Uitspraak
201308656/1/R2.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V. (hierna: RGV), gevestigd te Arnhem,
2. de stichting Stichting Gelderse Natuur en Milieufederatie (thans: vereniging Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie) en anderen (hierna: GNMF en anderen), gevestigd te Arnhem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Ubbergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Wylerbergmeer" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben RGV en GNMF en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
GNMF en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2014, waar RGV, vertegenwoordigd door G.M. Beltman, GNMF en anderen, vertegenwoordigd door A.H. Stoltenborg, en de raad, vertegenwoordigd door G.B.M. Klaassen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan voorziet in de continuering en toekomstige intensivering van het gebruik van het Wylerbergmeer en de gronden daaromheen als recreatiegebied. Hiertoe is het huidige gebruik als zodanig bestemd en voorziet het plan in enige nieuwe ontwikkelingen ten behoeve van sport. Overige voorziene ontwikkelingen, zoals nieuwe horeca en nieuwe accommodatie voor verblijfsrecreatie, zijn door middel van een wijzigingsbevoegdheid in het plan opgenomen.
Het beroep van RGV
4. Het beroep van RGV is gericht tegen de bestemming "Natuur" die in het plan is toegekend aan de gronden aan de oostelijke oever van het Wylerbergmeer, in plaats van de voorheen aan deze gronden toegekende recreatiebestemming. Met een recreatiebestemming worden volgens haar de natuurwaarden even goed beschermd als met een natuurbestemming. RGV betoogt dat zij als gevolg van de bestemmingswijziging schade leidt, doordat zij wordt beperkt in haar mogelijkheden om op deze oever recreatieve voorzieningen te ontwikkelen. Hiermee komt de duurzame instandhouding van het recreatiegebied in gevaar. Voorts vreest RGV dat de toegekende natuurbestemming tot gevolg zal hebben dat de beschermingsregimes van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en van Natura 2000-gebieden zullen gaan gelden voor het recreatiegebied, zodat de gebruiksmogelijkheden in de toekomst nog verder worden beperkt.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de oostelijke oever van het Wylerbergmeer van oudsher minder is gericht op recreatie en meer op bescherming van de natuurwaarden. Op deze gronden kan worden gerecreëerd, zij het minder intensief dan aan de westelijke oever van het meer. Door de bestemming "Natuur" worden de natuurwaarden benadrukt, maar omdat de bestemming extensief recreatief medegebruik toestaat, wordt de bestaande recreatiefunctie niet beperkt. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat geen vrees hoeft te bestaan dat door de bestemming "Natuur" de beschermingsregimes van de EHS of Natura 2000 zullen gaan gelden.
4.2. In het vorige bestemmingsplan "Wylermeer" hadden de gronden aan de oostelijke oever van het Wylerbergmeer de bestemming "Recreatieve doeleinden A".
Ingevolge artikel 5, lid A, van de toen geldende planvoorschriften waren deze gronden bestemd tot recreatieve doeleinden A, hoofdzakelijk in de vorm van speel- en ligweiden ten behoeve van een zwembad.
Ingevolge lid B, gelezen in samenhang met de plankaart, waren gebouwen op deze gronden niet toegestaan.
In het bestreden plan hebben de gronden ten oosten van het Wylerbergmeer de bestemming "Natuur".
Ingevolge artikel 6, lid 6.1.1, van de planregels zijn de voor natuur aangewezen gronden bestemd voor:
a. de aanleg, het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van landschappelijke en natuurwaarden;
b. (…)
c. (…)
d. extensief recreatief medegebruik; (…)
4.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Blijkens de plantoelichting wenst de raad de mogelijkheden voor recreatief gebruik van het recreatiegebied Wylerbergmeer uit te breiden ten behoeve van een levensvatbare exploitatie van het gebied. Deze uitbreiding wil de raad concentreren aan de westelijke oever van het meer. Aan de oostelijke oever wenst de raad het bestaande extensieve recreatieve gebruik dat voornamelijk is gericht op natuurbeleving te continueren. Verder heeft de raad ter zitting, in aanvulling op de plantoelichting, aangegeven dat door de natuurbestemming de gewenste goede overgang wordt bereikt tussen het recreatiegebied op de westoever van het meer en het nabijgelegen natuurbeschermingsgebied in Duitsland. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk. Dat volgens RGV de natuurwaarden op vergelijkbare wijze kunnen worden beschermd met een recreatiebestemming zonder bouwvlak maakt dit niet anders.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen groter gewicht toekomt aan de belangen van RGV bij meer mogelijkheden voor recreatie op de oostelijke oever van het Wylerbergmeer dan aan de algemene belangen die gemoeid zijn met de toegekende natuurbestemming met recreatief medegebruik aan deze gronden. Ook ziet de Afdeling in het door RGV aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de duurzame instandhouding van het recreatieterrein niet is verzekerd als gevolg van de toegekende natuurbestemming, nu in het plangebied mogelijkheden voor de uitbreiding van recreatie zijn opgenomen en het bestaande gebruik voor extensieve recreatie aan de oostoever kan worden voortgezet.
Het betoog faalt.
4.4. Met betrekking tot de vrees dat de natuurbestemming tot gevolg heeft dat ter plaatse van het plangebied de beschermingsregimes van de EHS en Natura 2000 gaan gelden en dat de raad derhalve niet mocht overgaan tot het toekennen van een natuurbestemming, overweegt de Afdeling als volgt. De vaststelling van gebieden als Natura 2000-gebieden geschiedt niet bij of krachtens de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Voorts bestaat geen wettelijke regel op grond waarvan gronden met een natuurbestemming gaan behoren tot de EHS of tot het netwerk van Natura 2000-gebieden, dan wel voor dergelijke gronden de desbetreffende beschermingsregimes gaan gelden. Derhalve kan de Afdeling de stelling van RGV niet volgen dat de toegekende natuurbestemming tot gevolg zal hebben dat de beschermingsregimes van de EHS en Natura 2000 gaan gelden. Het betoog faalt.
4.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van RGV ongegrond.
Het beroep van GNMF en anderen
5. Het beroep van GNMF en anderen is gericht tegen het plan in zoverre hierin uitbreiding van recreatiemogelijkheden worden geboden ten opzichte van de mogelijkheden die het vorige bestemmingsplan bood. Het beroep is mede ondertekend door een aantal natuurlijke personen. Van deze natuurlijke personen heeft een aantal geen zienswijze ingediend, woont een aantal in de nabijheid van het plangebied en woont een aantal op grote afstand van het plangebied. Ter zitting is door GNMF en anderen toegelicht dat de natuurlijke personen, voor zover zij geen zienswijze hebben ingediend of op grote afstand van het plangebied wonen, moeten worden begrepen als steunbetuigers van het beroep en niet als
mede-indieners van het beroepschrift. Als mede-indieners van het beroepschrift moeten worden beschouwd, [namen 18 appellanten].
Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat de visie van RGV, voor zover zij deze mede ten grondslag heeft gelegd aan het plan, is overgenomen in de plantoelichting. GNMF en anderen hebben naar aanleiding hiervan het beroep ingetrokken voor zover hierin is betoogd dat de visie van RGV ten onrechte niet separaat ter inzage is gelegd bij het plan.
Parkeervoorzieningen
6. GNMF en anderen betogen dat het plan ten onrechte de mogelijkheid biedt om te parkeren op alle gronden waarop de functieaanduiding "dagrecreatie" ziet. Volgens hen wordt hierdoor ten onrechte de mogelijkheid geopend om landelijk gebied en landschappelijke kwaliteiten op te offeren ten behoeve van parkeerruimte, terwijl de parkeerdruk evengoed kan worden opgevangen door het aanwijzen van een overloopveld op piekdagen. Ook wijzen zij erop dat parkeren mogelijk is gemaakt binnen andere delen van het plangebied.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan slechts voorziet in de mogelijkheid om de parkeergelegenheid uit te breiden op een onverhard veld tijdens piekdrukte. Hierdoor neemt de parkeerdruk op de omgeving van het plangebied af, aldus de raad.
6.2. Ingevolge artikel 7, lid 7.1.1, van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor onder meer parkeervoorzieningen.
Ingevolge artikel 8, lid 8.1.1. zijn de voor "Sport" aangewezen gronden bestemd voor onder meer parkeervoorzieningen.
6.3. De Afdeling overweegt dat de planregels de mogelijkheid bieden om op alle gronden met de bestemmingen "Recreatie" en "Sport" parkeervoorzieningen aan te leggen. Gelet op de plantoelichting en het verhandelde ter zitting heeft de raad evenwel niet de bedoeling gehad om op al deze gronden parkeervoorzieningen aan te leggen. De raad heeft slechts ruimte willen bieden aan een overloopparkeerterrein tijdens piekdagen, aangrenzend aan de bestaande parkeergelegenheid. In het plan is echter niet verzekerd dat slechts een dergelijke tijdelijke overloopparkeerplaats aansluitend aan de huidige parkeerplaats wordt gerealiseerd. De raad heeft derhalve niet datgene bestemd wat hij beoogd heeft om mogelijk te maken. Gelet hierop is het besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Hinder voor omwonenden
7. GNMF en anderen stellen dat de recreatieve mogelijkheden die het plan biedt, zowel het outdoor-activiteitencentrum bij recht als andere ontwikkelingen door de wijzigingsbevoegdheid, als gevolg waarvan recreatie in de nachtelijke uren kan plaatsvinden, onevenredige hinder voor omwonenden zullen opleveren. In dit verband wijzen zij op de verkeersaantrekkende werking van de ontwikkelingen met daarmee gepaard gaande hinder en overlast en op de toename van parkeeroverlast die dit in de omgeving met zich zal brengen.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hinder voor omwonenden is uitgesloten doordat de voorzieningen die kunnen worden toegevoegd zich op grote afstand van woningen bevinden. Voor zover de omwonenden vrezen voor overlast in de nacht wijst de raad op de gebiedsregels van de RGV, waarin het verboden is zich in de nacht op de openbare terreinen op te houden. Verder voorziet het plan in uitbreiding van het parkeerterrein tijdens piekuren, zodat de parkeerdruk op de omgeving van het plangebied zal afnemen. De vrees voor parkeeroverlast is volgens de raad dan ook ongegrond.
7.2. Niet in geschil is dat door de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt enige toename van verkeer in de omgeving van het plangebied kan plaatsvinden. Dit zal met name buiten de piekdagen zijn, omdat de voorziene ontwikkelingen bij moeten dragen aan de verlenging van de periode waarin de voorzieningen worden gebruikt. Ofschoon de omwonenden hebben aangegeven te vrezen dat hierdoor schade aan hun geparkeerde auto’s kan optreden, is niet gebleken dat de wegen rondom het plangebied niet meer verkeer kunnen verwerken. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat de verwachte toename en spreiding van verkeer op de wegen rondom het Wylerbergmeer als gevolg van het plan, zodanig zal zijn dat de raad dit in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling de omstandigheid dat de belangrijkste aanrijroute naar het recreatieterrein Wylerbergmeer ten noorden van het recreatieterrein loopt waar omwonenden geen overlast ondervinden en niet ten zuiden, waar woningen staan. Het betoog faalt.
7.3. Ten aanzien van de gestelde parkeeroverlast in de omgeving van het plangebied overweegt de Afdeling als volgt. Uit het door GNMF en anderen aangevoerde is niet gebleken dat er thans onvoldoende parkeerruimte is, dan wel dat als gevolg van ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt een tekort zal ontstaan aan parkeerruimte in het plangebied. Voor zover GNMF en anderen hebben aangevoerd dat aan de Rijksstraatweg en in de omgeving hiervan wordt geparkeerd door recreanten die niet wensen te betalen voor het parkeerterrein binnen het plangebied, overweegt de Afdeling dat ter zitting door de raad is toegelicht dat parkeren aan deze weg niet zozeer plaatsvindt door bezoekers van het recreatiegebied, maar door bezoekers die in de omgeving wandelen, zoals op de stuwwal. Gelet hierop is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de omgeving sprake zal zijn van onaanvaardbare parkeeroverlast als gevolg van het plan. Het betoog faalt.
7.4. Ten aanzien van de vrees voor nachtelijke overlast, overweegt de Afdeling dat dit betoog betrekking heeft op de mogelijkheid om door middel van de wijzigingsbevoegdheid verblijfsrecreatie mogelijk te maken binnen het plangebied. De locatie waar dit kan plaatsvinden, bevindt zich aan de noordzijde van het plangebied, op ruim 400 meter van de woningen aan de zuidzijde. Gelet op deze afstand en op de relatief beperkte omvang van de verblijfsrecreatie die kan worden toegestaan, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen onaanvaardbare hinder in de nacht zal optreden voor omwonenden van het plangebied. Het betoog faalt.
7.5. In zoverre GNMF en andere stellen dat een outdoor-activiteitencentrum onaanvaardbare hinder en overlast zal veroorzaken, overweegt de Afdeling dat een dergelijk centrum door het plan niet mogelijk wordt gemaakt. Weliswaar is tijdens de voorbereiding van het plan de mogelijkheid genoemd om een outdoor-activiteitencentrum op te richten, maar dit is in het plan niet als zodanig mogelijk gemaakt. In het plan worden wel bouwwerken mogelijk gemaakt voor dagrecreatie, waaronder sport- en speeltoestellen tot een maximale hoogte van 6 meter. Uit het door GNMF en anderen aangevoerde is niet gebleken dat hierdoor onevenredige overlast kan ontstaan voor de omwonenden van het plangebied. Het betoog faalt.
Begrenzing wijzigingsbevoegdheid door objectieve normen
8. GNMF en anderen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende door objectieve normen is begrensd. Zij stellen dat onvoldoende duidelijk en nauw omschreven is welke bebouwing en welk gebruik hierdoor mogelijk wordt gemaakt. Onder meer wijzen zij erop dat in verband met de verblijfsrecreatie geen normen zijn opgesteld voor licht, geluid en voertuigbewegingen en dat geen maximumaantal bezoekers is vastgesteld. Voorts is volgens hen niet duidelijk welke soorten horeca mogelijk wordt gemaakt.
8.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
8.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.40, van de planregels wordt onder groepsaccommodatie/logeergebouw verstaan: een gebouw bestemd voor verblijfsrecreatie door meerdere personen in groepsverband.
Ingevolge lid 1.43, zijn horecabedrijven in drie categorieën te onderscheiden:
horecacategorie 1: vormen van horeca-activiteiten waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt en waarvan de exploitatie doorgaans geen aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaakt: restaurants, kookstations, hotels, pensions, wijnkelder/wijnproeflokaal.
horecacategorie 2: vormen van horeca-activiteiten die qua exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen en waar naast kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije dranken worden verstrekt en waarvan de exploitatie onder omstandigheden een aantasting van het woon- en leefklimaat met zich mee kan brengen: broodjeszaken, cafetaria's, ijssalons, eethuisjes, lunchrooms, automatiek, internetcafé voor zover een horeca-activiteit wordt ontplooid, afhaalhoreca;
horecacategorie 3: vormen van horeca-activiteiten waarbij in hoofdzaak alcoholische drank wordt verstrekt en waarvan de exploitatie een aantasting van het woon- en leefklimaat kan veroorzaken en een grote druk op de openbare orde met zich meebrengt: café, bars, dancings, discotheken en nachtclubs, alsmede horeca met zaalaccommodatie.
Ingevolge lid 1.48 wordt onder minigolf verstaan een voor de recreatieve golfer geschikte vorm van golf, toegankelijk voor iedereen, die gekenmerkt wordt door een korte speelduur en het spelen op korte banen, maar waarbij toch alle onderdelen van de golfsport (afslaan, chippen en putten) aan bod komen; wordt gespeeld op korte banen.
Ingevolge lid 1.61 wordt onder recreatiewoning verstaan: een gebouw dat dient als recreatiewoonverblijf voor gebruikers die hun hoofdverblijf elders hebben.
In artikel 7, lid 7.1.2, van de planregels is een nadere detaillering opgenomen van de bestemmingsomschrijving in lid 7.1.1:
a dagrecreatie, verblijfsrecreatie, extensieve recreatie:
1. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "verblijfsrecreatie" zijn na wijziging als bedoeld in 7.4.1 voorzieningen ten behoeve van de verblijfsrecreatie toegestaan;
(…)
3. voorzieningen ten behoeve van mini-golf zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "dagrecreatie" en "verblijfsrecreatie" en uitsluitend na wijziging als bedoeld in 7.4.1;
(…).
b Voor horeca geldt het volgende:
(…)
2. Zelfstandige horeca is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "verblijfsrecreatie" en uitsluitend in categorie I en II, met dien verstande dat een hotel niet is toegestaan, en uitsluitend na wijziging als bedoeld in 7.4.1.
Ingevolge lid 7.4.1, is het college bevoegd om de bestemming "Recreatie" te wijzigen teneinde overeenkomstig het bepaalde in 7.1.2, onder a, minigolf en verblijfsrecreatie en overeenkomstig het bepaalde in 7.1.2, onder b, zelfstandige horeca mogelijk te maken, met dien verstande dat:
a. de verblijfsrecreatieve voorzieningen aan het volgende dienen te voldoen:
1. uitsluitend is verblijfsrecreatie in de zin van groepsaccommodatie toegestaan waarbij niet meer dan 2 gebouwen zijn toegestaan met een gezamenlijke bebouwde oppervlakte van 1.000 m2;
2. in afwijking van het bepaalde onder 1 zijn in plaats van groepsaccommodatie recreatiewoningen toegestaan met een gezamenlijke bebouwde oppervlakte die niet meer bedraagt dan 600 m2 met een maximale oppervlakte en inhoud per recreatiewoning van respectievelijk 75 m² en 300 m³.
b. de zelfstandige horeca dient aan het volgende te voldoen:
1. de bruto-vloeroppervlakte van de voorzieningen ten behoeve van zelfstandige horeca mag niet meer bedragen dan 450 m2;
2. een hotel is niet toegestaan;
c. de bouwhoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan 8 m;
(…).
8.3. Gelet op de planregels zoals deze onder 8.2 zijn opgenomen, overweegt de Afdeling dat de aard en maximale oppervlakte van de bebouwing die de wijzigingsbevoegdheid mogelijk maakt hierin is bepaald. In de planregels is voorts omschreven dat de bevoegdheid de mogelijkheid biedt om gebruik ten behoeve van verblijfsrecreatie, horeca en minigolf toe te staan. In de begripsomschrijvingen zijn beschrijvingen opgenomen van deze activiteiten, alsmede van het type horeca dat is toegestaan op grond van de in de planregels toegestane categorieën van horeca. Gelet op de deze bepalingen en op de aard en omvang van hetgeen de wijzigingsbevoegdheid mogelijk maakt, ziet de Afdeling in het door GNMF en anderen aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende door objectieve normen is begrensd. Het betoog faalt.
Behoefte en duurzaam ruimtegebruik
9. GNMF en anderen stellen dat de raad niet de actuele regionale behoefte aan de planologische mogelijkheden die de wijzigingsbevoegdheid biedt, heeft aangetoond en onvoldoende aandacht heeft besteed aan het duurzame ruimtegebruik in de omgeving. Dit wordt onder meer aangetoond door de omstandigheid dat de wijzigingsbevoegdheid een keuzemogelijkheid biedt. GNMF en anderen wijzen in dit verband op de verplichting om over de behoefte gegevens in de plantoelichting op te nemen ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de huidige exploitant van het gebied, RGV, met het oog op een toekomstbestendige exploitatie van het gebied behoefte heeft aan de mogelijkheid om binnen de planperiode de bestaande voorzieningen uit te breiden. Met het oog hierop is door RGV een ontwikkelingsvisie van het gebied opgesteld. De raad heeft zich hierbij aangesloten.
9.2. De Afdeling overweegt dat uit het door GNMF en anderen aangevoerde niet is gebleken dat de raad ten onrechte is uitgegaan van een bestaande behoefte aan uitbreiding. Hierbij wijst de Afdeling op de wens van de exploitant van het recreatiegebied om haar activiteiten op deze locatie uit te breiden en haar visie hierop die grotendeels is overgenomen in hoofdstuk acht van de plantoelichting. Dat de raad een keuzemogelijkheid heeft opgenomen voor de wijze waarop de wijzigingsbevoegdheid wordt ingevuld, maakt op zichzelf niet dat hierdoor geen sprake zou zijn van behoefte hieraan.
In zoverre GNMF en anderen wijzen op de verplichting om de zogenoemde verstedelijkingsladder van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, toe te passen en om een toelichting te geven over de behoefte in het kader van het duurzaam ruimtegebruik, overweegt de Afdeling dat dit artikel van toepassing is op een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Gelet op de mogelijkheden die het plan biedt voor de oprichting van enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie, zoals hiervoor weergegeven onder 8.2, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat hiermee een stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre ten onrechte geen gegevens heeft opgenomen in de plantoelichting.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid
10. GNMF en anderen betogen dat de raad niet heeft aangetoond dat de ontwikkelingen die de wijzigingsbevoegdheid mogelijk maakt, uitvoerbaar zijn. Zij stellen in dit verband dat de voorziene ontwikkelingen negatieve gevolgen zullen hebben voor de flora en fauna in het plangebied, onder meer voor de otter, waarover GNMF en anderen waarnemingsgegevens hebben ingebracht. Voorts is volgens hen de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet verzekerd, nu er geen bedrijfs- of ontwikkelingsplan met een financiële onderbouwing bij het plan is gevoegd. De anterieure overeenkomst waarnaar de raad verwijst is volgens GNMF en anderen niet gesloten.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. Uit de "Ecologische quickscan, Wylerbergmeer, Ubbergen", (hierna: de Quickscan) van 7 mei 2013, ten behoeve van het plan opgesteld door bureau Regelink Ecologie & Landschap, volgt volgens de raad dat afdoende maatregelen kunnen worden genomen bij de uitvoering van de voorziene ontwikkelingen in het gebied.
Ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van het plan stelt de raad dat de voorziene ontwikkelingen voor eigen rekening en risico van RGV geschieden en dat geen reden bestaat om aan te nemen dat RGV niet in staat is om deze kosten te dragen.
10.2. De Afdeling stelt voorop dat opname van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Hiertoe behoort onder meer de vraag naar de uitvoerbaarheid van het plan binnen de planperiode. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De raad heeft bij de voorbereiding van het plan de Quickscan betrokken. Hierin is onderzoek gedaan naar het gevolg van de vestiging van verblijfsrecreatie binnen het plangebied en de kap van bomen die hiermee gepaard zal gaan. Met betrekking tot de gevolgen voor vaatplanten is in de Quickscan geconcludeerd dat in het plangebied mogelijk beschermde soorten voorkomen. Voorts is geconcludeerd dat twee dassenholen aanwezig zijn in de omgeving van het plangebied en dat het plangebied waarschijnlijk dient als foerageer- en doorgangsgebied van deze soort. Voorts is in de Quickscan niet uitgesloten dat vleermuizen hun vaste rust- en/of verblijfplaats hebben in enkele bomen in het plangebied en dat enkele beschermde amfibiesoorten voorkomen in het plangebied. Ook komen mogelijk de hazelworm, de levendbarende hagedis en het vliegend hert voor. In de conclusie van de Quickscan staat dat de uitvoering van de onderzochte ingreep niet door de Ffw wordt verhinderd, mits tijdig aanvullend onderzoek wordt uitgevoerd door terzake deskundigen naar voornoemde flora- en faunasoorten.
Daargelaten de vraag of de Quickscan beschouwd kan worden als een voldoende omvattend onderzoek naar de mogelijkheden die het plan biedt voor ontwikkelingen binnen de bestemming "Recreatie", nu het plan meer ontwikkelingen mogelijk maakt dan alleen de onderzochte vestiging van verblijfsrecreatie, overweegt de Afdeling dat uit de Quickscan volgt dat aanvullend onderzoek is vereist met betrekking tot de vraag of de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan door de Ffw wordt verhinderd. Gelet hierop is aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte geen (aanvullend) onderzoek heeft verricht naar de vraag of in het plangebied voorkomende flora- en faunasoorten aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft. De raad heeft het besluit dan ook in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
10.3. Ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van het plan overweegt de Afdeling als volgt. In de plantoelichting staat onder meer dat de voorziene ontwikkelingen worden gedragen door de initiatiefnemer. In het door GNMF en anderen aangevoerde is niet gebleken dat de initiatiefnemer niet in staat is de kosten hiervan op zich te nemen. Voorts overweegt de Afdeling dat de enkele mogelijkheid dat kosten voor de grondexploitatie niet zijn verzekerd, zoals GNMF en anderen stellen, niet met zich brengt dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat de gemeente eventuele tekorten in de aanleg van voorzieningen van algemeen nut kan dragen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat daarin een zodanig beletsel is gelegen dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
Aantasting van de Ecologische verbindingszone
11. GNMF en anderen stellen dat de gronden waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet, gelegen zijn binnen de lokale ecologische verbindingszone. Het plan doet afbreuk aan de verbindingsfunctie van deze zone, aldus GNMF en anderen.
11.1. De Afdeling overweegt dat de verbindingszone waar GNMF en anderen op doelen, is opgenomen in de structuurvisie "Buitengewoon Ubbergen 2020", die op 6 oktober 2011 door de raad is vastgesteld. Deze zone heeft betrekking op de gronden in het plangebied ten oosten van het Wylerbergmeer. Aan deze gronden is een natuurbestemming toegekend en de wijzigingsbevoegdheid ziet hier niet op. GNMF en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de ontwikkeling die door de wijzigingsbevoegdheid mogelijk wordt gemaakt een aantasting vormt van deze verbindingszone. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plan afbreuk doet aan de ecologische verbindingszone die in de structuurvisie is opgenomen. Het betoog faalt.
Gevolgen voor Natura 2000-gebied "Wylermeer"
12. GNMF en anderen betogen dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar mogelijke gevolgen van het plan voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Wylermeer".
12.1. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid, maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
12.2. De Afdeling overweegt dat in de Quickscan wel is gerapporteerd over de gevolgen van het plan voor het op 1,5 kilometer afstand gelegen Natura 2000-gebied "Gelderse Poort", maar niet over het Duitse Natura 2000-gebied "Wylermeer" dat direct grenst aan het plangebied. Dit gebied is een deelgebied van het Natura 2000-gebied "Unterer Niederrhein". Noch in de Quickscan, noch in de overige stukken die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het plan zijn de gevolgen van het plan voor dit Duitse gebied onderzocht en afgewogen. Weliswaar heeft de raad ter zitting gesteld geen significante gevolgen te verwachten voor het gebied "Wylermeer", maar deze stelling is niet onderbouwd. Zoals volgt uit artikel 19j van de Nbw 1998 dient reeds bij de vaststelling van het plan te worden bezien of daarbij ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt die effecten kunnen hebben op Natura 2000-gebieden. Gelet op de nabijheid van het plangebied bij het voornoemde Duitse Natura 2000-gebied, heeft de raad ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt en afgewogen of voor de in het plan geboden mogelijkheden een passende beoordeling is vereist. Gelet hierop heeft de raad het besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Aantasting kernkwaliteiten landschap
13. GNMF en anderen stellen dat de gebouwen die op grond van de wijzigingsbevoegdheid kunnen worden opgericht een aantasting vormen van de kernkwaliteiten van het landschap, in het bijzonder de openheid van het landschap en de kwaliteiten van rust, ruimte en donkerte. Hierdoor is het plan volgens hen in strijd met de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: de Verordening).
13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen aantasting vormt van het landschap. Weliswaar wordt bebouwing mogelijk gemaakt in het grootschalig open gebied van het waardevol landschap Ooijpolder en Rijnstrangen, maar deze bebouwing is gelimiteerd en geconcentreerd. Op de locatie van de voorziene bebouwing is reeds geen sprake van een open gebied vanwege de aanwezige beplanting, aldus de raad.
13.2. Ingevolge artikel 19, lid 19.1, van de Verordening worden geen nieuwe bestemmingen toegestaan die de openheid van de waardevolle open gebieden aantasten. De geometrische plaatsbepaling van deze gebieden is vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9925.PVRVGcons1-vst1 en is verbeeld op de bij deze verordening behorende kaart Waardevol open gebied en nationaal landschap.
Ingevolge lid 19.5 worden in een bestemmingsplan in waardevol open gebied nieuwe bestemmingen die niet de openheid aantasten, maar wel andere kernkwaliteiten, zoals aangegeven in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" welke zijn opgenomen als bijlage 5, niet toegestaan.
Ingevolge artikel 20, lid 20.2, kunnen in gebieden binnen een nationaal landschap, met de aanduiding waardevol landschap, slechts bestemmingen worden toegestaan, voor zover deze de kernkwaliteiten van het gebied, zoals vastgelegd in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" behouden of versterken. De geometrische plaatsbepaling is vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9925.PVRVGcons1-vst1 en is verbeeld op de bij deze verordening behorende kaart Waardevol open gebied en nationaal landschap.
13.3. Blijkens de kaarten behorend bij de Verordening en de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" ligt het plangebied in het waardevol landschap Ooijpolder en Rijnstrangen met als kernkwaliteit waardevol open gebied. Dit waardevol landschap maakt deel uit van het Nationaal Landschap Gelderse poort, met voor zover van belang de kernkwaliteiten rust, ruimte, donkerte.
Met betrekking tot de vraag of het waardevol open gebied wordt aangetast door de bouwmogelijkheden die door gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid kunnen worden toegekend, overweegt de Afdeling als volgt. Deze bouwmogelijkheden kunnen worden toegekend binnen een bouwvlak in het noorden van het plangebied. In dit deel van het plangebied staan bomen van een zodanige hoogte dat het gebied hier reeds geen open karakter heeft. Uit het door GNMF en anderen aangevoerde blijkt dan ook niet dat door de wijzigingsbevoegdheid waardevol open gebied kan worden aangetast.
Met betrekking tot de kernkwaliteiten rust, ruimte en donkerte, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat de bebouwing ten behoeve van verblijfsrecreatie in de nabijheid van een bestaande weg kan worden opgericht en dat op minder dan 100 meter afstand van deze bebouwing sportvelden zijn gelegen als gevolg waarvan reeds een zekere mate van beperking van de rust, ruimte en donkerte bestaat. In het door GNMF en anderen aangevoerde is niet gebleken dat dit standpunt onjuist is. Er is derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de kernkwaliteiten rust, ruimte en donkerte ter plaatse worden aangetast als gevolg van de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid.
Het betoog faalt.
Conclusie, bestuurlijke lus en proceskosten
14. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 18 weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
14.1. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.3 alsnog een regeling in het plan op te nemen waardoor de parkeermogelijkheden begrensd zijn tot hetgeen de raad blijkens de plantoelichting aanvaardbaar acht, dan wel nader te motiveren waarom de planregeling zoals in het bestreden besluit is vervat in overeenstemming wordt geacht met een goede ruimtelijke ordening.
Voorts dient de raad met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 10.2 alsnog te onderzoeken of de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft en met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 12.2 alsnog inzichtelijk te maken en af te wegen of voor de in het plan geboden mogelijkheden een passende beoordeling is vereist en zo nodig een passende beoordeling te maken.
Naar aanleiding van het vorenstaande dient de raad het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nader besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
15. Ten aanzien van GNMF en anderen zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Ten aanzien van RGV bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. a. draagt de raad van de gemeente Ubbergen op om binnen 18 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen het besluit te herstellen door:
i. alsnog een regeling in het plan op te nemen waardoor de parkeermogelijkheden begrensd zijn tot hetgeen de raad blijkens de plantoelichting aanvaardbaar acht, dan wel nader te motiveren waarom de planregeling zoals in het bestreden besluit is vervat in overeenstemming wordt geacht met een goede ruimtelijke ordening;
ii. alsnog te onderzoeken of de Ffw in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dit de gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid betreft;
iii. alsnog inzichtelijk te maken en af te wegen of voor de in het plan geboden mogelijkheden een passende beoordeling is vereist en zo nodig een passende beoordeling te maken;
b. naar aanleiding hiervan zo nodig het besluit van 27 juni 2013 te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V. ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
723.