Uitspraak
201308724/1/A1.
Datum uitspraak: 15 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Voerendaal,
2. het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 augustus 2013 in zaak nr. 12/2043 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2012 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend voor onder meer het uitbreiden van een zorgboerderij met een vakantieappartement op het perceel [locatie] te Voerendaal (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 19 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W.B.M. Engels, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.J. Mevis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het project waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, betreft het uitbreiden van de zorgboerderij op het perceel met een vakantieappartement, het wijzigen van het gebruik van een deel van de zorgboerderij ten behoeve van opslag voor de zorgboerderij, het gebruiken van de machineberging als caravanstalling, het maken van een uitweg, het aanleggen van een terras en het brandveilig gebruiken van de zorgboerderij (hierna: het project) op het perceel.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Voerendaal" rust op het perceel de bestemming "Agrarische bedrijven".
Niet in geschil is dat het project met het bestemmingsplan in strijd is, omdat het verbouwen van de zorgboerderij voor het realiseren van een vakantieappartement, het aanleggen van een terrasverharding en het gebruik van de machineberging als caravanstalling, niet zijn toegestaan.
Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend, teneinde het bouwplan niettemin mogelijk te maken.
3. Bij besluit van 17 mei 2004 heeft het college aan [vergunninghouder], die op het perceel een agrarisch bedrijf voert, vergunning verleend voor het vestigen van een zorgboerderij voor de dagopvang van ouderen op het perceel. Bij dit besluit is de voorwaarde gesteld dat "de zorgboerderij voor ouderen expliciet wordt gekoppeld aan de agrarische bedrijfsvoering en wordt beëindigd, zodra op het perceel [locatie] geen volwaardig agrarisch bedrijf meer is gevestigd, omdat een zelfstandig functionerende zorginstelling op de betreffende locatie stedenbouwkundig ongewenst is".
Thans exploiteert [vergunninghouder], dochter van [vergunninghouder], de zorgboerderij.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de door hem in beroep aan de orde gestelde vraag of het bestemmingsplan toestaat dat op het perceel twee afzonderlijke ondernemingen, waarvan één niet-agrarische, worden geëxploiteerd.
Volgens hem is dat in strijd met het bestemmingsplan, nu naar hij stelt tussen beide bedrijven geen organisatorische, financiële of juridische band bestaat en zij toch gezamenlijk op één agrarische bouwkavel zijn gevestigd.
4.1. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
4.2. Hoewel [appellant sub 1] terecht betoogt dat de rechtbank op deze beroepsgrond niet is ingegaan, leidt dat niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Dat, naar hij stelt, de wijze van bedrijfsvoering op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan, is niet relevant, nu met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, ten behoeve van het bouwplan van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Daartoe stelt de wet, voor zover thans van belang, slechts de eisen dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Niet gesteld kan worden dat de rechtbank heeft miskend dat gelet op het door [appellant sub 1] gestelde, niet aan deze eisen is voldaan. In het kader van een goede ruimtelijke ordening en een goede ruimtelijke onderbouwing is immers niet relevant welke natuurlijke of rechtspersonen het middels de afwijking van het bestemmingsplan toegestane gebruik op het perceel uitoefenen.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen verlenen. Volgens hem wordt door de realisering van het project de toegestane nevenactiviteit op het perceel, de zorgboerderij, van grotere omvang dan de agrarische hoofdactiviteit. Hij verwijst in dit verband naar de aan het besluit van 17 mei 2004 verbonden voorwaarde, die volgens hem zo dient te worden uitgelegd, dat de zorgboerderij bij de uitvoering van het project ondergeschikt moet blijven aan het agrarische bedrijf. Volgens hem heeft het college in elk geval onvoldoende onderzoek gedaan naar de ondergeschiktheid van de functie van de zorgboerderij alvorens de vergunning te verlenen.
5.1. Het hiervoor onder 3 weergegeven besluit van 17 mei 2004 met inbegrip van de daaraan verbonden voorwaarde vormt, anders dan [appellant sub 1] gelet op dit betoog kennelijk veronderstelt, geen toetsingskader bij de afweging die ten grondslag ligt aan het besluit of het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het project kan worden toegestaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200805354/1; www.raadvanstate.nl), kan een voor de inwilliging van een aanvraag om bouwvergunning vereiste vrijstelling van het betreffende bestemmingsplan uitsluitend betrekking hebben op een bepaald bouwplan en kan die zich niet mede uitstrekken tot eventuele toekomstige vergunningaanvragen voor andere bouwplannen. Dit betekent dat de bij besluit van 17 mei 2004 verleende vrijstelling aldus moet worden verstaan dat zij betrekking heeft op het bouwplan waarvoor het college, in aansluiting op die vrijstelling, bouwvergunning heeft verleend. Voor latere bouwplannen heeft die vrijstelling geen gelding meer.
De stelling dat onvoldoende is onderzocht of na realisering van het project de zorgboerderij nog ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf, kan reeds daarom niet tot het oordeel leiden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de vergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de "Verordening geurhinder en veehouderij Voerendaal 2011" (hierna: de verordening), in strijd is met de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv), dan wel met een algemeen rechtsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat de verordening in strijd met het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Hoewel de gemeenteraad de verordening heeft vastgesteld teneinde te voorkomen dat veehouderijen zoals die van [appellant sub 1] onevenredig in hun belangen worden geschaad, wordt [appellant sub 1] naar hij stelt daardoor juist in zijn belangen geschaad, nu de verordening het project mogelijk maakt, op een naar hij stelt te korte afstand van zijn agrarische bedrijf. Verder blijkt, aldus [appellant sub 1], uit de Gebiedsvisie die aan de verordening ten grondslag ligt, noch uit de verordening zelf, dat bij de totstandkoming daarvan een afweging is gemaakt met betrekking tot de geurbeleving van de doelgroep zorgbehoevende ouderen, waarvoor het project is bedoeld.
6.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wgv, zoals deze luidde ten tijde in geding, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder geurgevoelig object verstaan, een gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt.
Ingevolge artikel 4, eerste lid van de Wgv, bedraagt de afstand tussen een veehouderij waar dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor niet bij ministeriële regeling een geuremissiefactor is vastgesteld, en een geurgevoelig object:
a. ten minste 100 meter indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, en
b. ten minste 50 meter indien het geurgevoelige object buiten de bebouwde kom is gelegen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere afstand van toepassing is dan de afstand, genoemd in artikel 4, eerste lid, met dien verstande dat deze:
a. ten minste 50 meter bedraagt indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, en
b. ten minste 25 meter bedraagt indien het geurgevoelige object buiten de bebouwde kom is gelegen.
De gemeenteraad van Voerendaal heeft op 7 juli 2011 krachtens artikel 6, derde lid, van de Wgv de verordening vastgesteld.
Ingevolge artikel 1 van Pro de verordening, wordt daarin onder een geurgevoelig object verstaan: een object zoals bedoeld in artikel 1 van Pro de Wgv.
Ingevolge artikel 4, voor zover thans van belang, bedraagt op grond van artikel 6 lid 3 van Pro de Wgv en in afwijking van artikel 4, eerste lid, van de Wgv, de afstand tussen een "veehouderij waar dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor niet bij ministeriële regeling een geuremissiefactor is vastgesteld" en een binnen de gemeente Voerendaal gelegen geurgevoelig object:
a. binnen de bebouwde kom ten minste 50 meter;
b. buiten de bebouwde kom ten minste 25 meter.
6.2. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de verordening de Gebiedsvisie ten grondslag ligt, waaruit volgt dat en hoe de gemeenteraad de betrokken belangen tegen elkaar heeft afgewogen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat door het verkleinen van de te respecteren vaste afstanden ingevolge de Wgv, geen inbreuk wordt gemaakt op de kwaliteit van de leef- en woonomgeving van de inwoners van Voerendaal. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat Voerendaal een landelijke gemeente is waarbij in kleine woonkernen wonen en agrarische activiteiten sterk met elkaar verweven zijn. Dit typische karakter van de gemeente resulteert volgens de gemeenteraad in een afwijkende hinderbeleving ten opzichte van de gemiddelde situatie in Nederland; mensen ervaren minder snel geurhinder, omdat deze behoort tot de lokale achtergrondgeur. Gelet daarop stelt de raad zich op het standpunt dat veehouderijen in Voerendaal door de in de Wgv vastgestelde normen onevenredig worden beperkt in hun bedrijfsvoering, alsmede dat ruimtelijke ontwikkelingen in de nabijheid van veehouderijen daardoor nodeloos worden gefrustreerd. Derhalve heeft de gemeenteraad gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid krachtens artikel 6 van Pro de Wgv.
6.3. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de verordening in strijd is met de Wgv of een algemeen rechtsbeginsel. De Wvg staat volgens artikel 6, derde lid, expliciet toe dat bij gemeentelijke verordening de vaste afstanden als bedoeld in artikel 4, eerste lid, worden verlaagd, zoals hier is gebeurd. De rechtbank heeft, gelet op het onder 6.2 uiteengezette toetsingskader voor de rechter, eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de hiervoor besproken belangenafweging niet redelijk is, dan wel onvoldoende gemotiveerd.
Dat, zoals [appellant sub 1] stelt, de verordening in dit geval voor hem minder gunstig uitwerkt, leidt niet tot dat oordeel. Dit geldt eveneens voor zijn stelling dat bij de totstandkoming van de verordening geen afweging is gemaakt met betrekking tot de geurbeleving van de specifieke doelgroep zorgbehoevende ouderen. Daargelaten dat het niet mogelijk is om bij afwegingen zoals deze, alle mogelijke specifieke doelgroepen afzonderlijk te betrekken, kan de door [appellant sub 1] bedoelde doelgroep worden geacht mede te zijn begrepen in de doelgroep inwoners van Voerendaal, die representatief is voor alle inwoners, dus ook de zorgbehoevende ouderen.
Het betoog faalt.
7. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend, nu wat betreft het aanleggen van de uitweg niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.7 van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: de Apv). Volgens [appellant sub 1] is de uitweg zonder toestemming deels op zijn perceel gerealiseerd, hetgeen tot gevolg heeft dat de bruikbaarheid en de veiligheid van de weg niet zijn verzekerd, indien de uitweg voor zover gelegen op zijn perceel moet worden verwijderd, aldus [appellant sub 1].
7.1. Ingevolge artikel 2.7 van de Apv, kan de omgevingsvergunning voor het maken of veranderen van een uitweg worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de weg;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
7.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken van een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.7 van de Apv. [appellant sub 1] heeft uitsluitend niet onderbouwd gesteld, dat het realiseren van de uitweg deels op zijn grond is voorzien. Hij heeft derhalve niet aannemelijk gemaakt dat een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.7 van de Apv aan de orde is. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college hierin geen grond heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning voor het maken van de uitweg te weigeren. Het betoog faalt.
Het hoger beroep van het college
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor het project niet had mogen verlenen, alvorens het feitelijke gebruik van de zorgboerderij nader te onderzoeken. Volgens het college heeft de rechtbank bij dit oordeel miskend dat het college wat betreft de geurgevoeligheid van de zorgboerderij heeft mogen uitgaan van de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2010 (in zaak nr. 200906751/1/H1; www.raadvanstate.nl), waarin volgens het college reeds is geoordeeld dat de zorgboerderij op het perceel geen geurgevoelig object is. Nu uit de bouwtekeningen blijkt dat het te realiseren vakantieappartement fysiek geheel is gescheiden van de zorgboerderij, bestond volgens het college geen aanleiding voor nader onderzoek naar de vraag of de zorgboerderij, door de realisering van het vakantieappartement, wellicht tezamen met dat appartement, als één geurgevoelig object dient te worden aangemerkt.
8.1. In de onderhavige procedure is niet in geschil dat de zorgboerderij als zodanig niet, maar het te realiseren vakantieappartement wel een geurgevoelig object is als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wgv.
Het college heeft zich bij de verlening van de omgevingsvergunning op het standpunt gesteld dat nu de zorgboerderij geen geurgevoelig object is en het vakantieappartement op meer dan 25 meter afstand van het dichtstbijzijnde emissiepunt is gelegen, aan de bepalingen in de verordening is voldaan.
8.2. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag het onderzoek inzake de geurgevoeligheid in het kader van de Wgv en de verordening mogen beperken tot uitsluitend het vakantieappartement. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestond geen aanleiding voor nader onderzoek naar de vraag of realisering van het vakantieappartement het feitelijke gebruik van de zorgboerderij zodanig zou wijzigen, dat deze tezamen met het vakantieappartement, als een geurgevoelig object zou moeten worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juli 2009, in zaak nr. 200806627/1/H1; www.raadvanstate.nl), uit de wetsgeschiedenis inzake de Wgv (Kamerstukken II 2005/2006, 30 453, nr. 3, blz 16 e.v.) blijkt dat met de term "bestemd" in artikel 1 van Pro die wet wordt bedoeld, dat het gebouw juridisch-planologisch mag worden gebruikt voor wonen of verblijf. Dat is voor de zorgboerderij niet het geval. Realisering van het vakantieappartement kan in die situatie geen verandering brengen. Bovendien ziet de aanvraag om omgevingsvergunning niet op wijziging van het gebruik van de zorgboerderij in de hier door [appellant sub 1] bedoelde zin. Nu realisering van het vakantieappartement er aldus niet toe kan leiden dat (ook) de zorgboerderij als geurgevoelig object dient te worden aangemerkt, bestond geen reden voor het bedoelde onderzoek. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
9. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, ook indien het vakantieappartement een afzonderlijk geurgevoelig object is en daarom buiten de op grond van de verordening van toepassing zijnde geurcontour valt, het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of ter plaatse van het vakantieappartement een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. Volgens het college heeft het college zich bij het standpunt dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat heerst, mogen baseren op jurisprudentie van de Afdeling, waarbij is geoordeeld dat indien de toepasselijke afstandsnorm niet wordt overschreden, in beginsel sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het college stelt zich op het standpunt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, het dit derhalve niet nader behoefde te motiveren. Het stelt verder dat, mocht dit betoog niet worden gevolgd, de gehanteerde Gebiedsvisie, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel een voldoende onderbouwing vormt met betrekking tot zijn hiervoor weergegeven standpunt.
9.1. Dit betoog slaagt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2012, in zaak nr. 201107891/1/R3; www.raadvanstate.nl), mag, indien de tussen de veehouderij en een geurgevoelig object de in de Wgv of de hierop gebaseerde geurverordening genoemde afstand wordt aangehouden, in beginsel worden aangenomen dat bij het geurgevoelig object een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Indien tussen de veehouderij en het geurgevoelig object niet de in de Wgv of de hierop gebaseerde verordening genoemde afstand wordt aangehouden, mag niet zonder meer worden aangenomen dat daar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. In een dergelijk geval dient door de raad te worden gemotiveerd waarom ter plaatse niettemin een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.
Gelet op het voorgaande betoogt het college terecht dat indien het vakantieappartement op zichzelf wordt beschouwd, het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ter plaatse van dat appartement een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd, nu dit zich buiten de in de geurverordening vastgestelde relevante afstand van 25 m bevindt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, behoefde het college dit gelet op de genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012 niet nader te motiveren.
10. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van 10 oktober 2012 alsnog ongegrond verklaren.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 augustus 2013 in zaak nr. 12/2043;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Polak w.g. Bolleboom
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014
641.