Uitspraak
201303469/1/R3.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de commanditaire vennootschap Neddex Vastgoedfonds 1 C.V., de besloten vennootschap Neddex Beherend Vennoot 1 B.V., beide gevestigd te Rotterdam, en de stichting Stichting Bewaarder Neddex 1, gevestigd te Den Haag, (hierna tezamen en in enkelvoud: Neddex),
2. de naamloze vennootschap Altera Vastgoed N.V., gevestigd te Amstelveen,
appellanten,
en
de raad en het college van burgemeester en wethouders van Son en Breugel,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Ekkersrijt; Saturn" vastgesteld.
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bouwontwikkeling [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een elektronicawarenhuis op het perceel Ekkersrijt 4086.
Tegen deze besluiten hebben Neddex en Altera beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Altera, de raad en het college en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2013, waar Altera, vertegenwoordigd door drs. R.A. Nellen en drs. E.J.H. van Luin, bijgestaan door mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Utrecht, de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. C. Kamp en drs. E.J. Mengers, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam, en A. Mein, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, gehoord.
Overwegingen
1. Bij besluit van 15 november 2012 heeft de raad de gemeentelijke coördinatieregeling, als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), van toepassing verklaard op de voorziene detailhandelsvestiging op het voormalige Makita-terrein op bedrijventerrein Ekkersrijt. Het plan en de omgevingsvergunning zijn vastgesteld onderscheidenlijk verleend om een vestiging van de elektronicaketen Saturn mogelijk te maken op het perceel aan Ekkersrijt 4086, dat ligt nabij de bestaande meubelboulevard "Meubelplein", die eigendom is van Altera.
2. Ingevolge artikel 1, onder 1.25, van de planregels wordt in het plan verstaan onder elektrowarenhuis:
een grootschalige winkel waar in hoofdzaak goederen worden verkocht in ten minste zes van de volgende artikelgroepen:
- radio en tv (bruingoed);
- computers en randapparatuur (grijsgoed);
- grote huishoudelijke apparaten (witgoed);
- kleine huishoudelijke apparaten;
- verlichting;
- apparatuur ten behoeve van internet;
- apparatuur ten behoeve van telecom;
- elektronische auto-accessoires;
- fotoapparatuur;
- beeld- en geluiddragers en boeken;
- home-entertainment;
- overige elektrische gebruiksartikelen (zoals e-readers);
en van de daarmee rechtstreeks samenhangende artikelen, zoals accessoires, software, games, onderhoudsmiddelen, onderdelen en/of materialen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Detailhandel - Perifeer" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een elektrowarenhuis;
b. perifere detailhandel in:
1. keukens, badkamers en sanitair;
2. meubelen en woninginrichting;
3. bouwmaterialen;
c. ondergeschikte horeca, behorende bij de onder a bedoelde detailhandelsbedrijven;
d. opslag en uitstalling;
e. (ontsluitings)wegen en paden;
f. (on)gebouwde parkeervoorzieningen, al dan niet voor gezamenlijk gebruik;
g. tuinen, erven en verhardingen;
h. groenvoorzieningen;
i. water en waterhuishoudkundige voorzieningen.
3. De raad, het college en [belanghebbende] betwisten de ontvankelijkheid van het beroep van Neddex. Zij wijzen op de afstand tussen de percelen van Neddex en het plangebied. De raad en het college stellen dat Neddex niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar eigendomsbelangen door de bestreden besluiten worden geraakt. [belanghebbende] stelt dat geen sprake is van concurrentiebelang omdat de marktsegmenten van de winkels en horeca op de Neddexlocaties andere zijn dan het marktsegment van Saturn.
3.1. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, van de Wro kunnen bij besluit van de gemeenteraad gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:
a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of
b. de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 8.3 van de Wro worden voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt:
(…)
b. indien toepassing is gegeven aan artikel 3.30, eerste lid, onder b, het besluit omtrent vaststelling van het daar bedoelde bestemmingsplan en de daar bedoelde besluiten.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.2. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2007, in zaak nr. 200606317/1), is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Bij bestemmingsplannen is het concurrentiebelang van een onderneming slechts rechtstreeks betrokken bij het besluit indien deze in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
Neddex is eigenaar van een aantal (winkel)panden op bedrijventerrein Ekkersrijt die liggen op enkele honderden meters afstand van het plangebied. Neddex verhuurt deze panden aan winkeliers en een horecaondernemer. Zij vreest voor een afname van de verhuurbaarheid van haar (winkel)panden door de toename van het aantal vierkante meters winkelvloeroppervlak in de nabijheid van haar panden en door de toename van verkeer ten gevolge van het plan.
Het plan voorziet in een nieuwe detailhandelsvestiging met een maximaal winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) van 4.414 m2 met bijbehorende ondersteunende horeca. In aanmerking genomen dat het plangebied en de percelen van Neddex deel uitmaken van één bedrijventerrein en daar dezelfde vormen van perifere detailhandel zijn toegestaan richt Neddex zich als eigenaar en verhuurder van bedrijfspanden op hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als de in het plangebied voorziene detailhandelsvestiging. De Afdeling acht niet uitgesloten dat Neddex in zoverre door het plan rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt. Gelet hierop en op de mogelijke gevolgen van het plan voor de bereikbaarheid van de panden van Neddex is niet uitgesloten dat het plan gevolgen heeft voor de verhuurbaarheid van de panden van Neddex. Neddex dient te worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Er bestaat geen aanleiding het beroep van Neddex, voor zover gericht tegen het bestemmingsplan, niet-ontvankelijk te verklaren. Nu de bij besluit van 2 april 2013 verleende omgevingsvergunning betrekking heeft op dezelfde ontwikkeling als het bestemmingsplan, geldt hetzelfde voor het beroep van Neddex, voor zover gericht tegen die vergunning.
4. Neddex voert aan dat aan de in artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder d, van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid vrijwel geen voorwaarden zijn verbonden zodat deze bevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de regeling concreet is aangegeven in welke gevallen het bevoegd gezag een omgevingsvergunning kan verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan en dat de bevoegdheid daarmee voldoende is begrensd.
4.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder 3.2.3, van de planregels gelden voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende bepalingen:
a. De bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen mag niet meer bedragen dan 2 m.
b. De bouwhoogte van antennes en (reclame)masten mag niet meer bedragen dan 15 m.
c. De bouwhoogte van lichtmasten mag niet meer bedragen dan 12 m.
d. De bouwhoogte van watertanks mag niet meer bedragen dan 12 m.
e. De bouwhoogte van visuele afscheidingen ten behoeve van een expeditieruimte mag niet meer bedragen dan 12 m.
f. De bouwhoogte van luifels mag niet meer bedragen dan 4,5 m.
g. Luifels aan de voorgevel van een gebouw zijn buiten het bouwvlak toegestaan, met dien verstande dat:
1. de overschrijding van het bouwvlak niet meer mag bedragen dan 2 m;
2. de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 4,5 m.
h. De bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer bedragen dan 4 m.
Ingevolge artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder d, van de planregels kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van de regels ten aanzien van de maximaal toegestane bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot:
1. ten behoeve van kunstwerken, geen gebouwen zijnde, tot niet meer dan 40 m;
2. ten behoeve van kunst-/reclame objecten, geen gebouwen zijnde, tot niet meer dan 50 m, met dien verstande dat vooraf advies wordt ingewonnen bij de Dienst vastgoed Defensie;
3. ten behoeve van waarschuwings- en/of communicatiemasten tot niet meer dan 50 m, met dien verstande dat vooraf advies wordt ingewonnen bij de Dienst vastgoed Defensie;
4. ten behoeve van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot niet meer dan 10 m.
4.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden gecreëerd op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan slechts betrekking hebben op planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag evenmin het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
4.4. De door Neddex bestreden planregel heeft alleen betrekking op de in de bepaling omschreven bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en alleen op de maximale bouwhoogte daarvan. Gelet hierop voorziet de planregel in de mogelijkheid op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. De planregel voorziet niet in een afwijking van de in de verbeelding opgenomen bestemming en kan niet tot effect hebben dat feitelijk de bestemming van de gronden wordt gewijzigd. In de planregel staat vermeld voor welke soort bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot welke maximale bouwhoogte kan worden afgeweken. Voor kunst- en reclameobjecten en waarschuwings- en/of communicatiemasten geldt daarbij dat voorafgaand aan toepassing van de afwijkingsbevoegdheid advies dient te worden ingewonnen bij de Dienst vastgoed Defensie. Het plan heeft voorts betrekking op één perceel dat is gelegen op een bedrijventerrein, te midden van andere percelen met bestaande (bedrijfs)bebouwing en gebouwen die bestemd zijn voor perifere detailhandel waarvoor - net als voorheen voor dit perceel - een zelfde afwijkingsbevoegdheid geldt. Onder deze omstandigheden is er geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bevoegdheid voldoende is begrensd. Nu Neddex niet nader heeft gemotiveerd in welk opzicht de bevoegdheid volgens haar nader moet worden begrensd, faalt haar betoog.
5. Neddex voert aan dat onbekend is of het plan voorziet in een toe- of afname van verhard oppervlak, zodat de gevolgen voor de waterhuishouding en een mogelijke compensatieplicht onvoldoende zijn onderzocht.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel zowel in de bestaande als in de nieuwe situatie nagenoeg geheel verhard is, zodat nagenoeg geen sprake is van toe- of afname van het verharde oppervlak, en dat het waterschap heeft ingestemd met het plan. Voorts voert de raad aan dat Neddex deze beroepsgrond niet nader heeft gemotiveerd en dat de grond afstuit op het relativiteitsvereiste.
5.2. Neddex heeft het standpunt van de raad dat het plan nagenoeg geen toe- of afname van verhard oppervlak met zich brengt niet weersproken. Ook staat in de als bijlage 5 bij de toelichting behorende brief van waterschap De Dommel van 9 november 2012 dat het waterschap instemt met het plan, dat voor het plan geen bergingseis geldt en dat het plan voldoet aan het beleidsuitgangspunt "hydrologisch neutraal ontwikkelen". Gelet hierop valt niet in te zien dat de raad de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding onvoldoende heeft onderzocht. Het betoog faalt.
6. Neddex voert aan dat de berekening van het groepsrisico niet op de juiste uitgangspunten is gebaseerd. Ten onrechte is uitgegaan van het aantal parkeerplaatsen, omdat niet zeker is dat het elektronicawarenhuis niet veel meer bezoekers zal trekken dan het aantal parkeerplaatsen toelaat. Ook is niet in aanmerking genomen dat zich ook andere grootschalige detailhandel kan vestigen op de gronden.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij de berekening van het groepsrisico gebruik is gemaakt van de gangbare rekenmethode en dat het groepsrisico, uitgaande van het oude aantal van 214 parkeerplaatsen, ruim onder de oriëntatiewaarde blijft. Als uitgegaan wordt van het nieuwe aantal van 208 parkeerplaatsen, komt het groepsrisico daar nog ruimer onder te liggen. Voorts voert de raad aan dat Neddex deze beroepsgrond niet nader heeft gemotiveerd en dat de grond afstuit op het relativiteitsvereiste.
6.2. Het plan voorziet niet in de vestiging van een inrichting waarop het Bevi van toepassing is. Het groepsrisico is onderzocht in verband met (de toename van) de te verwachten bezoekersaantallen in het plangebied omdat het plangebied is gelegen in de nabijheid van een distributiecentrum dat bestaat uit een aantal chemicaliënopslagen. Het betoog van Neddex heeft dus geen betrekking op haar eigen percelen, die zijn gelegen op enige afstand van het plangebied en waarvoor de situatie uit het oogpunt van externe veiligheid niet wijzigt door het plan.
Zoals hiervoor in 3.2 is overwogen gaat het voor Neddex om haar concurrentiebelang en meer in het algemeen om het belang om gevrijwaard te blijven van de vestiging van een nieuw pand voor perifere detailhandel in de nabijheid van haar panden. De normen waarop Neddex zich beroept, te weten de voorschriften uit het Besluit externe veiligheid inrichtingen betreffende het beheersen van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, strekken niet tot bescherming van die belangen. Het slagen van deze beroepsgrond kan er gelet op artikel 8:69a van de Awb niet toe leiden dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd. De Afdeling laat dit betoog daarom buiten beschouwing.
7. Neddex voert aan dat de aan het plan ten grondslag gelegde verkeersberekening is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Daardoor is onvoldoende onderzocht en gemotiveerd wat de gevolgen zijn van de toename van het verkeer ten gevolge van het plan, zowel binnen het gebied Ekkersrijt en de ontsluiting bij Ekkersrijt 4000 als voor de verbindingsweg. Neddex vreest dat door het plan congestie zal optreden, waardoor haar panden minder goed bereikbaar zullen worden. Zij merkt op dat de raad een toename van 800 motorvoertuigen per dag ten onrechte als gering kwalificeert.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat bij de berekening van de verkeerstoename ten gevolge van het plan is uitgegaan van de juiste uitgangspunten. Hij stelt dat de onlangs aangelegde verbindingsweg tussen het plangebied en de A58 een capaciteit heeft van 15.000 tot 20.000 motorvoertuigen per etmaal, en daarmee voldoende capaciteit om de extra verkeersstromen op te vangen. Daarbij is rekening gehouden met de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt en met de vestiging van Ikea op het naastgelegen meubelplein. Voorts betoogt de raad dat Neddex haar beroepsgronden over de verkeerstoename niet met enig deskundig tegenonderzoek heeft onderbouwd. Tevens wijst zij erop dat de beroepsgronden van Neddex over de verkeerstoename van het wijzigingsplan "Ekkersrijt; Saturn", dat dezelfde ontwikkeling mogelijk maakte als het onderhavige plan, door de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2013, in zaak nr. 201203113/1/R3, ongegrond zijn verklaard. Daarbij stelt de raad zich op het standpunt dat de bezwaren van Neddex afstuiten op het relativiteitsbeginsel.
7.2. De raad heeft ter zitting toegelicht dat bij de verkeersberekeningen is uitgegaan van dezelfde invoergegevens als bij de berekeningen die zijn gemaakt ten behoeve van het wijzigingsplan. Wel heeft de omstandigheid dat tussen de vaststelling van het wijzigingsplan en het bestreden besluit de publicaties nr. 257 en 272 van het CROW zijn vervangen door publicatie nr. 317, "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van oktober 2012, tot enige aanpassing geleid van de berekening van de verkeersgeneratie en de tekst van de toelichting in de paragraaf over verkeer en parkeren. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de raad zich bij de verkeersberekeningen heeft gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Voorts heeft de raad toegelicht dat het deel van het bedrijventerrein waar de panden van Neddex staan, anders dan het plangebied, wordt ontsloten via een ringweg aan de noordzijde van het bedrijventerrein. Ter zitting heeft hij bevestigd dat bij de aanleg van de nieuwe ontsluitingsweg van het bedrijventerrein die uitkomt op de A50/A58 reeds rekening is gehouden met de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat het plan zal leiden tot congestie in de omgeving van het plangebied en daardoor tot onaanvaardbare verkeershinder voor haar panden heeft Neddex niet aannemelijk gemaakt. Het betoog faalt.
8. Neddex voert aan dat, nu van verkeerde aannames over de toename van verkeersbewegingen is uitgegaan, ook de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit onvoldoende zijn onderzocht.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de verkeersgeneratieberekeningen zijn gebaseerd op de juiste uitgangspunten en dat daarmee ook de gevolgen voor de luchtkwaliteit voldoende zijn onderzocht. Voorts voert de raad aan dat Neddex deze beroepsgrond niet nader heeft gemotiveerd en dat de grond afstuit op het relativiteitsvereiste.
8.2. Zoals onder 7.2 is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de raad zich bij de verkeersberekeningen heeft gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Neddex heeft niet aannemelijk gemaakt dat het op deze verkeersgeneratieberekeningen gebaseerde onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit niet deugdelijk tot stand is gekomen. Het betoog faalt.
9. Neddex voert aan dat het plan voor zover daardoor een elektrowarenhuis mogelijk wordt gemaakt in strijd is met gemeentelijk en regionaal beleid in het Masterplan Bedrijventerrein Ekkersrijt van 1 mei 2003 (hierna: het Masterplan).
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan past binnen het gemeentelijke beleid.
9.2. Volgens de toelichting is het Masterplan het kader voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein. Een van de deelgebieden op het bedrijventerrein is het Meubelplein, dat de potentie heeft om uit te groeien tot het home- en livingcentrum voor heel Brabant, met een bovenregionale verzorgingsfunctie. In het Masterplan staat dat bij de groei naar bovenregionaal meubelcentrum aandacht dient te worden besteed aan de kwaliteit van het aanbod en dat nagegaan moet worden welke invulling het label ‘home en living’ moet krijgen om de kwaliteit van het aanbod te behouden en vergroten. Volgens de Zienswijzennotitie is bij collegebesluit van 17 oktober 2007 naar aanleiding van een distributieplanologisch onderzoek naar de ontwikkelingsmogelijkheden van het home- en livingcentrum besloten bij de beoordeling van bouwplannen uit te gaan van het scenario ‘home- en livingcentrum breder benaderd’. Dat houdt in dat vanuit de ruimte die het Masterplan biedt voor westwaartse uitbreiding van het home- en livingcentrum de bestaande branches op de woonboulevard worden uitgebreid met de elektrobranche, omdat deze kan worden gezien als onderdeel van het thema wonen en als zodanig passend bij een meubelboulevard. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. De enkele stelling van Neddex dat een elektrowarenhuis niet past binnen het concept ‘home en living’ vormt onvoldoende grond voor een ander oordeel. Het betoog dat het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid faalt.
10. Altera voert aan dat het bestreden besluit vrijwel geheel overeenkomt met het wijzigingsplan "Ekkersrijt; Saturn" dat de Afdeling bij de uitspraak van 27 maart 2013, zaak nr. 201203113/1/R3 heeft vernietigd. Door nu een bestemmingsplan vast te stellen omzeilt het gemeentebestuur de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan "Ekkersrijt" van 26 mei 2011. Dat is in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat een bestemmingsplan gelet op artikel 3.1, tweede lid van de Wro, bedoeld is voor een periode van tien jaar mocht Altera erop vertrouwen dat de wijzigingsvoorwaarden tien jaar van kracht zouden blijven. Op grond van dit vertrouwen heeft Altera veel geld geïnvesteerd in renovatie en herontwikkeling van het Meubelplein. Het bestreden besluit heeft daarbij ongewenste precedentwerking, omdat nieuwe verzoeken om wijziging van een bedrijfsbestemming naar een detailhandelsbestemming nog moeilijker geweigerd zullen kunnen worden.
10.1. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Dat is niet anders in een geval als dit, waarin de raad ervoor heeft gekozen een ontwikkeling bij recht mogelijk te maken die hij in het voorheen geldende plan niet bij recht maar bij wijzigingsbevoegdheid mogelijk heeft gemaakt.
Het enkele feit dat een bestemmingsplan is vastgesteld vormt geen grond voor het oordeel dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat binnen de planperiode geen nieuw plan zal worden vastgesteld. Dat geldt in dit geval te meer nu, zoals staat in de toelichting bij het plan en door de raad ter zitting is toegelicht, reeds in het Masterplan werd uitgegaan van uitbreiding en verbreding van de meubelboulevard in westelijke richting, waar onder meer het plangebied is gesitueerd. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat het plan meebrengt dat nieuwe verzoeken om een bedrijfsbestemming te veranderen in een detailhandelsbestemming moeilijker geweigerd kunnen worden. De raad zal in voorkomend geval moeten nagaan of tegemoetkoming aan een dergelijk verzoek naar zijn oordeel strekt tot een goede ruimtelijke ordening. Het betoog faalt.
11. Altera en Neddex voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
11.1. Altera heeft ter onderbouwing van haar betoog het rapport "Distributieve analyse elektronicabranche Ekkersrijt" van Goudappel Coffeng van 25 november 2013 (hierna: het rapport van Goudappel Coffeng) overgelegd. De raad en [belanghebbende] betogen dat het inbrengen van dit rapport in strijd is met de goede procesorde.
11.1.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van Pro de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
11.1.2. Het rapport van Goudappel Coffeng is bij de Afdeling ingekomen op 27 november 2013. Hiermee is het rapport ingediend voor de tien dagentermijn zoals opgenomen in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb. Er is, gelet op de inhoud van dit rapport, naar het oordeel van de Afdeling voldoende tijd geweest om hierop inhoudelijk te kunnen reageren. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het rapport van Goudappel Coffeng met name een bespreking geeft van het bij het plan behorende distributieplanologisch onderzoek "Son en Breugel, Mogelijkheden en effecten nieuwe detailhandelsvestiging op Ekkersrijt" van 1 november 2012 (hierna: het dpo) en van beperkte omvang is. Voorts hebben de raad en [belanghebbende] schriftelijk op het rapport gereageerd onder verwijzing naar een door de raad bij brief van 29 november 2013 toegezonden reactie van BRO op het rapport. Ook heeft de raad ter zitting op dat rapport gereageerd bij monde van A. Mein van BRO. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Goudappel Coffeng wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven.
11.2. Neddex voert aan dat de raad het plan ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en dat ten onrechte niet alle vormen van grootschalige detailhandel die het plan mogelijk maakt zijn onderzocht.
Altera en Neddex betogen dat het plan niet voorziet in een actuele regionale behoefte. Altera betoogt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013 over het wijzigingsplan "Ekkersrijt; Saturn" volgt dat er geen regionale uitbreidingsbehoefte is aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, omdat het vereiste in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vergelijkbaar is met de wijzigingsvoorwaarde waaraan de ontwikkeling in die uitspraak is getoetst. Ook is er geen kwalitatieve uitbreidingsbehoefte als bedoeld in de Nota van Toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, omdat voor het plan een perifere detailhandelsbestemming geldt, die ook geldt voor het Meubelplein, zodat er geen kwalitatief verschil is.
Altera stelt voorts dat in het dpo wat betreft de uitbreidingsruimte voor bruin- en witgoed ten onrechte geen rekening is gehouden met de reeds op het Meubelplein gevestigde BCC en met het feit dat op het Meubelplein 6000 m2 is gereserveerd voor de vestiging van Saturn. Ook Neddex betoogt dat de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt elders kan worden gevestigd.
Altera betoogt tevens dat het plan zal leiden tot meer leegstand op het Meubelplein, waardoor een negatieve spiraal zal ontstaan. Omdat er in de provincie al een fors overaanbod van detailhandel is heeft de provincie in de "Discussienota Detailhandel in Noord-Brabant" van december 2012 opgeroepen om uitbreidingsplannen in de ijskast te zetten.
11.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voor het plan een ander toetsingskader geldt dan voor het wijzigingsplan "Ekkersrijt; Saturn". Het plan is - hoewel dat volgens de raad bij nader inzien niet nodig was omdat het niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling - getoetst aan artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro. De toelichting bevat de op grond van die bepaling vereiste verantwoording, die is gebaseerd op het dpo. Uit het dpo volgt dat er een regionale behoefte is aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht, en dat er geen reële andere vestigingsmogelijkheden voor zijn. Het plan voorziet in de toevoeging van winkelruimte voor een elektronicazaak die de aantrekkingskracht van het bedrijventerrein juist versterkt, zodat de vrees voor leegstand onterecht is.
11.2.2. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro wordt in dit besluit en de hierop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
(…).
11.2.3. Het plan maakt een vestiging van de elektronicaketen Saturn mogelijk op het bedrijventerrein Ekkersrijt. Daartoe is aan het perceel Ekkersrijt 4086, waarop voorheen de bestemming "Bedrijventerrein - 2" rustte, de bestemming "Detailhandel - Perifeer" toegekend. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het voormalige bedrijfspand ter plaatse, dat al geruime tijd leeg stond, gesloopt en kan op het perceel een winkel worden gebouwd met een winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) van ongeveer 4.414 m2. Het perceel ligt ten westen van de bestaande meubelboulevard, waar onder meer het Meubelplein is gevestigd. Volgens het dpo is de omvang van het bestaande winkelaanbod op Ekkersrijt ongeveer 70.000 m2 wvo, waarbij de meubelbranche met afstand de grootste branche is met een omvang van 54.000 m2. Dit is exclusief de uitbreiding van het meubelwarenhuis Ikea en de uitbreiding van het Meubelplein. Ter zitting is toegelicht dat het Meubelplein recent is uitgebreid met 24.000 m2 wvo. Deze uitbreiding is in maart 2013 geopend, waarvan 6.000 m2, die Altera voor Saturn had gereserveerd, nog niet is verhuurd.
11.2.4. Wat betreft het toetsingskader overweegt de Afdeling dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plangebied weliswaar voorheen bebouwd is geweest, maar dat deze bebouwing is gesloopt en dat het plan voorziet in een functieverandering en nieuwbouw van een zekere omvang. De Afdeling zal dus beoordelen of de raad inzichtelijk heeft gemaakt dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Wat de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 maart 2013 over het wijzigingsplan is daarbij niet bepalend, omdat daar de vraag aan de orde was of het bestaande winkelaanbod binnen het plangebied toereikend was voor de in het wijzigingsplan mogelijk gemaakte ontwikkeling en niet de vraag of de ontwikkeling voorzag in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dit brengt mee dat de Afdeling nu een ander toetsingskader heeft toe te passen dan het geval was in de uitspraak van 27 maart 2013 over het wijzigingsplan "Ekkersrijt; Saturn".
11.2.5. In het dpo wordt ingegaan op de distributieve ruimte en het functioneren van de branches bruin- en witgoed (waaronder consumentenelektronica), wonen (waaronder keukens en badkamers) en doe-het-zelf- en tuincentra en sport. Gelet daarop mist het betoog van Neddex dat geen onderzoek is verricht naar alle vormen van grootschalige detailhandel die het plan mogelijk maakt feitelijke grondslag.
11.2.6. Volgens het dpo draagt de ontwikkeling bij aan de ruimtelijk-functionele versterking van Ekkersrijt en daarmee aan de verdere uitbouw van deze locatie als topvoorziening voor doelgericht aankopen doen in Zuid-Oost Brabant, waarmee wordt ingespeeld op de vraag vanuit zowel consumenten- als aanbiederszijde. Wat betreft de kwantitatieve regionale behoefte staat voorts in de toelichting en het dpo dat uit de berekeningen naar voren komt dat de theoretische marktruimte in de vijf onderzochte branches maximaal 46.450 m2 wvo bedraagt. Wordt de tuinbranche - waarvan onwaarschijnlijk is dat deze gefaciliteerd kan worden in het plangebied of op het Meubelplein - buiten beschouwing gelaten en wordt rekening gehouden met de uitbreiding van het Meubelplein, dan resteert een ruimte van bijna 10.000 m2 wvo. Wat betreft de kwalitatieve regionale behoefte staat in de toelichting en het dpo dat met name grootschalige elektrowarenhuizen een relatief hoge bezoekersintensiteit kennen en daardoor bijdragen aan de levendigheid en bekendheid van perifere winkelgebieden en dat de aantrekkelijkheid van het winkelgebied Ekkersrijt voor de consument wordt vergroot omdat de diversiteit van het aanbod toeneemt. Vanuit ruimtelijk-functioneel oogpunt biedt het plangebied als nieuwe entree van Ekkersrijt een mogelijkheid voor een zogenoemd bronpunt. Als bronpunt geldt een locatie met een relatief hoge bezoekersintensiteit en een combinatie met parkeerfaciliteiten. Een bronpunt levert eigen bezoekersstromen op die als extra bron voor de overige detailhandel in het gebied gelden. Voorts liggen er gezien de korte afstand van het plangebied tot de overige winkelvoorzieningen op Ekkersrijt kansen voor de winkelboulevard, waardoor de ruimtelijke synergie wordt versterkt en de aantrekkelijkheid voor de consument toeneemt. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat beoogd wordt middels het plan een bezoekersstroom op gang te brengen tussen de Saturnvestiging en het reeds bestaande bronpunt Ikea aan de oostkant van het winkelgebied, waardoor combinatiebezoeken toenemen waarvan de tussenliggende winkels, waaronder die op het Meubelplein, zullen profiteren. De samenvattende conclusie van het dpo is dat het mogelijk maken van de vestiging van een winkel in de onderzochte branches in het plangebied voorziet in een regionale behoefte.
11.2.7. Dat de raad zich niet heeft mogen baseren op het dpo heeft Altera niet aannemelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat de ruimte op het Meubelplein die Altera voor Saturn had gereserveerd nog leeg staat, is daartoe onvoldoende. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat zich inmiddels een BCC-winkel op het Meubelplein heeft gevestigd. Voorts is van belang dat volgens de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, p. 50) bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Tevens is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Altera en Neddex hebben niet aannemelijk gemaakt dat hieraan niet is voldaan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is toegelicht dat de recent opgeleverde uitbreiding van het Meubelplein met 24.000 m2 wvo, behoudens de door Altera voor Saturn gereserveerde ruimte, reeds geheel is verhuurd. Voorts is van de zijde van BRO toegelicht dat de leegstand van grote panden in de regio in het kader van het dpo is geïnventariseerd en dat - buiten het Meubelplein - in de regio geen panden beschikbaar zijn voor de beoogde ontwikkeling. Voorts staat in de Zienswijzennotitie - onder meer naar aanleiding van het betoog van Altera over de provinciale Discussienota Detailhandel in Noord-Brabant - dat uit het dpo blijkt dat door de vestiging van Saturn op de planlocatie de ruimtelijke synergie met de overige winkelvoorzieningen juist wordt versterkt, dat de vestiging nieuwe kansen biedt voor een fysieke verbinding tussen de verschillende deelgebieden van Ekkersrijt, dat de aantrekkelijkheid voor de consument juist toeneemt en dat het plan leidt tot kansen voor versterking van de regiofunctie van Ekkersrijt. In de visie van de raad zal de kans op verdere leegstand daarom juist afnemen. Gelet hierop heeft de raad gemotiveerd op welke wijze rekening is gehouden met het bestaande aanbod en de gevolgen van het plan voor leegstand.
11.2.8. Gelet op de hiervoor weergegeven resultaten van het dpo is er geen grond voor het oordeel dat de raad het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet in acht heeft genomen. Het gestelde in het rapport van Goudappel Coffeng vormt geen grond voor een ander oordeel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 (zaak nr. 201306573/1/R6) volgt dat dient te worden beoordeeld of dat rapport aanleiding geeft voor het oordeel dat het dpo zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich hier bij de vaststelling van het plan niet op heeft mogen baseren. Dat is hier niet het geval. In het rapport staat weliswaar dat Goudappel Coffeng inschat dat de bindings- en toevloeiingscijfers door BRO zijn overschat vanwege de verwachting dat in de bruin- en witgoedbranche de aankopen via internet forser zullen toenemen dan waarvan BRO is uitgegaan en de bestedingen in de consumentenelektronica het laatste jaar aanzienlijk zijn afgenomen, maar deze inschattingen worden in de notitie van BRO van 29 november 2013 gemotiveerd weerlegd. Hiertoe heeft BRO onder meer gesteld dat consumentenelektronica slechts een onderdeel is van de totale branche ‘bruin- en witgoed’ en dat de omzetdaling voor winkels in de branche ‘bruin- en witgoed’ aanzienlijk lager is dat die in de elektronicabranche, namelijk 2%. Voorts heeft BRO gesteld dat in de elektronicabranche het webwinkelen weliswaar sterk is toegenomen en nog verder zal toenemen, maar in deze branche juist ook vaak verloopt via bedrijven die ook fysieke winkels hebben. De stelling in het rapport van Goudappel Coffeng dat het plan niet zal leiden tot een toename van koopkrachtbinding en -toevloeiing, omdat alleen een compacte winkelstructuur ontstaat als Saturn zich vestigt op het Meubelplein heeft BRO, wijzende op de beperkte afstand tussen het plangebied en het Meubelplein en op de omstandigheid dat daar reeds meerdere winkels zijn gevestigd, eveneens voldoende weerlegd. Voorts is niet relevant dat volgens het rapport van Goudappel Coffeng een berekening met actuele cijfers een ander beeld over uitbreidingsruimte zou opleveren, nu - wat daar van zij - de raad daarmee ten tijde van de vaststelling van het plan geen rekening kon en hoefde te houden.
11.2.9. Uit het vorenoverwogene volgt dat het betoog van Altera en Neddex dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro omdat het niet voorziet in een actuele regionale behoefte, faalt.
12. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is.
13. De beroepen van Neddex en Altera, voor zover gericht tegen het bestemmingsplan, zijn ongegrond. Gelet hierop en nu Neddex en Altera geen gronden hebben aangevoerd met betrekking tot de omgevingsvergunning zijn de beroepen ook in zoverre ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Mathot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
413.