Uitspraak
201310873/1/A2.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Veenendaal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 oktober 2013 in zaak nr. 13/1373 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft het college onderscheiden aanvragen van [appellant] en anderen om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
[appellant] en anderen hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Bij brief van 31 december 2012 hebben zij het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb.
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 23 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2014, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. D.A. Zeilstra, juridisch adviseur te Vinkeveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.K.C. van Nijnanten en B. van Soest, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
4. Bij onderscheiden brieven van 31 augustus 2010 hebben [appellant] en anderen het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de planologische wijziging, bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Veenendaal-Oost’ (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) op 30 augustus 2007, in een in de nabijheid van hun onderscheiden woningen gelegen gebied (hierna: het plangebied).
5. Het college heeft de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade ter advisering voorgelegd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het KOB).
In onderscheiden adviezen van 18 juni 2012 heeft het KOB uiteengezet dat [appellant] en anderen door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, waarbij het plangebied voor 'uit te werken woondoeleinden' is bestemd, niet in een nadeliger positie zijn komen te verkeren, omdat ingevolge de bij dat plan behorende voorschriften een algeheel bouwverbod geldt zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en uit de memorie van toelichting bij het voorstel van wet houdende Wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3) valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat de krachtens het nieuwe bestemmingsplan uit te werken bestemming voor woondoeleinden van het plangebied op zichzelf geen aanspraak op een tegemoetkoming in planschade kan doen ontstaan.
Het college heeft deze adviezen aan het besluit van 21 augustus 2012 ten grondslag gelegd.
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro, de krachtens het nieuwe bestemmingsplan uit te werken bestemming voor woondoeleinden van het plangebied terecht niet bij de vergelijking met het oude planologische regime is betrokken. Dat een uitwerkingsplan volgens artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro een zelfstandige grondslag voor een tegemoetkoming in planschade kan zijn, betekent volgens [appellant] en anderen niet dat daarmee tevens is beoogd de uit te werken bestemming in die vergelijking buiten beschouwing te laten. Voorts achten zij het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om in hun geval aan - de geschiedenis van de totstandkoming van - artikel 6.1, zesde lid, van de Wro betekenis toe te kennen.
6.1. Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro is een bepaling van een bestemmingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, een oorzaak van schade als bedoeld in het eerste lid. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders het plan, met inachtneming van de bij het plan te geven regels, moeten uitwerken. Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro is een bepaling van een uitwerkingsplan een oorzaak van schade als bedoeld in het eerste lid.
6.2. Als gevolg van de uitwerkingsplicht, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro, is het vaststellen van een uitwerkingsplan niet slechts een toekomstige onzekere gebeurtenis. Hoewel de uitwerkingsplicht bij een letterlijke lezing van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden beschouwd als oorzaak van schade in de zin van die bepaling, laat dat onverlet dat sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aannemelijk is dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zal worden uitgewerkt. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 17 april 2013 in zaak nr. 201205035/1/T1/A2 eerder heeft overwogen, brengt dit met zich dat de mogelijkheden van de uit te werken bestemming bij de planvergelijking niet buiten beschouwing mogen worden gelaten. Met die mogelijkheden dient aldus rekening te worden gehouden dat nagegaan dient te worden wat ten tijde van de inwerkingtreding van het betrokken besluit naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming van de gronden zou zijn. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de uitwerkingsregels, aan de toelichting bij het bestemmingsplan en aan de mate waarin een en ander, naar aard en omvang, binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past, aldus die uitspraak.
6.3. Bij Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) is in artikel 6.1 van de Wro een nieuw zesde lid ingevoegd. Ingevolge dit lid, dat op 25 april 2013 in werking is getreden, wordt schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit.
6.4. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3, blz. 13-14 en 44-45) valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime mag worden betrokken en geen grond voor een vergoeding van planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking getreden.
Ten tijde van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade was artikel 6.1, zesde lid, van de Wro nog niet van toepassing. Daarom verzet de rechtszekerheid zich tegen het oordeel dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, de uit te werken bestemming voor woondoeleinden van het plangebied niet tot een tegemoetkoming in planschade kan leiden en bij de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime in haar geheel buiten beschouwing dient te worden gelaten. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro doet derhalve in dit geval niet af aan de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013.
Hoewel die uitspraak betrekking heeft op een geval waarin de uit te werken bestemming onderdeel van het oude planologische regime was, is er geen aanleiding om daarover anders te oordelen in het geval waarin, zoals hier, die bestemming onderdeel van het nieuwe planologische regime is. [appellant] en anderen betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte betekenis aan dat onderscheid heeft toegekend.
6.5. De conclusie is dat het college, door op de adviezen van het KOB af te gaan, ten onrechte niet heeft onderzocht wat ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming van het plangebied zou zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7. Het besluit van 21 augustus 2012 is, gelet op het voorgaande, niet op een deugdelijke planvergelijking gebaseerd. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in dat besluit binnen twintig weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daartoe dient het college, rekening houdend met het volgende, een nader deskundigenadvies in te winnen.
8. In het kader van de te maken planvergelijking dient te worden beoordeeld wat ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan naar redelijke verwachting de invulling van de uit te werken bestemming van het plangebied zou zijn. In dat verband komt onder meer betekenis toe aan de uitwerkingsregels, aan de toelichting bij het bestemmingsplan en aan de mate waarin een en ander, naar aard en omvang, binnen de ruimtelijke kenmerken van de omgeving en het geldende planologische beleid past. Hierbij is in het algemeen van belang dat de aard van een uit te werken bestemming met zich brengt dat invulling ervan niet tot in detail kan plaatsvinden en dat het bestuursorgaan daarbij beoordelingsruimte toekomt.
Indien uit de planvergelijking blijkt dat [appellant] en anderen door de planologische wijziging in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en daardoor schade lijden, kan worden onderzocht of en zo ja in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 21 augustus 2012 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Drupsteen w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
452.