Uitspraak
201404283/1/A1.
Datum uitspraak: 31 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 april 2014 in zaak nr. 13/5202 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Multi Veste 276 een omgevingsvergunning verleend voor de sloop, renovatie en nieuwbouw van een multifunctioneel project, genaamd Forum Rotterdam, aan de Coolsingel 119 te Rotterdam.
Bij uitspraak van 10 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant], het college en Multi Veste hebben nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Multi Veste een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te 's-Gravenhage, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, L.H.J. de Bok, T.H.M. Bussel, E.J. Kleine en H.G, Baggerman, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Multi Veste, vertegenwoordigd door ing. F.F. van Roon, senior projectmanager bij Multi Veste, bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. L.M. Muetstege, advocaten te Rotterdam, gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan betreft de gedeeltelijke sloop, restauratie van en nieuwbouw aan het rijksmonument Coolsingel 119 (voormalige ABN-AMRO bank), alsmede de sloop van de ABN-kantoortoren en vervangende nieuwbouw ter plaatse. Het te realiseren gebouw zal bestaan uit twintig bouwlagen, waarvan zich er twee ondergronds bevinden. Het bouwplan voorziet verder in de aanleg van een ondergrondse expeditiestraat ter plaatse van de Hennekijnstraat/Van Oldebarneveltplaats en een ondergrondse voetgangersverbinding tussen de Beurstraverse en het bouwplan. Het gebouw zal in gebruik genomen worden door winkels, kantoren, woningen, horeca- en leisurevoorzieningen en een hotel.
[appellant] exploiteert in de directe omgeving van het bouwplan aan de Van Oldenbarneveltplaats een horecabedrijf met een terras.
2. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Coolsingel e.o.". Om verwezenlijking ervan niettemin mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
3. [appellant] betoogt eerst in hoger beroep dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het aanbrengen van handelsreclame op de gevel van het te realiseren gebouw. Volgens hem is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wabo vereist en had de aanvraag, gelet op het bepaalde in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, ook betrekking moeten hebben op deze activiteit.
3.1. De rechtbank heeft geen oordeel kunnen geven over dit betoog. Anders dan [appellant] stelt, kan dit betoog niet worden aangemerkt als een nadere onderbouwing van zijn in beroep naar voren gebrachte grond dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partij omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met het gemeentelijk hoogbouwbeleid, dat is opgenomen in de Hoogbouwvisie 2011, nu het bouwplan hoger is dan 70 m en zal leiden tot een verslechtering van de bezonningssituatie in de sunspot, waarin het terras van zijn horecabedrijf is gelegen. Hiertoe voert [appellant] aan dat het college voor het bepalen van de hoogte van het voorziene gebouw ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is het gelet op de inhoud, doelstelling en ratio van de Hoogbouwvisie niet aangewezen om voor vaststelling van de hoogte van een bouwwerk uit te gaan van de hoogstgelegen weg zoals in het bestemmingsplan is voorgeschreven, maar dient te worden uitgegaan van de hoogte van het terrein waarop de functie is gelegen die de Hoogbouwvisie beoogt te beschermen, in dit geval de sunspot op de Van Oldenbarneveltplaats. Gelet op de belangen die de Hoogbouwvisie beoogt te beschermen, acht [appellant] het evenmin logisch om uit te gaan van de goothoogte van een bouwwerk ten opzichte van het peil. [appellant] voert voorts aan dat, als de hoogte van het bouwwerk al volgens de planvoorschriften van het bestemmingsplan zou moeten worden bepaald, die hoogte groter is dan 70 m, omdat ter plaatse van de hoofdentree van Forum Rotterdam aan de kant van de Beurstraverse moet worden gemeten en het peil daar lager ligt dan ter plaatse van de Coolsingel.
4.1. In de Hoogbouwvisie 2011 zijn gebieden en plekken aangewezen die representatief zijn voor de binnenstad of zich kenmerken door een hoge mate van gebruik. In deze zogeheten sunspots mag in de periode tussen 21 maart en 21 september geen verslechtering van bezonning plaatsvinden binnen de aangewezen tijden van gebruik. Voor de sunspot waarin het terras van [appellant] is gelegen is dat de tijdperiode tussen 12:00 uur en 18:00 uur. Niet in geschil is dat de Hoogbouwvisie 2011 van toepassing is op gebouwen met een hoogte van meer dan 70 m. In geschil is evenmin dat in de Hoogbouwvisie 2011 niet is vermeld op welke wijze de hoogte van een bouwwerk wordt gemeten.
4.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan wordt onder peil verstaan:
- voor een bouwwerk, waarvan de hoofdtoegang aan de weg grenst: de hoogte van de weg ter hoogte van de weg ter plaatse van de kruin van de weg;
- voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang niet direct aan de weg grenst: de hoogte van het terrein ter plaatse van die hoofdtoegang na voltooiing van de aanleg van dat terrein.
Indien een bouwwerk aan meer dan een weg wordt gebouwd, is het peil van de hoogstgelegen weg maatgevend.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, geldt binnen de op de kaart aangegeven bebouwingszones als ten hoogste toegelaten bouwhoogte (goothoogte ten opzichte van het peil):
(…).
4.3. Voor de vraag of een bouwwerk planologisch toelaatbaar is, is het bestemmingsplan bepalend. Nu de Hoogbouwvisie geen specifieke meetbepalingen bevat of anderszins aanwijzingen bevat dat de hoogte van een gebouw op de door [appellant] voorgestane wijze dient te worden gemeten, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college voor de bepaling van de hoogte van het bouwplan in de zin van de Hoogbouwvisie ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de artikelen 1 en 4 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan.
Gelet op het bepaalde in artikel 4, eerste lid, is de bouwhoogte de goothoogte ten opzichte van het peil, zodat het college bij de bepaling van de bouwhoogte terecht geen rekening heeft gehouden met de uitstekende bouwdelen, zoals liftopbouwen.
Volgens de bij de omgevingsvergunning behorende en daarvan onderdeel uitmakende bouwtekeningen is de goothoogte van het bouwplan 69,29 m boven NAP. Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften is het peil van de hoogstgelegen weg maatgevend indien een bouwwerk aan meer dan een weg wordt gebouwd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan aan meer dan een weg is gelegen, zodat de rechtbank in het midden heeft kunnen laten waar zich de hoofdingang bevindt. Dat het gedeelte van het bouwplan dat aan de Coolsingel is gelegen slechts wordt gerenoveerd en daar geen hoogbouw zal worden gerealiseerd, leidt niet tot een ander oordeel, nu dat gedeelte een geïntegreerd onderdeel is van het totale bouwplan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het peil van de Coolsingel in dit geval maatgevend is, aangezien de Coolsingel op 0,45 m boven NAP ligt en dat het college derhalve terecht heeft vastgesteld dat de hoogte van het gebouw, gemeten van het straatpeil van de hoogstgelegen weg tot aan de goothoogte, 68,84 m bedraagt en de Hoogbouwvisie derhalve niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
5. Ondanks het feit dat de Hoogbouwvisie niet van toepassing is, heeft het college de Hoogbouwvisie wel betrokken in de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing en heeft het in dit kader beoordeeld of het bouwplan hiermee in overeenstemming is. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] dat het bouwplan in strijd is met de Hoogbouwvisie dan ook aldus, dat het bouwplan in dit opzicht niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. [appellant] voert hiertoe aan dat het bouwplan binnen de aangewezen tijden zal leiden tot een verslechtering van de bezonningssituatie in de sunspot van de Lijnbaan-Van Oldenbarneveltplaats-Beurstraverse en dat de Hoogbouwvisie dit niet toestaat.
5.1. Vast staat dat het bouwplan gevolgen zal hebben voor de bezonningssituatie ter plaatse, zowel in de desbetreffende sunspot als geheel als op het terras van het horecabedrijf van [appellant]. Uit het aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegde en in hoger beroep niet betwiste rapport "Forum Rotterdam Bezonningsonderzoek" van Peutz B.V. van 12 december 2012 blijkt dat de in het bouwplan begrepen bebouwing, zowel ten opzichte van de huidige bebouwingssituatie als ten opzichte van de bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan, binnen de aangewezen tijden in de sunspot lokaal een afname van het aantal zonuren mee zal brengen, maar in andere delen van de sunspot tot een toename van het aantal zonuren zal leiden. Het college heeft zich op grond van de resultaten van het bezonningsonderzoek op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan in overeenstemming is met de Hoogbouwvisie, nu het slechts tot een verschuiving van de bezonning binnen de aangewezen tijden in de sunspot zal leiden en de bezonningssituatie in de sunspot als geheel per saldo niet zal verslechteren. In aanmerking nemend dat de Hoogbouwvisie een globaal beleidskader biedt, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college deze saldobenadering niet heeft mogen hanteren bij de toetsing van het bouwplan aan de Hoogbouwvisie. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing wat betreft de beoordeling van de bezonning in het licht van de Hoogbouwvisie tekort schiet. Het betoog faalt.
6. Het betoog van [appellant] dat de ruimtelijke onderbouwing van het besluit van 2 juli 2013 tekort schiet, omdat het gebruik van de voorziene expeditieliften door vrachtwagens zal leiden tot verkeersopstoppingen in de Hennekijnstraat, faalt evenzeer. In voormeld aan het besluit ten grondslag gelegde rapport van Goudappel Coffeng van 18 maart 2013 is uitvoerig ingegaan op de verwachte expeditiesituatie rondom Forum Rotterdam. In het rapport wordt geconcludeerd dat de Hennekijnstraat met gebruikmaking van een dienstrooster voor de bevoorrading van Forum Rotterdam in combinatie met beide vrachtautoliften in staat moet worden geacht het expeditieverkeer te verwerken. Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het rapport van Goudappel Coffeng van 18 maart 2013 wat betreft wijze van totstandkoming of inhoud met gebreken is behept, bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bevoorradingsverkeer in de Hennekijnstraat niet goed kan worden afgewikkeld.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat realisering van het bouwplan zal leiden tot leegstand van winkelpanden en derhalve tot aantasting van een goed functionerend winkelapparaat in de binnenstad van Rotterdam. [appellant] voert in dit kader onder meer aan dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), nu het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een actuele regionale behoefte. Het college heeft ten onrechte evenmin verzekerd dat leegstand zal worden voorkomen, omdat het aan de omgevingsvergunning niet de voorwaarde heeft verbonden dat maximaal 50% van de winkels in Forum Rotterdam uit Rotterdam afkomstig mogen zijn, aldus [appellant].
7.1. Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
7.2. [appellant] heeft in de zienswijze en in beroep de dreigende leegstand van winkelpanden en de aantasting van het kernwinkelapparaat in de binnenstad als gevolg van realisering van het bouwplan als bezwaar naar voren gebracht, zonder daarbij te refereren aan in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro gestelde eisen. Dit betoog kan daarom niet worden begrepen als een beroep op het bepaalde in dat artikellid. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom niet reeds bij de rechtbank een beroep op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro had kunnen worden gedaan en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partij omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient het betoog van [appellant] dat ziet op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro buiten beschouwing te blijven.
7.3. Weliswaar betoogt [appellant] terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat realisering van het bouwplan zal leiden tot leegstand van winkelpanden en derhalve tot aantasting van een goed functionerend winkelapparaat in de binnenstad van Rotterdam, maar dat leidt vanwege het hierna volgende niet tot het door [appellant] beoogde resultaat.
7.4. Het college dient bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning de te verwachten gevolgen van het bouwplan voor de leegstand van winkelpanden in de binnenstad uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening mee te wegen in de belangenafweging die het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan dient te verrichten.
Het college heeft bij die beoordeling in aanmerking genomen dat de ontwikkeling van Forum Rotterdam past binnen de beleidsvisie zoals is neergelegd in de op 14 mei 2013 vastgestelde Nota "Detailhandel Rotterdam", waarin is gekozen voor toekomstbestendige winkelgebieden. De opgave is om de binnenstad blijvend te vernieuwen door in te spelen op de dynamiek, wat betreft zowel omvang als het onderscheidend vermogen. Het gaat daarbij niet om meer, maar om betere meters detailhandel, waarbij de kwaliteit van het aanbod voor consumenten steeds meer centraal zal moeten staan. Volgens de Nota is de binnenstad van Rotterdam het hoofdwinkelcentrum met een regionale en landelijke functie met een breed aanbod dat sterk gericht is op recreatief winkelen. Een levendige omgeving en een mix van functies in een compact gebied staan daarbij centraal.
In de ruimtelijke onderbouwing is voorts vermeld dat het bouwplan is besproken in het Regionaal Economisch Overleg (hierna: REO) van de stadsregio Rotterdam. Het REO heeft positief geadviseerd over de ontwikkeling van het bouwplan in de binnenstad van Rotterdam. Het REO heeft in de brief van 13 mei 2013 kenbaar gemaakt dat het bouwplan bijdraagt aan de in de regionale detailhandelsvisie geformuleerde doelstelling om een sterk bovenregionaal centrum te behouden dat concurrerend is met andere centra in de Randstad. De stuurgroep acht het aannemelijk dat het project Forum Rotterdam overwegend voor nu ontbrekende formules zal worden gebruikt. Met de toevoeging van winkelruimte op deze plek wordt ruimte geboden voor schaalvergroting, waardoor nieuwe formules voor de binnenstad kunnen worden aangetrokken. Dit kan volgens het REO bijdragen aan de kwalitatieve verbetering en herstel van de binnenstad als bovenregionale aankoopplaats. De stuurgroep acht het belangrijk dat de vulling van Forum Rotterdam niet meer van hetzelfde moet inhouden. De geplande brancheringscommissie voor Forum Rotterdam lijkt volgens de stuurgroep een waarborg voor realisatie van deze doelstelling.
7.5. Het college is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de economische behoefte en beschikbare marktruimte in de binnenstad van Rotterdam. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat ruim 5,5% van de winkelpanden in de binnenstad leegstaan en dat deze beperkte leegstand nodig is voor een goed functionerende vastgoedmarkt. Enige leegstand is volgens het college nodig voor de doorstroming en flexibiliteit in een centrum. In de randen van de stadscentra is de leegstand bijna 11%.
De aanwezige marktruimte is vastgesteld in een onderzoek dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd en is vertaald in het beleidsplan "WNKLN N RTTRDM". Op basis van het Koopstromenonderzoek Randstad 2011 is eind 2012 op basis daarvan voor 2020 de uitbreidingsruimte voor winkels in de binnenstad becijferd op 43.000 m² winkelvloeroppervlak, waarvan 7.000 m² voor dagelijkse artikelen en 32.000 m² tot 36.000 m² voor niet-dagelijkse artikelen. In hoger beroep heeft het college hieraan toegevoegd dat de laatste inzichten wat betreft inwonersgroei, bestedingen, koopkrachtbinding, aanwezig winkelaanbod en trends in de winkelmarkt in maart 2013 in een herijking zijn verwerkt en dat op grond van deze herijking thans kan worden uitgegaan van een uitbreidingsruimte voor 2020 van ruim 8.000 m² winkelvloeroppervlak voor dagelijkse artikelen en ongeveer 32.000 tot 40.500 m² winkelvloeroppervlak voor niet-dagelijkse artikelen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college is uitgegaan van een onjuiste berekening van de beschikbare uitbreidingsruimte in de binnenstad van Rotterdam. Indien andere toekomstige retailontwikkelingen in de binnenstad in aanmerking worden genomen is er volgens de ruimtelijke onderbouwing voldoende ruimte voor toevoeging van het voorziene winkeloppervlak van 19.000 m², omdat met de ontwikkelingen in totaal ongeveer 34.800 m² winkelvloeroppervlak voor niet-dagelijkse artikelen zal worden gerealiseerd.
[appellant] stelt in hoger beroep terecht dat het college bij de berekening van de beschikbare marktruimte ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de ongeveer 20.000 m² winkelvloeroppervlak die - naar niet in geschil is - ingevolge het bestemmingsplan in het voormalig postkantoor kan worden gerealiseerd. Indien dit winkelvloeroppervlak in aanmerking wordt genomen, zal de beschikbare uitbreidingsruimte door realisering van het bouwplan worden overschreden. Hierin wordt echter geen grond gevonden voor het oordeel dat dit zal leiden tot een onaanvaardbare leegstand van winkelpanden in de binnenstad van Rotterdam. Het college heeft in dit verband toegelicht dat met de beleidsmatige keuze voor concentratie van het aanbod in een compact centrum wordt beoogd een sterk bovenregionaal centrum te behouden. De kwalitatieve versterking van de binnenstad door vernieuwing en verbetering van het aanbod en de ambiance zal volgens het college een positief effect hebben op de koopkrachtbinding, zodat van een toename van de leegstand van winkelpanden in de binnenstad ten gevolge van de realisering van het bouwplan geen sprake zal zijn. Voor zover de overcapaciteit zal leiden tot een toename van de leegstand in de randen van de stadscentra, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dit gelet op de ambitie van het college wat betreft de ontwikkeling van de binnenstad aanvaardbaar is. Het college zal gelet daarop wat betreft de daaruit voortvloeiende noodzaak tot transformatie van de desbetreffende winkelgebieden een actief faciliterende rol spelen.
7.6. Uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de leegstand van winkelpanden in de binnenstad niet zal toenemen en de gevolgen voor leegstand in de randen van de stadscentra niet zodanig zijn dat dit tot een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden en dat de omgevingsvergunning hierom had dienen te worden geweigerd. Gelet hierop bestaat ook geen grond voor het oordeel dat het college een voorwaarde aan de omgevingsvergunning had dienen te verbinden ertoe strekkend dat leegstand van winkelpanden in de binnenstad wordt voorkomen, daargelaten of een dergelijke voorwaarde rechtens geoorloofd zou zijn.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft kunnen verlenen. Hiertoe voert [appellant] aan dat een verslechtering van de bezonningssituatie op zijn terras in de maanden maart en september grote invloed zal hebben op de bedrijfsvoering van het horecabedrijf.
8.1. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12,
eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
8.2. Uit het aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde door Peutz B.V. uitgevoerde bezonningsonderzoek blijkt dat realisering van het bouwplan in vergelijking met de in het bestemmingsplan opgenomen bebouwingsmogelijkheden in de maanden maart en september zal leiden tot een verschuiving van de bezonning op het terras van [appellant]. Weliswaar stelt [appellant] met verwijzing naar een door het college overgelegde grafiek, waarin de conclusies van het bezonningsonderzoek zijn weergegeven, terecht dat de bezonning op het terras in deze maanden gedeeltelijk zal verslechteren, maar daar staat ook een gedeeltelijke verbetering van de bezonning in deze maanden tegenover. In de maanden april en september zal de bezonningssituatie op het terras licht verbeteren en in de tussenliggende maanden heeft realisering van het bouwplan geen invloed op de bezonning van het terras. In vergelijking met de huidige feitelijke situatie ter plaatse zal het bouwplan in de maanden maart, april, augustus en september tot een beperkte afname van het aantal zonuren op het terras leiden en zal het in de tussenliggende periode geen invloed hebben op de bezonning van het terras. Gelet op vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de invloed van de realisering van het bouwplan op de bezonningssituatie op het terras zodanig zal zijn, dat het college daaraan een zwaarder gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die zijn gediend met de ontwikkeling van het project. Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft afgezien van een inhoudelijke bespreking van het door hem aangevoerde betoog dat het college ten onrechte is afgeweken van de in de Bouwverordening opgenomen parkeereis, alsmede de beroepsgrond met betrekking tot de afbouwgarantie en uitvoerbaarheid van het bouwplan. [appellant] voert hiertoe aan dat een tekort aan parkeerplaatsen in de binnenstad gevolgen kan hebben voor de exploitatie van zijn horecabedrijf. Voorts stelt [appellant] dat een bouwput in de directe nabijheid van zijn terras, in het geval het bouwplan niet volledig zal worden gerealiseerd, een negatieve ruimtelijke uitstraling heeft en dat zal leiden tot een afname van het aantal klanten.
9.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
9.2. Blijkens de geschiedenis van totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
9.3. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening, voor zover thans van belang, moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte, bestemd voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen, daartoe aanleiding geeft, in deze behoefte in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het daarbij behorende onbebouwd blijvende terrein in voldoende mate zijn voorzien.
Ingevolge het vierde lid, aanhef, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid indien:
a. uit een door de aanvrager van een omgevingsvergunning over te leggen parkeerbalans blijkt dat op eigen terrein door middel van dubbelgebruik voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn;
b indien de aanvrager van een omgevingsvergunning de parkeereis door middel van een parkeereisovereenkomst financieel compenseert aan de gemeente Rotterdam en met de verwezenlijking van het bouwplan, naar het oordeel van het bevoegd gezag, een gemeentelijk belang is gemoeid;
c. er sprake is van een totale gebiedsontwikkeling en naar het oordeel van het college een gemeentelijk belang rechtvaardigt dat op straat parkeerplaatsen worden aangelegd uit de grondopbrengst;
d. de onderdelen a tot en met c zich niet voordoen en naar het oordeel van het bevoegd gezag met de verwezenlijking van het bouwplan een bijzonder gemeentelijk belang is gemoeid.
9.4. [appellant] is belanghebbende bij het besluit in de hoedanigheid van exploitant van de lunchroom. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening strekt ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Nu niet is uitgesloten dat een tekort aan parkeerplaatsen in de buurt van het bouwplan gevolgen kan hebben voor de bereikbaarheid van de binnenstad en daarmee kan leiden tot een afname van het aantal klanten van zijn horecabedrijf, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.5.30 van de Bouwverordening kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van [appellant]. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit om deze reden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
9.5. De rechtbank heeft eveneens ten onrechte afgezien van een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden die zijn gericht op de realisering van het bouwplan, nu [appellant] er gelet op de exploitatie van zijn horecabedrijf belang bij heeft dat het voorziene gebouw na verlening van de omgevingsvergunning volledig wordt afgebouwd.
Het betoog slaagt. Nu de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan bespreking van de door [appellant] in beroep aangevoerde gronden met betrekking tot de parkeereis en uitvoerbaarheid van het bouwplan, zal de Afdeling deze gronden alsnog beoordelen.
10. Het betoog van [appellant] dat onvoldoende verzekerd is dat het bouwplan volledig zal worden uitgevoerd na verlening van de omgevingsvergunning faalt. In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de economische uitvoerbaarheid van het bouwplan. Hierin is vermeld dat het verhaal van de gemeentelijke exploitatiekosten is verzekerd door de met Multi Veste te sluiten anterieure exploitatieovereenkomst. Voorts is vermeld dat voor het voorziene hotel reeds een huurder/exploitant is gecontracteerd en dat de woningen aan een belegger zijn verkocht ten behoeve van de verhuur ervan en dat voor de exploitatie van de horecavoorzieningen op het foodcourt eveneens concrete interesse bestaat. Gelet hierop bestaat geen reden om aan te nemen dat het bouwplan niet volledig zal worden uitgevoerd.
11. [appellant] betoogt voorts dat het college ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend in afwijking van de in de Bouwverordening opgenomen eis om het aantal benodigde parkeerplaatsen vanwege het bouwplan op eigen terrein aan te leggen. Hiertoe voert hij aan dat artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder d, van de Bouwverordening niet als grondslag voor verlening van de omgevingsvergunning kan dienen, nu niet is gebleken dat de overige afwijkingsmogelijkheden in het vierde lid van artikel 2.5.30 niet kunnen worden gebruikt. Voorts voert [appellant] aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de verwezenlijking van het bouwplan een bijzonder gemeentelijk belang is gemoeid. Voorts heeft het college verzuimd onderzoek te doen naar de gevolgen van het verlenen van omgevingsvergunning in afwijking van de parkeereis en had het in ieder geval niet kunnen afwijken van de parkeereis voor de 60 parkeerplaatsen die benodigd zijn voor de te realiseren appartementen, aldus [appellant].
11.1. Niet in geschil is dat op basis van de van toepassing zijnde parkeernormen uit de Bouwverordening de parkeerbehoefte vanwege het bouwplan 379 parkeerplaatsen bedraagt. Op grond van het eerste lid van artikel 2.5.30 dienen deze parkeerplaatsen op eigen terrein te worden aangelegd. Het college heeft in afwijking van deze eis omgevingsvergunning verleend, omdat naar zijn oordeel met het bouwplan een bijzonder gemeentelijk belang is gemoeid.
11.2. De tekst van het vierde lid van artikel 2.5.30 biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad van de gemeente Rotterdam heeft beoogd een dwingende rangorde vast te stellen in de te benutten afwijkingsgrondslagen, in die zin dat pas met toepassing van het bepaalde onder d kan worden afgeweken van de parkeereis indien vast staat dat de onder a tot en met c bedoelde afwijkingsmogelijkheden niet kunnen worden toegepast. De in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder d opgenomen voorwaarde houdt uitsluitend in dat aan de daarin opgenomen bevoegdheid toepassing mag worden gegeven indien de situaties onder a tot en met c zich niet voordoen. Uit het feit dat het college in andere gevallen wel gebruik heeft gemaakt van de onder b vermelde mogelijkheid om de aanvrager om omgevingsvergunning de parkeereis door middel van een parkeereisovereenkomst financieel te laten compenseren, kan een dergelijke rangorde evenmin worden afgeleid. Nu de onder a tot en met c vermelde situaties niet aan de orde zijn, was het college bevoegd om op grond van de onder d vermelde grondslag af te wijken van de in het eerste lid van artikel 2.5.30 opgenomen parkeereis.
11.3. Gelet op de het college toekomende ruimte bij de beoordeling van de vraag of met de verwezenlijking van het bouwplan een bijzonder gemeentelijk belang is gemoeid, dient de rechter dit oordeel van het college terughoudend te toetsen. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat realisering van het project Forum Rotterdam door de omvang en centrale ligging in het winkelhart van de stad, het bijzondere architectonische ontwerp, de multifunctionaliteit en de bijzondere koppeling met en het hergebruik van het nu leegstaande rijksmonument (voormalig bankgebouw) een bijdrage van bijzonder gemeentelijk belang levert aan de gewenste vernieuwing en verdere ontwikkeling van de binnenstad. Mede gelet op het door het college in aanmerking genomen economische belang voor de stad Rotterdam alsmede belangen in verband met de leefbaarheid en het ondernemersklimaat in de binnenstad van Rotterdam, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de ontwikkeling van Forum Rotterdam een bijzonder gemeentelijk belang is gemoeid.
11.4. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college niet voor alle benodigde 379 parkeerplaatsen heeft mogen afwijken van de in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening opgenomen parkeereis. Vast staat dat de vanwege het bouwplan benodigde parkeerplaatsen niet op eigen terrein zullen worden aangelegd. Dat Multi Veste een langlopende huurovereenkomst heeft afgesloten met een parkeergarage in de directe omgeving, teneinde te voorzien in 60 parkeerplaatsen ten behoeve van de bewoners van de te realiseren 56 appartementen in Forum Rotterdam, betekent niet dat daarmee gedeeltelijk aan de in het eerste lid opgenomen eis om op eigen terrein in parkeergelegenheid te voorzien, is voldaan. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de in het vierde lid, onder d, opgenomen afwijkingsmogelijkheid niet mag worden aangewend voor deze benodigde parkeerplaatsen, omdat daarvoor op vorenstaande wijze een oplossing is gevonden.
11.5. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afwijken van de parkeereis, omdat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het bouwplan voor de parkeerdruk in de binnenstad van Rotterdam, overweegt de Afdeling als volgt.
In het aan het besluit ten grondslag liggende en van de ruimtelijke onderbouwing deel uitmakende rapport van Goudappel Coffeng "Verkeerssituatie Forum Rotterdam" van 18 maart 2013 is op basis van onderzoek, dat is verricht in het kader van het Verkeersplan Binnenstad "Citylounge Bereikt" van juli 2009, geconcludeerd dat in de binnenstad van Rotterdam voldoende openbare parkeercapaciteit aanwezig is. Volgens het onderzoek zijn de bezettingspercentages ook op piekmomenten relatief laag en zal de bezettingsgraad gelet op toekomstige ontwikkelingen in de binnenstad naar verwachting oplopen tot 80% op piekmomenten. Anders dan [appellant] stelt, zijn aan voormeld Verkeersplan verkeerskundige onderzoeken ten grondslag gelegd op het gebied van zowel het parkeren als de hoeveelheid rijdend verkeer op basis van de voorgestane programmatische verdichting van de binnenstad in 2020, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de rapporten "Verkeerscirculatie Binnenstad Rotterdam, verkenning van mobiliteitsconcepten" van AGV Movares van 30 oktober 2008 en "Parkeerstrategie Binnenstad, parkeersituatie 2007 en 2020" van 25 juli 2008. Op basis van onder meer verrichte tellingen en de beoogde intensivering van het programma aan wonen, werken en recreëren in de binnenstad van Rotterdam in de periode tot 2020 is een prognose gemaakt van de vraag naar en het aanbod van parkeerplaatsen, waarbij tevens rekening is gehouden met diverse verkeersmaatregelen om het aantal autoverplaatsingen naar en in de binnenstad te reduceren, zoals de inmiddels gerealiseerde Park+Ride-voorzieningen aan de rand van de stad en de Park+Walk-voorzieningen aan de rand van de binnenstad. Voorts heeft Goudappel Coffeng in aanmerking genomen dat door Multi Veste wordt voorzien in een gegarandeerde langjarige beschikbaarheid van de voor de toekomstige bewoners van de 56 appartementen vereiste parkeerplaatsen door middel van een huurovereenkomst voor 60 parkeerplaatsen (beschikbaarheid 7x24 uur) in de nabijgelegen Q-park garage, gelegen aan de Bulgersteyn. Deze huurovereenkomst betreft tevens 100 parkeerplaatsen voor de niet-woonfuncties (beschikbaarheid 5x13 uur) in het bouwplan.
[appellant] heeft aangetoond noch aannemelijk gemaakt dat bij de aan het besluit verrichte onderzoeken van onjuiste gegevens is uitgegaan of deze anderszins onvolkomenheden bevatten, dan wel dat reden bestaat om aan te nemen dat de huurovereenkomst niet zal worden nagekomen of voortijdig zal worden ontbonden, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op het rapport Goudappel Coffeng en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken. Voorts bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de ter zitting door het college gegeven toelichting dat uit het rapport van AGV Movares weliswaar blijkt dat in het Lijnbaankwartier, waar het bouwplan zal worden gerealiseerd, in de toekomst een parkeertekort zal ontstaan, maar dat monitoring van de huidige parkeersituatie ter plaatse heeft uitgewezen dat deze conclusie inmiddels achterhaald is. Omdat door de inmiddels gerealiseerde parkeervoorzieningen en andere ontwikkelingen aan dit tekort aan parkeercapaciteit tegemoet wordt gekomen, is volgens het college ook in het Lijnbaankwartier geen parkeerprobleem te verwachten.
Gelet op vorenstaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat de parkeerdruk in de binnenstad zal toenemen ten gevolge van realisering van het bouwplan. Dit leidt tot de conclusie dat in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat het college, mede anticiperende op de ten tijde van het besluit van 2 juli 2013 voor nieuwe aanvragen om omgevingsvergunning geldende nieuwe parkeernormen, op grond waarvan - behoudens voor de te realiseren woonfunctie - geen parkeereis voor het bouwplan zou gelden, niet in redelijkheid heeft kunnen afwijken van de in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening opgenomen parkeereis.
Het betoog faalt.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze berust, te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2014
604.