Uitspraak
201311554/1/A4.
Datum uitspraak: 19 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap Refining & Trading Holland N.V., handelend onder de naam North Refinery, gevestigd te Farmsum, gemeente Delfzijl, en de rechtspersoon naar buitenlands recht Universal Environmental Services LLC (hierna: UES), gevestigd te Peachtree City, Georgia (Verenigde Staten van Amerika),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2013 heeft de staatssecretaris op grond van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van UES om afvalstoffen als beschreven in de kennisgeving met kenmerk NL611505 van de Verenigde Staten van Amerika naar Nederland over te brengen.
Bij besluit van 26 november 2013 heeft de staatssecretaris het door North Refinery en UES hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben North Refinery en UES beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De staatssecretaris heeft daarop een zienswijze naar voren gebracht.
De staatssecretaris en North Refinery en UES hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2014, waar North Refinery en UES, vertegenwoordigd door ir. H.P. Yntema, K.D. Siebert en M. Jansen Schoonhoven Msc, bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, mr. J.J. Teeninga, mr. J.A. Koreman, ir. G.G.C. Verstappen en drs. F.J.M. Bakker, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De kennisgeving heeft betrekking op het voornemen tot overbrenging van 30.000 ton afgewerkte olie, afkomstig van inzameling van afgewerkte smeerolie van garages, de scheepvaart en machines, van UES naar North Refinery. Bij North Refinery wordt de afgewerkte olie door middel van destillatie verwerkt tot een oliestroom die als basisolie wordt afgezet voor de productie van smeerolie.
Onjuiste invulling kennisgevingsformulier
2. De staatssecretaris heeft tegen de overbrenging bezwaar gemaakt omdat volgens hem de bewerking van de afgewerkte olie bij North Refinery op het kennisgevingsformulier ten onrechte is aangeduid als een handeling als bedoeld onder R9 (herraffinage van olie en ander hergebruik van olie) in bijlage II van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Kaderrichtlijn). Volgens de staatssecretaris had de bewerking moeten worden aangeduid als een handeling als bedoeld onder R12 (uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R11 genoemde handelingen). Daartoe acht hij van belang dat de afgewerkte olie na bewerking bij North Refinery nog steeds verontreinigingen bevat. Volgens de staatssecretaris vormt de afgewerkte olie na de bewerking bij North Refinery slechts een voorstadium van basisolie, die, zolang zich daarin verontreinigingen bevindingen, als een afvalstof moet worden aangemerkt.
3. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 7, van de EVOA is een handeling als bedoeld onder R12 in bijlage II van de Kaderrichtlijn een handeling van voorlopige nuttige toepassing. Het standpunt van de staatssecretaris komt erop neer dat een kennisgeving had moeten worden gedaan voor een voorlopige nuttige toepassing. Ingevolge artikel 15 van Pro de EVOA gelden voor een dergelijke kennisgeving aanvullende eisen. Zo moeten op de kennisgeving, naast de oorspronkelijke nuttige toepassingshandeling (in dit geval: de bewerking bij North Refinery die volgens de staatssecretaris moet worden aangemerkt als een handeling als bedoeld onder R12), onder meer alle inrichtingen worden vermeld waar vervolgens handelingen tot voorlopige of definitieve nuttige toepassing of verwijdering zijn gepland. Verder zijn in artikel 15 aanvullende Pro eisen en procedurele voorwaarden gesteld met betrekking tot de overbrenging en de daarbij betrokken partijen.
4. North Refinery en UES bestrijden dat het al dan niet onjuist vermelden van de verwerkingshandeling op het kennisgevingsformulier een grond is om bezwaar te maken, nu dit niet als bezwaargrond in artikel 12, eerste lid, van de EVOA is genoemd.
4.1. In zijn arrest van 27 februari 2002, C-6/00, Abfall Service AG, ECLI:EU:C:2002:121, met name punten 35 tot en met 47, heeft het Hof van Justitie onder de werking van de EVOA zoals deze destijds gold, geoordeeld dat de noodzaak om in een kennisgeving een juiste opgave te doen van het doel van de voorgenomen overbrenging voortvloeit uit de systematiek van de EVOA, die verschillende procedures bevat al naar gelang de soort afvalstoffen en de bestemming ervan. De verplichting voor lidstaten om deze opgave vervolgens te controleren vloeit volgens het Hof in het bijzonder voort uit de verplichting voor lidstaten om sluikhandel te verbieden en te bestraffen en de verplichting om maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de overbrengingen van afvalstoffen plaatsvinden volgens de bepalingen van de EVOA.
Op grond hiervan heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat ook zonder een uitdrukkelijk in de EVOA gegeven grondslag, bezwaar tegen een overbrenging moet worden gemaakt wanneer een kennisgeving niet een juiste opgave van het doel van de voorgenomen overbrenging bevat doordat daarin een onjuiste indeling van de verwerkingshandeling wordt vermeld.
4.2. Weliswaar is de EVOA na het arrest van 27 februari 2002 gewijzigd, maar de door het Hof daarin gegeven redenen voor het aannemen van de verplichting bezwaar te maken wanneer de kennisgeving een onjuiste opgave bevat, hebben daarmee niet aan betekenis verloren. Ook onder de EVOA zoals deze thans luidt, zijn afhankelijk van de soort afvalstoffen en het doel van de overbrenging verschillende procedures van toepassing. Ook geldt nog steeds de verplichting voor lidstaten om op te treden tegen sluikhandel en overbrengingen in strijd met de bepalingen van de EVOA.
Gelet hierop was de staatssecretaris, anders dan North Refinery en UES betogen, ook zonder een uitdrukkelijke grondslag in de EVOA bevoegd bezwaar tegen de overbrenging te maken wanneer de bewerking van de bssw-olie op het kennisgevingsformulier ten onrechte als een handeling als bedoeld onder R9 in plaats van een handeling als bedoeld onder R12 van bijlage II van de Kaderrichtlijn zou zijn aangemerkt.
Het betoog faalt.
5. North Refinery en UES bestrijden dat de afgewerkte olie na bewerking bij North Refinery een afvalstof is. In dit verband wijzen zij erop dat deze olie een verhandelbaar product is dat kan worden ingezet bij de productie van smeerolie en door North Refinery ook als zodanig aan derden wordt afgezet.
5.1. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn wordt onder afvalstof verstaan: elke stof of voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, zijn sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen, wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan en aan specifieke, op communautair niveau op te stellen, criteria voldoen. In het artikellid zijn de voorwaarden opgesomd waaronder deze criteria moeten worden opgesteld.
Ingevolge het vierde lid kunnen lidstaten, indien geen op communautair niveau opgestelde criteria bestaan, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is.
5.2. Vast staat dat er geen overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn op communautair niveau opgestelde criteria bestaan die op de bij North Refinery geproduceerde oliestroom van toepassing zijn. In het arrest van 7 maart 2013, C-358/11, ECLI:EU:C:2013:142, punten 55 en 56, heeft het Hof van Justitie bevestigd dat lidstaten in dat geval krachtens artikel 6, vierde lid, van de Kaderrichtlijn, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval dienen te beslissen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.
5.3. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 15 juni 2000, C-418/97 en
C-419/97, Arco Chemie Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2000:318, en het arrest van 18 april 2002, C-9/00, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232).
Bij beantwoording van deze vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant (zie het arrest van 18 december 2007, C-263/05, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, C-188/07, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). Het gedrag van de houder is relevant, omdat daaruit kan worden afgeleid of de houder zich ontdoet, of voornemens is zich te ontdoen, van een stof als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn.
In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen. Als dit laatste het geval is, bestaat een risico dat de houder zich van de stof ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. Dergelijke voorwerpen of stoffen vallen onder het begrip afvalstof en zijn daarom onderworpen aan de bepalingen van de Kaderrichtlijn (arrest van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42).
Verder heeft het Hof in het in overweging 5.2 genoemde arrest van 7 maart 2013 bevestigd dat het Unierecht niet uitsluit dat een als gevaarlijk aangemerkte afvalstof niet langer een afvalstof is, wanneer zij door middel van een behandeling voor nuttige toepassing bruikbaar kan worden gemaakt zonder dat dit gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid en zonder dat dit nadelige gevolgen heeft voor het milieu, en voorts niet wordt geconstateerd dat de houder van de stof zich ervan ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich daarvan te ontdoen. Het is aan de nationale rechter om aan de hand van alle omstandigheden van het geval na te gaan of de stof door middel van een behandeling voor nuttige toepassing tot een bruikbaar product kan worden omgevormd (punten 59 en 60 van het genoemde arrest).
5.4. In het deskundigenbericht staat dat de door de staatssecretaris gewenste verwijdering van alle verontreinigingen niet strikt noodzakelijk is met het oog op de afzet van de bij North Refinery geproduceerde olie aan derden, nu ook een minder gezuiverde olie kan worden aangewend voor de productie van smeerolie. Voor de productie van smeerolie met een hogere kwaliteit is wel nog een nadere bewerking van de door North Refinery geproduceerde olie vereist. Dit is echter niet eigen aan de aard van de door North Refinery geproduceerde olie. Bij olie afkomstig van raffinaderijen zijn vergelijkbare bewerkingsstappen nodig voor het verkrijgen van een hoge kwaliteit basisolie die kan worden ingezet bij de productie van smeerolie van een hoge kwaliteit.
De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze in het deskundigenbericht beschreven bevindingen te twijfelen.
5.5. De afgewerkte olie na bewerking bij North Refinery is geen last waarvan North Refinery voornemens is zich te ontdoen. North Refinery bewerkt de afgewerkte olie juist welbewust om deze onder economisch gunstige omstandigheden te verhandelen. Het risico dat North Refinery zich van de afgewerkte olie zal ontdoen door deze stof onbeheerd achter te laten, ongecontroleerd te lozen of te verwijderen, moet dan ook als verwaarloosbaar worden aangemerkt. Verder moet worden geconcludeerd dat de door North Refinery geproduceerde olie geschikt is voor de productie van smeerolie en dat verwijdering van alle verontreinigingen met het oog daarop niet noodzakelijk is. Wel zijn voor de productie van smeerolie met een hogere kwaliteit nadere bewerkingshandelingen vereist. Deze nadere bewerkingshandelingen kunnen in vergelijking met andere stoffen die bij de productie van smeerolie worden gebruikt echter niet bijzonder worden genoemd, en staan op zichzelf niet aan de bruikbaarheid van de bij North Refinery geproduceerde olie in de weg.
Met inachtneming van alle omstandigheden van dit geval is de Afdeling van oordeel dat de afgewerkte olie na bewerking bij North Refinery niet kan worden aangemerkt als een stof waarvan North Refinery zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn. De bij North Refinery geproduceerde olie is daarom geen afvalstof. De staatssecretaris heeft zijn bezwaar ten onrechte gebaseerd op de opvatting dat deze bij North Refinery geproduceerde olie wel een afvalstof is.
Het betoog slaagt.
Beste beschikbare technieken
6. De staatssecretaris heeft zich ook op het standpunt gesteld dat de bewerking van de afgewerkte olie bij North Refinery niet overeenkomt met de in het BREF-document Afvalbehandeling genoemde beste beschikbare technieken, met name omdat de afgewerkte olie na bewerking bij North Refinery nog steeds verontreinigingen bevat. Volgens de staatssecretaris verplicht het BREF-document alle verontreinigingen uit de oliestroom te verwijderen.
6.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder i, van de EVOA kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming met redenen omklede bezwaren indienen op de grond dat de betrokken afvalstoffen worden behandeld in een inrichting die onder Richtlijn 96/61/EG valt, maar die niet de beste beschikbare technieken in de zin van artikel 9, vierde lid, van die richtlijn toepast, een en ander volgens de vergunning van de betrokken inrichting.
6.2. North Refinery en UES betogen dat de bewerking bij North Refinery wel overeenkomt met de beste beschikbare technieken.
6.3. In paragraaf 4.4.1 van het BREF-document Afvalbehandeling zijn diverse technieken genoemd waarmee stoffen uit afvalolie kunnen worden gewonnen, zoals vacuümdestillatie en dunnefilmlaag-verdamping. Deze technieken worden, tezamen met andere technieken, binnen de inrichting van North Refinery toegepast. In het deskundigenbericht staat dat alle bij North Refinery toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als in aanmerking komende beste beschikbare technieken. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid hiervan te twijfelen. De enkele omstandigheid dat niet alle bij North Refinery toegepaste technieken in paragraaf 4.4.1 zijn genoemd, is daarvoor onvoldoende. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat de afgewerkte olie na de bewerking bij North Refinery nog verontreinigingen bevat, reeds omdat - zoals uit het deskundigenbericht blijkt - de in het BREF-document beschreven technieken alle niet zozeer gericht zijn op het verwijderen van alle verontreinigingen, maar op het verbeteren van de eigenschappen van de oliestroom. De hoeveelheid en complexiteit van de bewerkingen zijn afhankelijk van de nagestreefde kwaliteit.
Gezien het voorgaande heeft de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de bewerking van de afgewerkte olie bij North Refinery niet voldoet aan toepassing van de beste beschikbare technieken.
Het betoog slaagt.
Strijd met het afvalbeheerplan
7. De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de wijze waarop de afgewerkte olie bij North Refinery wordt bewerkt niet overeenkomt met de minimumstandaard van sectorplan 56 van het Landelijk Afvalbeheerplan 2, nu de afgewerkte olie na de bewerking bij North Refinery slechts een voorstadium van basisolie vormt.
7.1. North Refinery en UES betogen dat de bewerking bij North Refinery wel voldoet aan de minimumstandaard van sectorplan 56.
7.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming met redenen omklede bezwaren indienen op de grond dat de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld in overeenstemming met afvalbeheerplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van Pro Richtlijn 2006/12/EG teneinde de in de communautaire wetgeving opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen.
7.3. Het Landelijk Afvalbeheerplan 2 is een afvalbeheerplan als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de EVOA. Uit het daarvan deel uitmakende sectorplan 56 volgt dat in het geval een installatie voor het regenereren van afgewerkte olie van categorieën I en II beschikbaar is, regeneratie tot basisolie als minimumstandaard geldt. Is een dergelijke installatie niet beschikbaar, dan geldt als minimumstandaard nuttige toepassing met hoofdgebruik als brandstof.
7.4. Het deskundigenbericht vermeldt dat de binnen de inrichting van North Refinery aanwezige en gebruikte installatie een installatie is voor het regenereren van afgewerkte olie tot basisolie als bedoeld in sectorplan 56, zodat regeneratie tot basisolie als minimumstandaard geldt. Als van de juistheid van deze vaststelling wordt uitgegaan, voldoet de bewerking bij North Refinery aan de minimumstandaard uit dit sectorplan.
Echter, in het midden kan blijven of de staatssecretaris terecht betoogt dat - in weerwil van de conclusie in het deskundigenbericht - de installatie van North Refinery géén installatie is voor het regenereren van afgewerkte olie tot basisolie als bedoeld in sectorplan 56. Ook in dat geval wordt voldaan aan de minimumstandaard van het sectorplan. Aangezien er geen andere installaties voor regeneratie beschikbaar zijn dan die van North Refinery, zou bij het volgen van het standpunt van de staatssecretaris immers moeten worden geconcludeerd dat het verbranden van de afgewerkte olie als minimumstandaard geldt. Niet in geschil is dat het verwerken van de afgewerkte olie tot een elders verder gebruikte oliestroom een hoogwaardiger toepassing is dan deze minimumstandaard.
7.5. Gezien het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de wijze waarop de afgewerkte olie bij North Refinery wordt bewerkt, niet ten minste overeenkomt met de minimumstandaard van sectorplan 56.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu geen van de door de staatssecretaris ingeroepen gronden om bezwaar te maken tegen de overbrenging zich voordoet, zal de Afdeling, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit van 4 september 2013 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 26 november 2013, kenmerk B-3-13-0223.001;
III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 4 september 2013, kenmerk NL611505;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van de naamloze vennootschap Refining & Trading Holland N.V. en de rechtspersoon naar buitenlands recht Universal Environmental Services LLC in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.461,00 (zegge: veertienhonderdeenenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de naamloze vennootschap Refining & Trading Holland N.V. en de rechtspersoon naar buitenlands recht Universal Environmental Services LLC het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014
262-732.