Uitspraak
201306557/2/R6.
Datum uitspraak: 15 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap FGH Bank N.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Smakkelaarsveld, Binnenstad" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer FGH Bank beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar FGH Bank, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en mr. N.H. van Wijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, ir. J. Kruiderink, drs. R.W.C. Crusio en C. Weenink, zijn verschenen.
Bij uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak van 29 januari 2014, in zaak nr. 201306557/1/R6, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 mei 2013 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 13 mei 2014 heeft de raad te kennen gegeven gedeeltelijk voldaan te hebben aan de opdracht van de Afdeling.
FGH Bank is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over de wijze waarop de raad gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling naar voren te brengen. FGH Bank heeft daarvan gebruik gemaakt.
Desverzocht heeft de raad bij brief van 20 augustus 2014 een nadere reactie ingediend.
FGH Bank heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2014, waar FGH Bank, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en drs. M.J.L.M. Gubbels, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en drs. L.L.M. Herremans, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft in 16.4 en 16.5 van de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 16 mei 2013 in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is vastgesteld, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels. Zij heeft hiertoe overwogen dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" als evenemententerrein. Voorts heeft de Afdeling in 17.3 en 17.4 van de tussenuitspraak overwogen dat in de plantoelichting niet wordt ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen en dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) anderszins is betrokken bij het vaststellen van het plan, zodat het bestreden besluit, wat betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd", is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van FGH Bank gegrond. Het besluit van 16 mei 2013 dient te worden vernietigd, wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels en wat betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd".
3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van overwegingen 16.4 en 16.5, alsnog de ruimtelijke gevolgen van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" voor evenementen te onderzoeken en op grond van de uitkomsten van dat onderzoek toereikend te motiveren waarom een zodanig gebruik niet zal leiden tot een onaanvaardbaar kantoorklimaat, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. Tevens heeft de Afdeling de raad opgedragen om, met inachtneming van overwegingen 17.3 en 17.4, alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen inzichtelijk te maken, dan wel het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling.
4. Bij brief van 13 mei 2014 heeft de raad te kennen gegeven dat het gebrek ten aanzien van het gebruik van de gronden met de bestemming "Groen" voor evenementen niet wordt hersteld en dat hij geen bezwaar heeft tegen een vernietiging van het bestreden besluit in zoverre. De raad heeft bij deze brief verder ter voldoening aan de opdracht van de Afdeling een nadere onderbouwing gegeven van de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen aan de hand van het stappenplan van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad stelt zich daarbij op het standpunt dat uit het rapport "Verkenning kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte provincie Utrecht" van ABF Research van februari 2011 (hierna: Rapport woningbehoefte) volgt dat de provincie Utrecht te kampen heeft met een aanmerkelijk woningtekort en dat het tekort blijft toenemen in de periode tot 2040. Het provinciaal tekort bestaat voor bijna 60% uit het tekort van het stadsgewest Utrecht en de oorzaak van de groei van het tekort ligt in de sterke groei van het aantal huishoudens in het stadsgewest Utrecht en de lagere groei van de woningvoorraad. De raad wijst er verder op dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht bij brief van 28 mei 2013 heeft bevestigd dat de in het plan voorziene woningen passen binnen de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013 - 2028 en de Provinciale Ruimtelijke Verordening Utrecht. Het plan voorziet volgens de raad dan ook in een actuele regionale behoefte aan woningen door herontwikkeling van een locatie in de binnenstad. Wat betreft de actuele regionale behoefte aan de culturele voorzieningen heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 toegelicht dat een kwantitatieve onderbouwing niet kan worden gegeven. Dit laat volgens de raad onverlet dat die behoefte bestaat, gelet op de bevolkingsgroei van de regio en de stad Utrecht in het bijzonder en de bestaande beleidsambities van de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling van en het aanbod aan culturele voorzieningen. Wat het zorgvuldig ruimtegebruik betreft heeft de raad in de brief van 13 mei 2014 uiteengezet dat het Smakkelaarsveld bestaande openbare ruimte binnen bestaand stedelijk gebied is en deel uitmaakt van het stationsgebied van Utrecht. Het plangebied ligt direct naast de treinsporen van en naar OV terminal Utrecht Centraal en is in de huidige situatie voor een groot deel in gebruik voor de ontsluiting van de OV terminal - busbanen. Met het oog op een zorgvuldig gebruik van de beschikbare ruimte voorziet het plan alleen op de gronden waar nu de busbanen liggen in de ontwikkeling van vastgoed. In lijn met het Structuurplan Stationsgebied voorziet het plan voor het overige in inpassing van de HOV-verbindingen, verbreding van de Leidsche Rijn en in de aanleg van een groene verblijfsplek. Met de herontwikkeling van het stationsgebied, waarvan het plangebied deel uitmaakt, wordt onder meer voorzien in het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid van dit gebied.
5. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. culturele voorzieningen tot een maximaal oppervlak van 18.800 m² brutovloeroppervlak (bvo);
b. wonen, tot een maximaal oppervlak van 22.000 m² (bvo);
[…].
6. FGH Bank betoogt dat de raad nog steeds niet inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene woningen. Zij voert hiertoe aan dat het Rapport woningbehoefte gedateerd is, zodat de raad daarop geen beroep kan doen voor het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte. Zo is niet duidelijk of bij het berekenen van de behoefte rekening is gehouden met de meest actuele planvoorraad aan woningen en met bestaande leegstand. Verder betoogt FGH Bank dat de omstandigheid dat in regionaal verband behoefte bestaat aan woningen niet betekent dat behoefte bestaat aan de voorziene appartementen op het Smakkelaarsveld.
FGH Bank betoogt ook dat, voor zover het plan voorziet in een actuele regionale behoefte, de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het nagenoeg onbebouwde Smakkelaarsveld een geschikte locatie is voor de beoogde ontwikkeling en waarom deze niet elders binnen bestaande gebouwen binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Aldus is volgens FGH Bank niet voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro.
6.1. In het Rapport woningbehoefte staat dat de woningvoorraad in de provincie Utrecht tussen 2010 en 2025 groeit met 11 procent. De gemiddelde groei van het aantal huishoudens in dezelfde periode bedraagt 16 procent. Volgens het provinciale bouwprogramma bedraagt het woningtekort in de provincie in 2025 in absolute zin 46.417. Op grond van het "Bestuur Regio Utrecht-programma" (hierna: BRU-programma) bedraagt in 2025 het woningtekort in de provincie 42.654. Het provinciale tekort bestaat voor bijna 60 procent uit het tekort in het stadsgewest Utrecht. Volgens het provinciale bouwprogramma bedraagt het tekort in 2025 in het stadsgewest 26.962 woningen. Het BRU-programma gaat uit van een tekort van 24.520 woningen in 2025. Het berekende woningtekort betreft het verschil tussen de gewenste woningvoorraad en de (bestaande) woningvoorraad. Bij het berekenen van de gewenste woningvoorraad wordt rekening gehouden met onder meer demografische ontwikkelingen en de gevolgen van binnenlandse migratie. De (bestaande) woningvoorraad betreft het nettoresultaat van nieuwbouw en sloop, aldus het Rapport woningbehoefte.
6.2. Het plan voorziet niet in een concreet aantal woningen, maar in een maximaal bvo van 22.000 m². Het concrete bouwprogramma staat niet vast, maar de raad gaat uit van ongeveer 250 appartementen, waarvan een groot deel starterswoningen.
6.3. FGH Bank heeft de prognose uit het Rapport woningbehoefte niet bestreden. De twee bouwprogramma’s leiden tot een ietwat afwijkende prognose, maar ook indien het meer behoudende BRU-programma wordt gehanteerd, bedraagt het tekort in het stadsgewest Utrecht in 2025, ruim 24.000 woningen. De Afdeling volgt FGH Bank niet in haar stelling dat de in het Rapport woningbehoefte opgenomen gegevens zodanig verouderd zijn dat de raad dit rapport niet aan het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat FGH Bank niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de periode na de opstelling van het rapport in 2011 in regionaal verband planologische besluiten zijn genomen, die tot gevolg hebben dat het geprognosticeerde tekort van ruim 24.000 woningen in 2025 inmiddels geheel is ingelopen. FGH Bank heeft niet gewezen op besluiten, genomen na 2011, die voorzien in al dan niet grootschalige regionale woningbouwprojecten. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat de woningleegstand in het stadsgewest Utrecht dermate omvangrijk is, dat geen behoefte zou bestaan aan de ongeveer 250 appartementen waarin het plan voorziet.
Wat betreft het betoog van FGH Bank dat een eventuele regionale behoefte nog niet betekent dat behoefte bestaat aan appartementen op de locatie Smakkelaarsveld, overweegt de Afdeling dat het plangebied een locatie betreft in het centrum van Utrecht, op loopafstand van het station en andere voorzieningen. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor leegstand op die locatie niet behoeft te worden gevreesd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad alsnog de actuele regionale behoefte aan de voorziene appartementen inzichtelijk heeft gemaakt.
6.4. Niet in geschil is dat het Smakkelaarsveld bestaand stedelijk gebied betreft. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro, gelezen in samenhang met het bepaald in sub c, volgt dat, indien blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, bezien moet worden of hierin - bij voorkeur - binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door middel van herstructurering, transformatie of anderszins. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 50) blijkt dat onder "transformatie" wordt verstaan "verandering van de functie of bebouwing van het stedelijk gebied". Anders dan FGH Bank betoogt, dwingt het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, er derhalve niet toe dat voor nieuwe woningen eerst bestaande gebouwen binnen stedelijke gebied moeten worden hergebruikt of vervangen. Het betoog faalt.
7. FGH Bank betoogt dat de raad evenmin inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft voor de onderbouwing van de actuele regionale behoefte enkel een beroep gedaan op de ambities van de gemeente als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten. Nu een concrete behoefteraming ontbreekt, is een verwijzing naar beleid onvoldoende, aldus FGH Bank.
7.1. De raad heeft geen cijfermatige onderbouwing gegeven van de regionale behoefte aan de toevoeging van 18.800 m² aan culturele voorzieningen op het Smakkelaarsveld. De raad heeft gewezen op de ambities van de gemeente en de regio, als vastgelegd in een aantal beleidsdocumenten, om te investeren in de ontwikkeling van de kwaliteit en de kwantiteit van het culturele aanbod. De Afdeling is van oordeel dat de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling in een geval, waarin, zoals in het onderhavige, wordt voorzien in een niet geringe toevoeging van culturele voorzieningen, niet inzichtelijk wordt gemaakt met een enkele uiteenzetting van de beleidsambities om het aanbod aan de desbetreffende voorzieningen uit te breiden. De raad dient de behoefte van het extra ruimtebeslag vanwege het plan te verantwoorden. De conclusie dat de ruimtelijke reservering ten behoeve van de voorziene stedelijke ontwikkeling verantwoord is, kan alleen worden getrokken aan de hand van gegevens over de ontwikkeling van de behoefte aan de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. De behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod.
De raad heeft weliswaar gewezen op het objectieve - en niet weersproken - gegeven dat het aantal inwoners van Utrecht toeneemt van 322.000 in 2013 naar 370.000 in 2022, maar de Afdeling acht dit niet voldoende. De Afdeling is van oordeel dat meer specifiek onderzoek naar de behoefte in beginsel mogelijk is, te meer nu het plan tevens commerciële voorzieningen mogelijk maakt, gelet op de omstandigheid dat het begrip "culturele voorzieningen" in artikel 1, lid 1.30, van de planregels gedefinieerd wordt als: "voorzieningen gericht op kunst, ontspanning, vrijetijdsbesteding en vermaak, zoals theaters, bioscopen, musea, ateliers en muziekcentra". Wat betreft het betoog van de raad dat in de "Handreiking, Ladder voor duurzame verstedelijking" van de minister van Infrastructuur en Milieu van 2 november 2013 (hierna: Handreiking) volgt dat de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk onderbouwd kan worden aan de hand van cijfermatige gegevens over behoefte en aanbod en dat daarom vooral betekenis toekomt aan de gegevens over de demografische ontwikkeling, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten de vraag welke betekenis aan de Handreiking toegekend dient te worden bij de uitleg van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, volgt daaruit niet dat gericht onderzoek naar de behoefte aan culturele voorzieningen moeilijk of niet mogelijk is. Wat betreft het in beeld brengen van het aanbod staat in de Handreiking dat bij de argumentatie van de behoefte rekening dient te worden gehouden met de capaciteit in plannen en met ontwikkelingen die op korte termijn tot een aanvullend aanbod leiden. Ook dient gemotiveerd te worden, in geval er leegstand in de regio aanwezig is, waarom het initiatief toch nodig is.
Voor zover de geprognosticeerde demografische groei al de conclusie rechtvaardigt dat de vraag aan culturele voorzieningen toeneemt met minimaal 18.800 m², laat dit onverlet dat de raad geen inzicht heeft geboden in de bestaande capaciteit, waaronder begrepen de bestaande leegstand. In dit verband wijst de Afdeling op de omstandigheid dat het plan, wat betreft de culturele voorzieningen, primair is vastgesteld met het oog op de verhuizing van de centrale bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld. Vast staat dat de raad na het vaststellen van het plan op 13 januari 2014 heeft besloten om onderzoek te verrichten naar de huisvesting van deze culturele voorzieningen op bestaande locaties die leeg staan of naar verwachting binnen afzienbare tijd leeg komen te staan in de binnenstad en dat in zoverre de verhuizing van de bibliotheek en Artplex naar het Smakkelaarsveld in beginsel niet langer aan de orde is. Hieruit volgt dat, ook indien een toename van de vraag wordt aangenomen, niet zonder meer vaststaat dat het extra ruimtebeslag, waarin het plan voorziet, noodzakelijk is om deze toename te faciliteren.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene culturele voorzieningen. Gelet hierop behoeft hetgeen FGH Bank verder naar voren heeft gebracht over de wijze waarop de raad gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de Afdeling ten aanzien van de voorziene culturele voorzieningen, geen bespreking.
8. FGH Bank betoogt dat het plan, wat betreft het voorziene multifunctionele gebouw, niet uitvoerbaar is. Zij verwijst hiertoe naar het besluit van de raad van 13 januari 2014, genomen naar aanleiding van de "Quickscan Bibliotheek en Artplex" van 10 januari 2014, en naar een door de raad, in zijn vergadering van 3 juli 2014, aangenomen motie, waarin het college van burgemeester en wethouders is verzocht om "de optie park als verblijfsgebied als voorkeursscenario uit te werken voor het Smakkelaarsveld". Daarmee is de realisatie van een gebouw, en aldus ook van appartementen, op het Smakkelaarsveld van de baan, aldus FGH Bank.
8.1. Het amendement van 13 januari 2014 - voor zover hierin het college van burgemeester en wethouders wordt opgedragen onderzoek te verrichten naar alternatieve locaties voor de huisvesting van de centrale bibliotheek en Artplex heeft dit meer het karakter van een motie - heeft betrekking op een raadsvoorstel van het college van burgemeester en wethouders met betrekking tot de gemeentelijke financiering van het multifunctionele gebouw op het Smakkelaarsveld. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit besluit tot gevolg heeft dat het oorspronkelijke concept voor het Smakkelaarsveld, de zogeheten "Bieb++", in deze vorm geen doorgang zal vinden. Dat laat onverlet dat een invulling met appartementen nog steeds mogelijk is. Hierbij is volgens de raad van belang dat tijdens de raadsvergadering van 13 januari 2014 een motie is ingediend waarbij het college van burgemeester en wethouders is opgedragen "de inrichting van het Smakkelaarsveld zonder gebouw uit te werken". Deze motie is door de raad verworpen. Voor de realisatie van de appartementen is de financiële deelname van de gemeente niet noodzakelijk. De raad heeft in dit verband gewezen op een brief van 7 april 2014, waarin een vastgoedontwikkelaar zich bereid heeft verklaard om, gezamenlijk met andere marktpartijen, de locatie Smakkelaarsveld te ontwikkelen wat betreft de voorziene appartementen. Deze ontwikkelaar heeft een concreet plan ingediend voor de realisatie van studentenwoningen en huur- en koopappartementen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het amendement van 13 januari 2014 niet tot gevolg heeft dat het plan niet uitvoerbaar is wat betreft de voorziene appartementen.
Wat de motie van 3 juli 2014 betreft, waarin het college van burgemeester en wethouders is verzocht een bepaalde optie uit te werken, stelt de Afdeling vast dat, wat er ook zij van de precieze strekking van deze motie, waarover partijen van mening verschillen, de raad in zijn vergadering van 3 juli 2014 of nadien niet heeft besloten terug te komen op het bestreden besluit tot vaststelling van het plan. Indien de raad na het vaststellen van het plan alsnog tot de conclusie was gekomen dat bebouwing van het Smakkelaarsveld inmiddels als een ongewenste ruimtelijke ontwikkeling moet worden beschouwd, dan had hij een besluit kunnen nemen dat verder strekt dan enkel een verzoek aan het college van burgemeester en wethouders om onderzoek te verrichten naar een andere planologische invulling van het gebied.
9. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd", met uitzondering van artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels.
10. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 16 mei 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Smakkelaarsveld, Binnenstad", wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder g, van de planregels en het plandeel met de bestemming "Gemengd";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, wat betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd", met uitzondering van artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels;
IV. draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II. en III. worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap FGH Bank N.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.704,50 (zegge: zeventienhonderdvier euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Utrecht aan de naamloze vennootschap FGH Bank N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Huszar
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014
533-739.