelijk. Dit hangt samen met de omstandigheid dat in 2011 een grote fietsenstalling onder het Centraal Station is gesloten. De definitieve fietsenstallingen aan de Noordertunnel en het Stationsplein Oost worden naar verwachting opgeleverd in 2016 en 2018. De gezamenlijke capaciteit bedraagt 14.000 stallingsplaatsen, aldus de raad.
11.2. De Afdeling overweegt dat een voorlopige bestemming naar haar aard tijdelijk is. Na afloop van de in het bestemmingsplan vastgelegde termijn, welke op grond van artikel 3.2 van de Wro maximaal vijf jaar mag bedragen, komt de voorlopige bestemming van rechtswege te vervallen. Ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels, komt de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig)" voor het centrale deel van het plangebied te vervallen na een periode van vijf jaar na vaststelling van het plan. Nu het hier gaat om een objectieve termijn staat de tijdelijkheid van de toegekende bestemming vast. Na het vervallen van de tijdelijke bestemming zal het gemeentebestuur in beginsel handhavend dienen op te treden tegen een mogelijke voortzetting van het gebruik van de gronden voor het stallen van fietsen, voor zover een zodanig gebruik in strijd is met de definitieve bestemming van de gronden. De vraag of de voorziene fietsenstallingen elders in het Stationsgebied op tijd opgeleverd zullen worden is niet van doorslaggevende betekenis.
12. FGH Bank betoogt dat de planregeling voor de tijdelijke fietsenstalling ten onrechte ruimere mogelijkheden biedt ten opzichte van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders uit 2008 en 2011, waarbij tijdelijke vrijstelling onderscheidenlijk ontheffing is verleend voor het gebruik van een gedeelte van het Smakkelaarsveld voor het stallen van fietsen.
12.1. Volgens de raad voorziet het plan niet in een uitbreiding van de tijdelijke fietsenstalling. De bestaande inpandige fietsenstalling is als zodanig bestemd. Een uitbreiding van dit gebouw met één extra bouwlaag is niet mogelijk.
12.2. Aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig)" zijn de aanduidingen "bouwvlak" en "maatvoering: maximum bouwhoogte (m) = 6" toegekend.
12.3. Ingevolge artikel 7, lid 7.2.1, van de planregels gelden voor gebouwen op gronden met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig)" de volgende regels:
a. de oppervlakte mag niet meer bedragen dan 20 m² per gebouw;
b. de hoogte mag niet meer bedragen dan 3 m;
c. het bepaalde onder a. en b. geldt niet voor gebouwen die binnen het bouwvlak worden gebouwd waarbij de hoogte ter plaatse van de aanduiding "maatvoering: maximum bouwhoogte (m)" niet overschreden mag worden.
12.4. Het plan voorziet ter plaatse van de bestaande inpandige fietsenstalling in een bouwhoogte van 6 m. Ter zitting is vast komen te staan dat dit in overeenstemming is met de bestaande situatie. Het plan maakt derhalve geen uitbreiding mogelijk van de bestaande inpandige fietsenstalling met een extra bouwlaag.
Het stallen van fietsen in de buitenlucht is toegelaten. Daarbij geldt in beginsel geen concreet maximum. De raad heeft ter zitting toegelicht dat, gelet op de grootte van het gebied dat is aangewezen voor het tijdelijk stallen van fietsen in samenhang met de omstandigheid dat fietsen in rekken gestald dienen te worden, de totale capaciteit van het gebied ongeveer 6.000 stallingsplaatsen bedraagt. Dit komt overeen met de bestaande situatie ten tijde van het vaststellen van het plan. FGH Bank heeft dit niet weersproken. Gelet op het vorengaande mist het betoog van FGH Bank feitelijke grondslag.
12.5. Wat betreft de stelling van FGH Bank dat het Smakkelaarsveld in het verleden een groene locatie is geweest en dat een tijdelijke fietsenstalling ter plaatse in strijd is met het Structuurplan Stationsgebied oordeelt de Afdeling als volgt. Uit het Structuurplan Stationsgebied volgt onder meer dat het Smakkelaarsveld mede een groene functie zal krijgen. Hieruit kan niet worden afgeleid dat een tijdelijke fietsenstalling niet mogelijk zou zijn in het plangebied. Het plan voorziet binnen de voorlopige bestemming in de functie groenvoorzieningen en na het vervallen van de voorlopige bestemming mede in de bestemmingen "Groen" en "Water" voor een groot deel van de gronden. De raad heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan daarmee voorziet in de mogelijkheid dat het gebied overeenkomstig het Structuurplan een groene functie krijgt.
Gevolgen van het plan voor het kantoorklimaat
13. FGH Bank betoogt dat de ontwikkelingen binnen het plangebied, in het bijzonder de tijdelijke fietsenstalling, de voorziene HOV-baan en het multifunctionele gebouw, leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het kantoorklimaat ter plaatse van haar kantoorgebouw.
Het uitzicht vanuit haar kantoorgebouw wordt volledig teniet gedaan door de tijdelijke fietsenstalling op het Smakkelaarsveld. Mede als gevolg van de omstandigheid dat de fietsen op een onregelmatige wijze worden gestald wordt het uiterlijk aanzien van de omgeving nadelig beïnvloed. In de directe nabijheid van het kantoorgebouw is bovendien een verkeersonveilige situatie ontstaan. Het gebruik als tijdelijke fietsenstalling heeft ook tot gevolg dat de toegang tot het gebouw aanmerkelijk wordt bemoeilijkt. De raad heeft aangegeven dat het gemeentebestuur niet in staat is om handhavend op te treden tegen een oneigenlijk gebruik van de fietsenstallingen, hetgeen de situatie ter plaatse des te minder aanvaardbaar maakt, aldus FGH Bank.
Volgens FGH Bank wordt het kantoorklimaat verder aangetast door de ligging van de HOV-baan. Gelet op de gevolgen van de HOV-baan voor de verkeersveiligheid ter plaatse heeft de raad het tracé niet mogen vaststellen in de directe nabijheid van haar kantoorgebouw. Ook doet de HOV-baan afbreuk aan het aanzicht en de uitstraling van haar kantoorgebouw. Voorts zal de HOV-baan de bereikbaarheid van haar kantoorgebouw voor fietsers en voetgangers nadelig beïnvloeden, aldus FGH Bank.
FGH Bank betoogt verder dat het voorziene multifunctionele gebouw leidt tot een onaanvaardbare beperking van de lichtinval in haar kantoorgebouw. Ook heeft de raad geen onderzoek verricht naar de gevolgen van het gebruik van de HOV-baan voor de bezonning, aldus FGH Bank.
13.1. Volgens de raad doet de tijdelijke fietsenstalling geen ernstige afbreuk aan het uitzicht vanuit het kantoorgebouw van FGH Bank. De tijdelijke fietsenstalling heeft juist tot doel het voorkomen van een rommelig straatbeeld door het onregelmatig stallen van fietsen. Evenmin is sprake van ernstige gevolgen voor de verkeersveiligheid ter plaatse. Voor zover binnen het plangebied fietsen op een illegale wijze worden gestald, wordt daartegen handhavend opgetreden, aldus de raad.
Het realiseren van de HOV-baan zal volgens de raad geen ernstige gevolgen hebben voor het kantoorklimaat van FGH-Bank. De raad wijst hierbij op de afstand tussen het kantoorgebouw van FGH Bank en de voorziene HOV-baan alsook op de omstandigheid dat het hier een ontwikkeling in de binnenstad betreft, in de directe nabijheid van het Centraal Station.
De raad stelt verder dat het voorziene multifunctionele gebouw niet zal leiden tot een onaanvaardbare beperking van de zonlichttoetreding in het kantoorgebouw van FGH Bank.
Tijdelijke fietsenstalling
13.2. Binnen het gehele gebied waaraan de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied (voorlopig) is toegekend, is het stallen van fietsen toegelaten. Fietsen kunnen worden gestald in de buitenlucht alsook in de inpandige fietsenstalling in het centrale deel van het plangebied. Daarnaast is het mogelijk om op gronden met voornoemde bestemming gebouwen op te richten met een bouwhoogte van 3 m en een oppervlakte van ten hoogste 20 m².
Het kantoorgebouw van FGH Bank ligt direct ten noorden van het plangebied op een afstand van ongeveer 8 m tot de gronden die zijn aangewezen voor het tijdelijk stallen van fietsen. De afstand tussen de inpandige fietsenstalling en het kantoorgebouw van FGH Bank bedraagt ruim 20 m.
13.3. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Het is aannemelijk dat het gebruik van een gedeelte van het plangebied voor het tijdelijk stallen van fietsen zal leiden tot enige aantasting van het uitzicht vanuit het kantoorgebouw van FGH Bank en tot complicaties bij de verkeersafwikkeling, in het bijzonder wat betreft de interactie tussen fietsers en voetgangers ter plaatse. Uit de door FGH Bank ter zitting overgelegde foto’s volgt verder dat het gebruik van de gronden als tijdelijke fietsenstalling de toegang tot haar kantoorgebouw bemoeilijkt. FGH Bank heeft naar het oordeel van de Afdeling echter niet aannemelijk gemaakt dat de tijdelijke fietsenstalling leidt tot ernstige gevolgen voor de verkeersveiligheid ter plaatse en de bereikbaarheid van haar kantoorgebouw. Wat betreft de eventuele verzwaring van de gevolgen door een oneigenlijk gebruik van de fietsenstalling overweegt de Afdeling dat het tegengaan hiervan een kwestie van handhaving is, hetgeen in deze procedure niet aan de orde kan komen. Gelet op het vorengaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van het beschikbaar stellen van voldoende fietsparkeervoorzieningen dan aan het belang van FGH Bank om gevrijwaard te blijven van de gevolgen vanwege de tijdelijke fietsenstalling. Bij dit oordeel weegt mee dat vanwege de grootschalige herinrichting van het Stationsgebied een dringende behoefte bestaat aan tijdelijke stallingscapaciteit in de nabijheid van het Centraal Station en dat met de fietsenstalling op het Smakkelaarsveld beoogd wordt om in deze behoefte te voorzien. Veder is van belang dat het plan voorziet in een tijdelijk gebruik van de gronden als fietsenstalling en dat, zoals hiervoor in 11.2 reeds is overwogen, de voorlopige bestemming van rechtswege vervalt vijf jaar na vaststelling van het plan.
HOV-baan
13.4. Aan een strook grond in het noorden van het plangebied is de bestemming "Verkeer - Openbaar vervoer", met de aanduiding "specifieke vorm van openbaar vervoer - trambaan - uitgesloten" toegekend. Deze strook loopt nagenoeg parallel met het kantoorgebouw van FGH Bank. De minimale afstand tussen de gronden met voornoemde bestemming en het kantoorgebouw bedraagt ongeveer 15 m.
Aan de gronden tussen het kantoorgebouw van FGH Bank en de strook met de bestemming "Verkeer - Openbaar vervoer" is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
13.5. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer - Openbaar vervoer" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een hoogwaardige openbaarvervoerbaan, in de vorm van een tram- en busbaan;
[…]
met dien verstande dat:
e. de gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van openbaar vervoer - trambaan - uitgesloten" niet gebruikt mogen worden ten behoeve van trambanen.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, zijn de voor "Verkeer - Verblijfsgebied" aangewezen gronden bestemd voor:
a. verkeers- en verblijfsgebied voor langzaam verkeer;
[…]
h. bij de bestemming behorende wegen, voet- en fietspaden […].
13.6. Wat betreft de gevolgen van de HOV-baan voor het aanzicht en de uitstraling van het kantoorgebouw van FGH Bank oordeelt de Afdeling als volgt. Het plan beperkt het gebruik van het gedeelte van de HOV-baan in de directe nabijheid van het kantoorgebouw van FGH Bank tot een busbaan. Een gebruik van deze gronden als trambaan is niet toegelaten. Het beroep van FGH Bank, voor zover dat ziet op de aantasting van het kantoorklimaat vanwege het gebruik van de gronden als trambaan, mist feitelijke grondslag.
De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet leidt tot een ernstige aantasting van het aanzicht en de uitstraling van het kantoorgebouw van FGH Bank. Bij dit oordeel heeft de raad gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat het hier gaat om een gebied in het centrum van Utrecht, in de nabijheid van het Centraal Station. Inherent hieraan is een hoge dichtheid van voorzieningen ten behoeve van het openbaar vervoer.
13.7. FGH Bank heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de HOV-baan de bereikbaarheid van haar kantoorgebouw voor fietsers en voetgangers nadelig zal beïnvloeden. Bij dit oordeel is van belang dat aan de gronden direct ten zuiden van het kantoorgebouw van FGH Bank de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" is toegekend. Op deze gronden kunnen onder meer voet- en fietspaden worden gerealiseerd.
Bezonning
13.8. Uit het bezonningsdiagram bij de Bezonningsstudie volgt dat op 21 juni geen schaduwwerking optreedt op de gevel van het kantoorgebouw van FGH Bank. In het voor- en najaar (21 maart en 21 september) heeft het plan tot ongeveer 14.00 uur geen gevolgen voor de bezonning van het kantoorgebouw van FGH Bank. Vanaf 14.00 uur wordt de zonlichttoetreding beperkt en om 17.00 uur valt de schaduw over de voorgevel van het kantoorgebouw.
De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voorziene multifunctionele gebouw geen ernstige gevolgen heeft voor de bezonning van het kantoorgebouw van FGH Bank. De schaduwhinder is beperkt tot de namiddag in het voor- en najaar. Voorts heeft de raad betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat het kantoorgebouw van FGH Bank gesitueerd is in de binnenstad.
13.9. FGH Bank heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voorziene HOV-baan zal leiden tot een ernstige beperking van de zonlichttoetreding vanwege voorbijrijdende stadsbussen. Hierbij is van belang dat de afstand tussen de voorziene HOV-baan en het kantoorgebouw van FGH Bank minimaal 15 m bedraagt en dat voorbijrijdende stadsbussen een beperkte hoogte hebben.
Conclusie kantoorklimaat
13.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling in hetgeen FGH Bank heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het plan voorziene ontwikkelingen niet zullen leiden tot een onaanvaardbaar kantoorklimaat ter plaatse van het kantoorgebouw van FGH Bank.
Alternatieven
14. Volgens FGH Bank heeft de raad onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve locaties voor de tijdelijke fietsenstalling.
14.1. De raad stelt dat de "Werkgroep Fietsparkeerbalans" onderzoek heeft verricht naar een aantal alternatieve locaties voor de tijdelijke fietsenstalling, maar dat het Smakkelaarsveld is aangemerkt als de meest geschikte locatie.
14.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Uit de reactie van de raad op de zienswijze van FGH Bank volgt dat de raad een aantal alternatieve locaties voor het realiseren van de tijdelijke fietsenstalling heeft betrokken bij zijn besluitvorming. Onderzocht zijn onder meer de locaties Taxiplatform, Moreelsepark, Park Nieuweroord en de parkeergarages van Corio. De locatie Smakkelaarsveld is als meest geschikt beoordeeld vanwege de beschikbare capaciteit ter plaatse en de ligging in de nabijheid van het station. Bovendien was deze locatie reeds in gebruik voor het stallen van fietsen.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad alternatieven voor de tijdelijke fietsenstalling onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken.
15. FGH Bank betoogt dat de raad onvoldoende onderzoek heeft verricht naar alternatieven voor de HOV-baan op een grotere afstand tot haar kantoorgebouw. Onduidelijk is waarom de raad niet heeft gekozen voor de gronden aan de zuidzijde van de Leidsche Rijn. Ook is onduidelijk of de raad andere alternatieve locaties heeft overwogen, aldus FGH Bank.
15.1. Volgens de raad is bij het voorbereiden van het plan een alternatief tracé overwogen.
15.2. Bij het voorbereiden van het plan is een alternatief tracé aan de zuidzijde van de Leidsche Rijn overwogen. In de zienswijzennota staat hierover dat realisatie van het alternatief onwenselijk is, vanwege de op die locatie beschikbare fysieke ruimte en omdat in de nabijheid van het alternatieve tracé voorzien is in een route voor langzaam verkeer. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen FGH Bank heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad alternatieven voor de HOV-baan onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken.
Evenementen op gronden met de bestemming "Groen"
16. FGH Bank betoogt dat het plan ten onrechte toelaat dat op gronden met de bestemming "Groen" evenementen worden gehouden. Deze gebruiksfunctie wordt in het plan niet nader gereguleerd, zodat in beginsel een onbeperkt aantal evenementen ter plaatse is toegelaten. Evenmin is een beperking gesteld aan het maximum aantal bezoekers. Volgens FGH Bank verdraagt een dergelijke planregeling zich niet met de rechtszekerheid. Bovendien heeft de raad ten onrechte geen onderzoek verricht naar de milieugevolgen van een dergelijke functie.
16.1. Volgens de raad is het niet nodig om beperkingen te stellen aan het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" voor evenementen. De oppervlakte van dit gebied is zodanig dat grootschalige evenementen ter plaatse niet mogelijk zijn. Bovendien heeft het kantoorgebouw van FGH Bank geen woonfunctie, zodat de gevolgen voor haar beperkt zullen zijn. De aanvaardbaarheid van onder meer de duur en de omvang van een evenement wordt beoordeeld in het kader van de vergunningverlening op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV), aldus de raad.
16.2. Aan de gronden in het oostelijke deel van het plangebied is de bestemming "Groen" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.34, van de planregels wordt onder evenementen verstaan: grootschalige, periodieke en/of meerdaagse manifestaties, zoals sportmanifestaties, concerten, bijeenkomsten, voorstellingen, shows, tentoonstellingen, thematische markten.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder g, zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor evenementen.
16.3. Niet in geschil is dat de raad geen onderzoek heeft verricht naar de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" als evenemententerrein.
16.4. Onder verwijzing naar de uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr. 201002029/1/T1/R2 overweegt de Afdeling dat het op de weg van de planwetgever ligt om omtrent, onder meer, het toegestane aantal evenementen per jaar, de soorten en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, voor zover dat uit een oogpunt van ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenemententerrein op een bepaalde locatie van belang is. Het gaat hier om de beoordeling en de afweging of een bestemming die gedurende de planperiode evenementen op een bepaalde locatie toestaat vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Deze beoordeling en afweging is een andere dan die op grond waarvan, in een concreet geval, voor een evenement al dan niet vergunning op grond van de APV wordt verleend. Regulering van evenementenvergunningen in de APV geschiedt immers vooral vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde, en waarborgt niet de vereiste planologische rechtszekerheid. De omstandigheid dat de APV mogelijkheden biedt om het houden van evenementen te reguleren kan geen reden zijn een planologische regeling van evenementen in het bestemmingsplan achterwege te laten, indien gronden in het plan voor onder meer evenementen worden bestemd.
16.5. De Afdeling overweegt dat het plan geen beperkingen stelt aan het aantal evenementen per jaar en het maximale aantal bezoekers per evenement. Evenmin stelt het plan beperkingen aan de aard en duur van de toegelaten evenementen. In artikel 1.34 van de planregels wordt het begrip "evenement" gedefinieerd als een grootschalige periodieke en/of meerdaagse manifestatie. De aldaar genoemde evenementen, zoals concerten en sportmanifestaties, kunnen niet worden gekwalificeerd als een nadere beperking van het begrip "evenement". Het betreft hier immers slechts voorbeelden van wat een evenement zou kunnen zijn, zonder dat daaruit een beperking van het toegelaten gebruik van de gronden volgt.
Het standpunt van de raad dat, gelet op de grootte van het gebied waaraan de bestemming "Groen" is toegekend, het houden van grootschalige evenementen niet mogelijk zou zijn, acht de Afdeling niet overtuigend. In de definitiebepaling van artikel 1.34 van de planregels staat expliciet dat de gronden zijn bestemd voor grootschalige manifestaties. De gronden waaraan de bestemming "Groen" is toegekend hebben een oppervlakte van ongeveer 4.000 m². De oppervlakte van het evenemententerrein is niet van een zodanig beperkte omvang dat aanmerkelijke gevolgen voor de omgeving bij voorbaat kunnen worden uitgesloten. Dit klemt te meer nu op gronden met de bestemming "Groen" tevens voorzien is in een bouwvlak. Hoewel het voornemen bestaat om op deze locatie een fietsenstalling bij het multifunctionele gebouw te realiseren, verzet het plan zich niet tegen het gebruik van de gronden ter plaatse van het bouwvlak voor evenementen.
Uit het vorengaande volgt dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden als evenemententerrein. Het plan is, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.1, onder h, van de planregels, vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Behoefte aan woningen en culturele voorzieningen
17. FGH Bank betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is. Volgens haar bestaat geen behoefte aan de in het plan voorziene woningen. Evenmin bestaat behoefte aan de culturele voorzieningen. Zij wijst op het huidige economische klimaat en de aanzienlijke leegstand in Utrecht. De raad heeft ten onrechte de "Ladder duurzame verstedelijking", zoals thans neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) niet betrokken bij het vaststellen van het plan, zodat het bestreden besluit in strijd met het recht is vastgesteld, aldus FGH Bank.
17.1. Volgens de raad bestaat behoefte aan de in het plan voorziene woningen. De woningen worden gerealiseerd in het centrum van Utrecht in de directe omgeving van het Centraal Station. De raad heeft verder toegelicht dat in het multifunctionele gebouw de nieuwe centrale bibliotheek gehuisvest zal worden. De overgebleven programmaruimte zal worden ingevuld door "Artplex", een filmtheater waarin commerciële en artistieke films vertoond zullen worden. Zowel voor de bibliotheek als voor Artplex geldt dat dit reeds elders gevestigde culturele instellingen zijn en dat met het plan in essentie wordt voorzien in de behoefte aan moderne huisvesting van deze instellingen, aldus de raad.
17.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
17.3. Het plan voorziet op gronden met de bestemming "Gemengd" in woningen, met een bvo van maximaal 22.000 m² en culturele voorzieningen met een bvo van ten hoogste 18.800 m² op een onbebouwde locatie. Deze ruimtelijke ontwikkelingen kunnen worden aangemerkt als stedelijke ontwikkelingen, zodat ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, onder meer de actuele regionale behoefte aan voormelde ontwikkelingen in de plantoelichting moet zijn beschreven.
17.4. De Afdeling stelt vast dat in de plantoelichting in het geheel niet wordt ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen. Evenmin heeft de raad inzichtelijk gemaakt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro anderszins is betrokken bij het voorbereiden van het plan. De ter zitting gegeven toelichting, dat veel vraag bestaat naar de voorziene woningen vanwege hun gunstige ligging en dat de planregeling ten aanzien van culturele voorzieningen voornamelijk tot doel heeft om reeds bestaande instellingen te faciliteren, is daartoe onvoldoende. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd" genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro.
Bestuurlijke lus
18. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe:
a. met inachtneming van overwegingen 16.4 en 16.5 alsnog de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" voor evenementen te onderzoeken, en op grond van de uitkomsten van dat onderzoek toereikend te motiveren waarom een zodanig gebruik niet zal leiden tot een onaanvaardbaar kantoorklimaat, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. Bij een gewijzigde planregeling kan de raad alsnog de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" als evenemententerrein beperken. Ook in dat geval dient te raad te motiveren dat ondanks het gebruik als evenemententerrein een aanvaardbaar kantoorklimaat ter plaatse van het kantoorgebouw van FGH Bank is gewaarborgd;
b. met inachtneming van overwegingen 17.3 en 17.4 alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen inzichtelijk te maken. De raad dient daarbij het stappenplan als vastgelegd in artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro toe te passen. De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling.
19. Hetgeen FGH Bank heeft aangevoerd over de financiële uitvoerbaarheid van het plan, zal in de einduitspraak aan de orde komen.
Voorlopige voorziening
20. De Afdeling ziet aanleiding de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.
Proceskosten
21. Ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van FGH Bank zal in de einduitspraak beslist worden over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
II. draagt in het beroep van de naamloze vennootschap FGH Bank N.V. de raad van de gemeente Utrecht op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van overweging 18 de daar omschreven gebreken in het besluit van 16 mei 2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Smakkelaarsveld, Binnenstad" te herstellen, en
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 16 mei 2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Smakkelaarsveld, Binnenstad", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd";
IV. bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt nadat einduitspraak is gedaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2014
533-739.