Uitspraak
201400399/1/A4.
Datum uitspraak: 29 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te De Pol, gemeente Steenwijkerland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 december 2013 in zaak nr. 13/1026 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het uitbreiden van een melkveehouderij met een mestraffinagesysteem op het perceel [locatie 1] te De Pol, gemeente Steenwijkerland.
Bij uitspraak van 16 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghoudster] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Smits, en het college, vertegenwoordigd door ing. M. Betzema, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde en mr. F.K.H. van Oostveen, gehoord.
Overwegingen
Belanghebbendheid
1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij belanghebbende is bij het besluit van 27 maart 2013, zodat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert hiertoe aan, kort weergegeven, dat ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van het mestraffinagesysteem kunnen worden ondervonden.
1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 8:1 kan Pro een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 april 2011 in zaak nr. 200908792/1/M1), dient, indien een bestreden omgevingsvergunning meer dan één toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bevat, per toestemming te worden bepaald of degene die een rechtsmiddel heeft aangewend belanghebbende is. Deze regel lijdt uitzondering voor zover de betrokken vergunning ziet op een activiteit als bedoeld in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2.
De bij besluit van 27 maart 2013 verleende omgevingsvergunning ziet op één feitelijke activiteit die behoort tot meerdere categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 van de Wabo, zodat de hiervoor genoemde uitzondering hier van toepassing is.
1.3. Ten aanzien van de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de Wabo voor het veranderen van de inrichting heeft de rechtbank uitsluitend beoordeeld of ter plaatse van de woning van [appellant] milieugevolgen van het mestraffinagesysteem kunnen worden ondervonden. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201302315/1/A4 ten aanzien van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer heeft overwogen, kan echter, wanneer krachtens deze wet een vergunning voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan is verleend, voor de beantwoording van de vraag of het belang van een omwonende rechtstreeks bij dat besluit is betrokken, worden aangesloten bij het antwoord op de vraag of ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Indien ter plaatse van zijn woning immers milieugevolgen van een inrichting kunnen worden ondervonden, wordt zijn belang mogelijk door het veranderen van die inrichting of van de werking daarvan geschaad. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar met betrekking tot de Wabo anders over te oordelen. Voorts bestaat in dit geval geen aanleiding om van het voorgaande af te wijken.
1.4. Beoordeeld moet dan ook worden of [appellant] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen kan ondervinden van de melkveehouderij en niet slechts zoals de rechtbank heeft gedaan, van het mestraffinagesysteem. [appellant] woont op het perceel [locatie 2]. Vast staat dat de woning van [appellant] op ruim 300 m afstand van de inrichting ligt. Gelet op de aard van de inrichting is niet uitgesloten dat [appellant] ter plaatse van zijn woning milieugevolgen van de inrichting ondervindt. De rechtbank is derhalve ten onrechte tot de conclusie gekomen dat [appellant] geen belanghebbende is bij het besluit van 27 maart 2013. Het beroep van [appellant] is in zoverre ten onrechte niet-ontvankelijk geacht.
Het betoog slaagt.
Artikel 6:13 van Pro de Awb
2. [appellant] betoogt dat ten onrechte een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is verleend, omdat hetgeen is aangevraagd volgens hem in strijd is met redelijke eisen van welstand. Verder volgt volgens hem ten onrechte niet uit de omgevingsvergunning hoe het mestraffinagesysteem zal worden gefundeerd. Hij stelt voorts dat ten onrechte een omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend, omdat op grond van het voorbereidingsbesluit ‘Buitengebied Steenwijkerland’, kenmerk 2012/58, van 20 juli 2012 een aanhoudingsplicht gold.
2.1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 maart 2011 in zaak nr. 201006983/1/M2) vloeit uit dit artikel voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten, en ligt het in de rede voor de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen, als besluitonderdeel op te vatten.
2.2. Het voorgaande lijdt geen uitzondering voor zover de betrokken vergunning ziet op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo. [appellant] heeft over de toestemmingen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen zienswijzen naar voren gebracht. Niet is gebleken dat hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet hierop is het beroep, voor zover het tegen voormelde toestemmingen is gericht, niet-ontvankelijk.
Tussenconclusie
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 27 maart 2013, voor zover gericht tegen de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden over deze toestemming beoordelen, nu zij daaraan niet is toegekomen.
Samenhang toestemmingen
4. Voor zover [appellant] betoogt dat de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo niet in stand kan blijven, omdat de toestemmingen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, niet konden worden verleend, overweegt de Afdeling dat dit betoog reeds niet kan slagen, nu die beide toestemmingen gelet op overweging 2.2 in rechte onaantastbaar zijn en dus rechtmatig moeten worden geacht.
Buiten behandeling laten vergunningaanvraag
5. [appellant] betoogt dat het college de vergunningaanvraag buiten behandeling had moeten laten, omdat de aanvraag onvoldoende informatie bevat. Hij stelt dat op de tekening, met bladnummer BO-11, ten onrechte niet is weergegeven waar de in het ‘Systeemdocument AgriMoDEM mestraffinage’ genoemde besturingsruimte, CV-ketel, biogaswasser en mineralenscheider zich bevinden.
5.1. Zowel het ‘Systeemdocument AgriMoDEM mestraffinage’ als de tekening met bladnummer BO-11 maken onderdeel uit van de vergunningaanvraag van 3 oktober 2012. In het systeemdocument is beschreven dat de besturingsruimte, CV-ketel, biogaswasser en mineralenscheider onderdeel uitmaken van de Service unit. De Service unit bevindt zich volgens dit systeemdocument boven de reactoren van het mestraffinagesysteem. Op de tekening is weergegeven op welke locatie het mestraffinagesysteem zal worden gerealiseerd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunningaanvraag op dit punt onvoldoende informatie bevat. Geen aanleiding bestaat derhalve voor het oordeel dat het college de vergunningaanvraag ten onrechte in behandeling heeft genomen.
Het betoog faalt.
Omvang omgevingsvergunning
6. [appellant] betoogt dat onduidelijk is wat is vergund, omdat stukken die onderdeel blijken uit te maken van de omgevingsvergunning niet zijn gewaarmerkt. Hij stelt dat dit leidt tot rechtsonzekerheid.
6.1. In het besluit van 27 maart 2013 is opgesomd welke documenten onderdeel uitmaken van dit besluit. Op deze stukken staat de stempel ‘digitaal verleend’. Gelet hierop is voldoende duidelijk welke documenten onderdeel uitmaken van het besluit van 27 maart 2013 en bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat onduidelijk is wat is vergund.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt verder dat onduidelijk is wat is vergund, nu uit de stukken die onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning niet blijkt welke materialen worden gebruikt en welke kleur de gevels hebben.
7.1. De vergunningaanvraag en de daarbij behorende tekening met bladnummer BO-11 maken onderdeel uit van de bij besluit van 27 maart 2013 verleend omgevingsvergunning. Op de tekening is de kleur- en materiaalstaat van het mestraffinagesysteem beschreven. Geen aanleiding bestaat derhalve voor het oordeel dat het besluit van 27 maart 2013 op dit punt onduidelijk is.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschriften
8. [appellant] betoogt dat ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden waarin de geurbelasting en de ammoniakuitstoot van het mestraffinagesysteem zijn genormeerd.
8.1. In vergunningvoorschrift 5.1 is bepaald dat het mestraffinagesysteem moet voldoen aan het bepaalde in het ‘Systeemdocument AgriMoDEM mestraffinage’. In dit document is vermeld dat van het proces in het mestraffinagesysteem geen ammoniakemissie valt te verwachten, omdat het een gesloten, anaeroob en gasdicht proces betreft. Uit de bij besluit van 27 maart 2013 verleende omgevingsvergunning volgt verder dat vanwege dit gesloten proces niet of nauwelijks geurhinder zal optreden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voorgaande onjuist is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de geurbelasting en de ammoniakuitstoot in de vergunningvoorschriften te normeren.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt verder dat ter voorkoming van geluidsoverlast transportbewegingen in de late avond, nacht en vroege ochtend verboden hadden moeten worden. Een verbod is volgens hem tevens van waarde in het kader van handhaving.
9.1. In de bij besluit van 27 maart 2013 verleende omgevingsvergunning is vermeld dat de verkeersbewegingen zullen afnemen ten opzichte van het aantal verkeersbewegingen dat was vergund bij de bij besluit van 18 november 1997 voor de inrichting verleende revisievergunning. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten in de omgevingsvergunning een verbod voor transportbewegingen in de late avond, nacht en vroege ochtend achterwege te laten. De enkele omstandigheid dat een dergelijk verbod goed handhaafbaar is maakt het voorgaande niet anders.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt dat de vergunningvoorschriften 2.2, 2.4 en 5.5 leiden tot rechtsonzekerheid, omdat onduidelijk is wat daarin wordt bedoeld met een erkend deskundige.
10.1. Het gebruik van de term ‘erkend’ in vergunningvoorschriften is niet ongebruikelijk. Het college heeft toegelicht dat het hiermee bedoelt dat werkzaamheden worden verricht door mensen die hiertoe gediplomeerd en gecertificeerd zijn. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de voorschriften 2.2, 2.4 en 5.5 niet in redelijkheid op deze wijze aan de vergunning kon verbinden.
Het betoog faalt.
11. In vergunningvoorschrift 5.2 is onder meer bepaald dat de registratie die betrekking heeft op de mestvergisting, plaatsvindt in een apart logboek. De volgende punten worden hier in ieder geval in opgenomen:
- de te verwerken hoeveelheid rundveemest;
- de aanvoer en het gebruik van tetrahydrothiofeen;
- de productie en afvoer van digestaat, zowel in vloeibare als in vaste vorm (lignine en mineralenconcentraat).
12. [appellant] betoogt dat vergunningvoorschrift 5.2 tot rechtsonzekerheid leidt. Hij voert hiertoe aan dat onduidelijk is op welke wijze de in dit voorschrift genoemde punten moeten worden geregistreerd.
Verder stelt hij dat een vergunningvoorschrift waarin is voorgeschreven dat de hoeveelheid verwerkte rundveemest moet worden geregistreerd ten onrechte ontbreekt.
12.1. In vergunningvoorschrift 5.2 is ten aanzien van de mestvergisting een registratieverplichting opgenomen. De wijze waarop de in dit voorschrift genoemde punten moeten worden geregistreerd is opengelaten en kan door vergunninghouder zelf worden ingevuld. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college vergunninghouder die vrijheid niet had mogen geven en ten aanzien van de wijze van registreren nadere voorschriften had moeten stellen. Het college heeft verder toegelicht dat uit in vergunningvoorschrift 5.2 vermelde te registreren hoeveelheid mest die wordt verwerkt kan worden afgeleid wat de verwerkte hoeveelheid mest is. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college voorschrift 5.2 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
Het betoog faalt.
13. In vergunningvoorschrift 5.3 is bepaald dat de opslag van de in voorschrift 5.2 genoemde producten plaatsvindt in de speciaal hiervoor bedoelde opslag.
14. [appellant] betoogt dat onduidelijk is waar de in vergunningvoorschrift 5.3 genoemde opslag zich bevindt en dat evenmin duidelijk is aan welke eisen deze opslag dient te voldoen.
14.1. In het van het besluit van 27 maart 2013 onderdeel uitmakende ‘Systeemdocument AgriMoDEM mestraffinage’ is beschreven dat de inrichting reeds beschikt over een centrale opvangput voor mest, van waaruit de mest in de eerste reactor van het mestraffinagesysteem zal worden gepompt. De locatie van de opvangput is weergegeven op de tekening met bladnummer BO-11. In het systeemdocument is verder vermeld dat de opslag van tetrahydrothiofeen in het mestraffinagesysteem plaatsvindt. De materialen van het mestraffinagesysteem zijn tevens in het systeemdocument weergegeven. Voorts is in het systeemdocument beschreven dat het digestaat wordt opgeslagen in de reeds bestaande silo’s, die tevens zijn weergegeven op de tekening met bladnummer BO-11. Aldus bestaat geen grond voor het oordeel dat het besluit van 27 maart 2013 op dit punt onvoldoende duidelijk is.
Het betoog faalt.
15. In vergunningvoorschrift 5.1 is onder meer bepaald dat het mestraffinagesysteem moet voldoen aan hetgeen is gesteld in het ‘Systeemdocument AgriMoDEM mestraffinage’.
16. [appellant] betoogt dat de inhoud van vergunningvoorschrift 5.1 in strijd is met de inhoud van de vergunningvoorschriften 5.13 tot en met 5.15 en 5.18 tot en met 5.20.
16.1. Vergunningvoorschrift 5.1 heeft betrekking op de normale werking van het mestraffinagesysteem. De vergunningvoorschriften 5.13 tot en met 5.15 en 5.18 tot en met 5.20 hebben betrekking op de overdrukbeveiliging en de affakkelinstallatie, en zien derhalve op de situatie dat zich in het mestraffinagesysteem een storing voordoet. Vergunningvoorschrift 5.1 ziet derhalve op een andere situatie dan de vergunningvoorschriften 5.13 tot en met 5.15 en 5.18 tot en met 5.20 en is daarmee dan ook niet in strijd.
Het betoog faalt.
17. [appellant] betoogt dat vergunningvoorschrift 5.1 niet naleefbaar is. Hij stelt dat in het systeemdocument is vermeld dat van het proces geen ammoniakemissie valt te verwachten en dat de luchtemissie van de opwerkunit en de emissie van het lachgas nihil zijn, hetgeen volgens hem tot gevolg heeft dat geen enkele emissie is toegestaan.
17.1. In vergunningvoorschrift 5.1 is slechts bepaald dat het mestraffinagesysteem in werking moet zijn overeenkomstig het bepaalde in het systeemdocument. In het document wordt een technische beschrijving van het mestraffinagesysteem gegeven. Hierin zijn geen normen voor de lucht- en ammoniakemissie opgenomen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 5.1 niet naleefbaar is.
Het betoog faalt.
18. Voor zover [appellant] betoogt dat onduidelijk is of het mestraffinagesysteem de milieuprestaties levert die in de omgevingsvergunning zijn beschreven, overweegt de Afdeling dat het niet overeenkomstig de omgevingsvergunning in werking zijn van het mestraffinagesysteem een aspect van handhaving betreft.
Slotoverwegingen
19. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 27 maart 2013, voor zover gericht tegen de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, ongegrond verklaren.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Redelijke toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetaalt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 december 2013 in zaak nr. 13/1026, voor zover hierbij het beroep tegen het besluit van 27 maart 2013 van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, kenmerk WABO/2012/1516/, voor zover gericht tegen de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 27 maart 2013, kenmerk WABO/2012/1516/, voor zover gericht tegen de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, ongegrond;
IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Timmerman-Buck w.g. Van Roessel
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2014
457-684.