Uitspraak
201402671/1/V1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 10 maart 2014 in zaak nr. 13/25299 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 24 juli 2013 heeft de staatssecretaris de aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 23 september 2013 (hierna: het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 maart 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdelingen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201404129/1/V1 ter zitting behandeld op 16 juli 2014, waar vreemdeling 2, bijgestaan door mr. A.C. de Klerk, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W. Graafland en drs. H. Heinink, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de overgangsregeling van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling), ten tijde van de aanvraag neergelegd in paragraaf B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
De vreemdelingen hebben bij hun aanvraag vreemdeling 1 aangemerkt als hoofdaanvrager. Vreemdelingen 2 en 3, onderscheidenlijk de moeder en de zuster van vreemdeling 1, hebben zij aangemerkt als zijn gezinsleden.
2. Volgens paragraaf B22/3.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan de vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de onder a tot en met d weergegeven vereisten. Een van die vereisten (b) houdt in dat het moet gaan om een vreemdeling die zelf, dan wel ten behoeve van wie, op de startdatum van de peilperiode (29 oktober 2012) ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven.
De staatssecretaris verleent ook een verblijfsvergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling (de hoofdpersoon) aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken.
3. De rechtbank heeft, in hoger beroep onbestreden, overwogen dat door of namens de vreemdelingen nooit een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is ingediend en dat de staatssecretaris de onderhavige aanvraag heeft afgewezen omdat de vreemdelingen daardoor niet voldoen aan de in de Regeling gestelde vereisten.
4. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de staatssecretaris aldus een onderscheid heeft gemaakt tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond. Volgens de rechtbank is dat onderscheid niet strijdig met het discriminatieverbod vervat in artikel 14 van Pro Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zij heeft daartoe in de eerste plaats overwogen dat de staatssecretaris ter zake een grote mate van vrijheid toekomt, nu de Regeling begunstigend beleid betreft en omdat het gemaakte onderscheid betrekking heeft op verblijfsstatus, die geen inherente eigenschap is maar een keuze-element impliceert. Dat vreemdelingen 1 en 3 gezien hun leeftijd niet zelf hun verblijfsstatus hebben kunnen kiezen, laat volgens de rechtbank onverlet dat de door vreemdeling 2 voor hen gemaakte keuze aan hen kan worden toegerekend. Gelet op de vrijheid van de staatssecretaris heeft de rechtbank terughoudend getoetst of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de staatssecretaris het onderscheid tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond in redelijkheid heeft kunnen maken. Daarbij heeft zij betrokken dat de Staat een andere verantwoordelijkheid heeft voor asielzoekers dan voor andere vreemdelingen en de positie van deze groepen verschilt. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de ontwikkeling van kinderen met een asielachtergrond anders verloopt dan die van de kinderen met een andere achtergrond als gevolg van hun verblijf in door de Staat gefaciliteerde asielzoekerscentra. Tot slot heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat de asielprocedure verschilt van de verblijfsprocedure voor slachtoffers van mensenhandel, die vreemdeling 2 heeft doorlopen, omdat deze procedure zeer kort en snel van aard is.
5. In grieven 1 tot en met 4 bestrijden de vreemdelingen de onder 4. weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voeren in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris een geringe mate van vrijheid toekomt en dat zij het gemaakte onderscheid dus juist indringend had moeten toetsen. Volgens de vreemdelingen volgt dit uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), waaruit volgens hen bovendien naar voren komt dat de keuze van vreemdeling 2 om geen asielaanvraag in te dienen niet aan vreemdelingen 1 en 3 had mogen worden toegerekend. In dat verband wijzen zij er voorts op dat niet alleen hun verblijfsstatus, maar ook de minderjarigheid van vreemdeling 1 een relevante inherente eigenschap is.
Voorts voeren de vreemdelingen aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het door hem gemaakte onderscheid niet heeft gerechtvaardigd. Volgens hen heeft de Staat weliswaar een andere verantwoordelijkheid voor asielzoekers dan voor andere vreemdelingen, maar is de doelgroep van de Regeling afgewezen asielzoekers, wier positie niet verschilt van die van andere vreemdelingen. Bovendien heeft de Staat ook een specifieke verantwoordelijkheid voor slachtoffers van mensenhandel, zoals vreemdeling 2, aldus de vreemdelingen. Onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 6 november 2012, Hode en Abdi tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 22341/09 (te raadplegen op www.echr.coe.int, evenals de andere in deze uitspraak vermelde arresten van het EHRM), betogen zij dat het naleven van internationale verplichtingen tegenover asielzoekers op zichzelf geen rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid. Zij wijzen er voorts op dat de opvangverplichting van de Staat zich niet beperkt tot asielzoekers, gezien de arresten van het gerechtshof 's-Gravenhage van 27 juli 2010 (ECLI:NL:GHSGR:2010:BN2164) en de Hoge Raad van 21 september 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328), alsmede een voorlopige beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (hierna: het ECSR) van 25 oktober 2013. Tot slot stellen de vreemdelingen dat de procedure voor slachtoffers van mensenhandel, inclusief intrekking van een verleende verblijfsvergunning en een procedure inzake voortgezet verblijf, langdurig en slepend kan zijn, net als de asielprocedure.
5.1. Bij de beoordeling of het hiervoor in 2. vermelde en met (b) aangeduide vereiste in strijd is met voormelde discriminatieverboden dient te worden uitgegaan van de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 14 van Pro het EVRM. Uit die jurisprudentie (onder meer het arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07) alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond voldoende vergelijkbare gevallen zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling van deze categorieën vreemdelingen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
5.2. Bij de rechtvaardiging van een verschil in behandeling komt de Staat volgens bedoelde jurisprudentie een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. Gaat het om een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap, dan zal de 'margin' doorgaans minder ruim zijn dan bij een eigenschap als verblijfsstatus, dat vaak een keuze-element impliceert. Met name in geval van een onderscheid naar geslacht of ras zal de Staat zeer gewichtige redenen ('very weighty reasons') moeten aanvoeren ter rechtvaardiging daarvan.
Anders dan de vreemdelingen betogen, is het onderwerp van het onderscheid niet de minderjarigheid van vreemdeling 1, maar het wel of niet hebben ingediend van een asielaanvraag. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen ligt daaraan een keuze ten grondslag. Vreemdeling 1 heeft er weliswaar niet zelf voor gekozen om geen asielaanvraag in te dienen, maar de voor hem gemaakte keuze van vreemdeling 2 kan hem worden toegerekend. Uit het arrest van het EHRM van 4 december 2012, Butt tegen Noorwegen, nr. 47017/09, kan immers worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn een vreemdeling het gedrag van zijn ouders toe te rekenen ('identifying children with the conduct of their parents'). In het arrest van 24 juli 2014, Kaplan e.a. tegen Noorwegen, nr. 32504/11, heeft het EHRM overwogen dat hiervan in elk geval sprake is indien het risico bestaat dat ouders gebruikmaken van ('exploit') de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Nu inwilliging van de aanvraag van vreemdeling 1 zou betekenen dat vreemdeling 2 ook in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning, doet die situatie zich voor. De overige door de vreemdelingen ingeroepen jurisprudentie van het EHRM noopt niet tot een andere conclusie. Dat het EHRM in het arrest van 14 juni 2011, Osman tegen Denemarken, nr. 38058/09, heeft overwogen dat de Staat bij het respecteren van het ouderlijk gezag niet voorbij kan gaan aan de belangen van het kind, laat immers onverlet hetgeen in de arresten Butt en Kaplan is overwogen over zwaarwegende redenen van migratiebeleid. Hetgeen het EHRM in het arrest van 12 oktober 2006, Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga tegen België, nr. 13178/03, heeft overwogen over de betekenis van het gedrag van ouders voor een kind, dient te worden bezien in de specifieke context van dat arrest, namelijk de detentie van een minderjarige.
Anders dan de vreemdelingen betogen, volgt uit het arrest Bah niet dat in alle gevallen waarin het - anders dan in dat arrest - geen economische of sociale maatregelen betreft, de rechtvaardiging van een gemaakt onderscheid uitsluitend mag worden gebaseerd op zwaarwegende redenen en de Staat dus een geringe 'margin of appreciation' toekomt.
Het onderscheid moet in dit geval bovendien worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Regeling, die begunstigend beleid behelst en tot het instellen waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting was gehouden. Bij het vaststellen van de criteria van de Regeling heeft de staatssecretaris dan ook veel beleidsvrijheid.
Hetgeen de vreemdelingen aanvoeren geeft dus geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd.
5.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gemaakte onderscheid is gerechtvaardigd. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat het doel van het gemaakte onderscheid, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, het voeren van een effectief immigratiebeleid is, waarbij zowel betekenis wordt toegekend aan het belang van het kind als aan het stellen van regels die de vrije toegang tot het grondgebied beperken. Zoals ook is af te leiden uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer de arresten van 28 juni 2011, Nunez tegen Noorwegen, nr. 55597/09, en 15 mei 2012, Nacic e.a. tegen Zweden, nr. 16567/10) is het reguleren van immigratie een legitiem doel van de Staat.
Voorts is daartoe van belang dat, zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en de rechtbank terecht bij haar oordeel heeft betrokken, ten gevolge van het verschil in verblijfsdoel tussen asielzoekers en andere vreemdelingen, de Staat verschillende verantwoordelijkheden voor deze groepen heeft en hun positie dientengevolge verschilt. Ter naleving van internationale verplichtingen heeft de Staat immers ten aanzien van asielzoekers specifieke verantwoordelijkheden op zich genomen die niet gelden voor vreemdelingen die toelating op andere verblijfsgronden beogen te verkrijgen. Zo hebben asielzoekers recht op opvang, een wekelijkse financiële toelage en verzekering tegen ziektekosten van overheidswege, niet alleen voorafgaand aan de indiening van hun aanvraag, maar ook daarna. Ook is de asielprocedure anders ingericht dan andere verblijfsprocedures (zie overweging 12.2 tot en met 12.4 van de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 in zaak nr. 201110141/1/T1/V2).
De vreemdelingen stellen weliswaar terecht dat de doelgroep van de Regeling wordt gevormd door afgewezen asielzoekers, maar dat laat onverlet dat de positie van die groep, gelet op voorgaande verschillen, verschilt van die van andere vreemdelingen.
De door de vreemdelingen aangehaalde arresten van het gerechtshof 's-Gravenhage en de Hoge Raad zien op de verantwoordelijkheid van de Staat om onder omstandigheden voor kinderen in adequate opvang en verzorging te voorzien ter voorkoming van een humanitaire noodsituatie. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, doet die specifieke verantwoordelijkheid niet af aan voormelde verschillen in positie tussen asielzoekers en andere vreemdelingen. Daar komt nog bij dat, zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft toegelicht, voor afgewezen asielzoekers daarnaast onder omstandigheden de opvangmogelijkheden bestaan bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder m, n, en o, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, die niet openstaan voor andere vreemdelingen.
Ook de voorlopige beslissing van het ECSR - daargelaten de vraag of deze juridisch bindend is - waarbij de Nederlandse regering is uitgenodigd om alle mogelijke maatregelen te nemen ten einde ernstige en onherstelbare schade te voorkomen aan de integriteit van personen die zich in een onmiddellijk gevaar van nood bevinden, ziet op een algemene verantwoordelijkheid die er niet aan afdoet dat sprake is van twee verschillende categorieën vreemdelingen die als gevolg van het verschil in verblijfsdoel niet in vergelijkbare posities verkeren.
Gelet op voormelde verschillen in positie tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond is ook geen sprake van een situatie als in het door de vreemdelingen ingeroepen arrest Hode en Abdi, waarin een enkele verwijzing naar internationale verplichtingen tegenover een bepaalde categorie vreemdelingen die was aangevoerd ter rechtvaardiging van een gemaakt onderscheid, door het EHRM onvoldoende is bevonden.
5.4. Over het onderscheid tussen vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend en vreemdelingen die een procedure voor vergunningverlening in het kader van mensenhandel hebben doorlopen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de procedure voor vergunningverlening in het kader van mensenhandel op zichzelf, daargelaten eventuele vervolgprocedures, kort en snel van aard is. Vergunningverlening is in dat geval gekoppeld aan aangifte van mensenhandel en de bijbehorende strafrechtelijke procedure, waarbij opvang niet in asielzoekerscentra geschiedt. Als de aangifte niet leidt tot vervolging, wordt het verblijf bovendien beëindigd. Bedoelde procedure kent derhalve een specifiek karakter en is toegesneden op een bijzondere categorie vreemdelingen, zodat ook de positie van vreemdelingen die die procedure hebben doorlopen niet vergelijkbaar is met die van vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend. Dat, zoals de vreemdelingen betogen, de Staat ook bijzondere internationale verplichtingen heeft ten aanzien van vreemdelingen die vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel zijn geworden maar geen asielaanvraag hebben ingediend, kan gelet op het voorgaande aan voormeld verschil niet afdoen, hetgeen de rechtbank heeft onderkend.
5.5. De grieven falen.
6. Hetgeen de vreemdelingen in de overige grieven aanvoeren kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de
Vreemdelingenwet 2000, met dat oordeel volstaan.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aanvallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. [vreemdeling 1] van der Vlis, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Van der Vlis
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
588/747.