Uitspraak
201310245/1/R4.
Datum uitspraak: 17 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de stichting Stichting Bewaarder MeesPierson Vastgoedfondsen en andere (hierna tezamen en in enkelvoud: MeesPierson), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Uitbreiden winkelcentrum Sterrenburg" (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft MeesPierson beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en MeesPierson hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2014, waar MeesPierson, vertegenwoordigd door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.W.M. Berendsen en N.J. de Wit, beiden werkzaam voor de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar als belanghebbende gehoord Corio Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. M.J.E. Boudesteijn, advocaat te Gouda, vergezeld door [gemachtigden].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Het wijzigingsplan vindt zijn grondslag in een in artikel 5, lid 5.6 van de regels van het bestemmingsplan "Sterrenburg" (hierna: het bestemmingsplan) opgenomen wijzigingsbevoegdheid en voorziet in de mogelijkheid tot uitbreiding van het winkelcentrum "Sterrenburg" te Dordrecht.
3. MeesPierson betoogt dat niet wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan en voert in dat verband aan dat het bouwplan van Corio ziet op een oppervlakte van meer dan de toegestane 3.000 m², welke overschrijding niet wordt gedekt door de vereiste kwaliteitsverbetering elders in het winkelcentrum, bijvoorbeeld door een bestemmingswijziging, waardoor daar oppervlakte aan detailhandel verdwijnt.
3.1. Ingevolge artikel 5, lid 5.6, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) de gronden met de aanduiding wro-zone-wijzigingsgebied-1' zodanig wijzigen dat ter plaatse een uitbreiding van het winkelcentrum kan worden gerealiseerd onder voorwaarden dat:
1. de uitbreiding voor detailhandel, dienstverlening en horeca-1 niet meer bedraagt dan 3.000 m² bvo en met een distributie planologisch onderzoek wordt aangetoond dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur; genoemde oppervlakte mag worden vergroot met de oppervlakte voor genoemde functies die door de kwaliteitsverbetering elders in het winkelcentrum verdwijnt;
(…)
3.2. In artikel 3, lid 3.2, onder 3.2.2, aanhef en sub c, van de regels van het wijzigingsplan is de uit het bestemmingsplan voortvloeiende voorwaarde dat de oppervlakte van 3.000 m² mag worden vergroot met de oppervlakte die door kwaliteitsverbetering in het winkelcentrum ‘Sterrenburg’ verdwijnt, overgenomen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het wijzigingsplan op dit punt niet is vastgesteld in strijd met de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsregels.
4. MeesPierson voert voorts aan dat ondersteunende functies voor detailhandel in het wijzigingsplan ten onrechte niet limitatief zijn opgesomd en ten onrechte apart zijn bestemd, waardoor het verkoopvloeroppervlak verder kan worden vergroot.
4.1. In het wijzigingsplan is aan het plangebied de bestemming "Centrum" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de regels van het wijzigingsplan zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden onder meer bestemd voor detailhandel, dienstverlening en horeca-1.
Ingevolge lid 3.2, onder 3.2.1, zijn toegestaan hoofdgebouwen, bijbehorende bouwwerken en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge lid 3.2, onder 3.2.2, aanhef en sub c, geldt voor hoofdgebouwen dat de oppervlakte voor detailhandel, dienstverlening, horeca-1 niet meer mag bedragen dan 3.000 m² bvo; deze oppervlakte mag worden vergroot met de oppervlakte voor genoemde functies die door kwaliteitsverbetering in het winkelcentrum ‘Sterrenburg’ verdwijnt.
Artikel 1, lid 1.16 geeft de volgende definitie van het begrip "bijbehorend bouwwerk": uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Artikel 1, lid 1.21 geeft de volgende definitie van het begrip "hoofdgebouw": een of meer panden, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer panden of bouwwerken op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
Een definitie van het begrip "bvo" ontbreekt in het plan, maar de Afdeling is van oordeel dat een redelijke uitleg van dit begrip met zich brengt dat het aldus moet worden opgevat dat het niet slechts ziet op de verkoopruimten, maar dat de maximaal toegestane vloeroppervlakte van 3.000 m² mede de ondersteunende functies, zoals expeditie- en magazijnruimte, voor detailhandel, dienstverlening en horeca-1 omvat.
4.2. Voor zover MeesPierson aanvoert dat het bepaalde in lid 3.4 van de regels van het wijzigingsplan ertoe leidt dat meer verkoopvloeroppervlakte mogelijk wordt gemaakt dan 3.000 m² bvo, omdat ondersteunende functies niet hoeven te worden gerealiseerd in winkelruimtes, overweegt de Afdeling als volgt. Uit lid 3.2, onder 3.2.2, sub c, van de regels van het wijzigingsplan vloeit in beginsel een maximaal bij recht toegestane oppervlakte voor hoofdgebouwen voort van 3.000 m² bvo. Bijbehorende bouwwerken worden bij de berekening van deze oppervlakte evenwel niet betrokken. Het wijzigingsplan staat er dus, bij wijze van voorbeeld, niet aan in de weg dat een gebouw dat valt binnen de definitie van bijbehorend bouwwerk en niet binnen de definitie van hoofdgebouw wordt opgericht voor ondersteunende functies ten behoeve van detailhandel of dienstverlening, terwijl daarnaast een hoofdgebouw met een oppervlakte van 3.000 m² wordt gerealiseerd voor die detailhandel of dienstverlening. Aldus biedt het wijzigingsplan -in strijd met het bepaalde in artikel 5, lid 5.6, van de bestemmingsplanregels- bij recht de mogelijkheid tot uitbreiding van detailhandel en dienstverlening van meer dan 3.000 m² bvo, zonder dat oppervlakte voor genoemde functies door de kwaliteitsverbetering elders in het winkelcentrum verdwijnt. In zoverre slaagt het betoog. Ter zitting heeft het college overigens te kennen gegeven dat het niet de bedoeling is geweest om de maximale oppervlakte van 3.000 m² bvo slechts voor hoofdgebouwen te laten gelden.
4.3. MeesPierson heeft niet onderbouwd waarom, afgezien van de bezwaren over de maximaal toegestane oppervlakte, artikel 3, lid 3.4, van de planregels zonder limitatieve opsomming van ondersteunende functies niet aanvaardbaar zou zijn. Het aangevoerde geeft de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om af te zien van een limitatieve opsomming van ondersteunende functies in het wijzigingsplan.
4.4. Over de betogen van MeesPierson dat het bouwplan voor uitbreiding van het winkelcentrum ziet op meer dan 3.000 m² bvo, dat de overschrijding van deze maat onjuist is berekend en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de overschrijding gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering elders in het winkelcentrum, overweegt de Afdeling dat in deze procedure niet het bouwplan ter toetsing voorligt, maar het wijzigingsplan. Deze betogen kunnen daarom thans niet aan de orde komen.
5. MeesPierson voert verder aan dat in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de overeenkomstige regeling uit de provinciale Verordening Ruimte de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking niet is doorlopen. Volgens MeesPierson is niet, althans onvoldoende aangetoond dat het wijzigingsplan voorziet in een actuele regionale behoefte, waartoe zij verwijst naar het door haar ingediende rapport "Ruimtelijk-economische effectstudie Uitbreiding winkelcentrum Sterrenburg" (Ecorys, 7 november 2013).
5.1. Het college betwijfelt of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nu sprake is van vervanging van een leegstaand laboratorium/kantoor door detailhandel ter uitbreiding van het bestaande winkelcentrum. Daarnaast wijst het college er op dat voor de geboden uitbreidingsmogelijkheid al een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in het bestemmingsplan "Sterrenburg", waaraan een jarenlange afweging is voorafgegaan en het voorgeschreven overleg heeft plaatsgehad met instanties van zowel rijk als provincie. Naar aanleiding van de zienswijze is in de toelichting bij het wijzigingsplan alsnog, mogelijk onverplicht, gemotiveerd aangegeven dat het wijzigingsplan aan de ladder voor duurzame verstedelijking voldoet, zo stelt het college. Het wijzigingsplan draagt bij aan een ruimtelijk-functionele verbetering en versterking van het bestaande winkelcentrum Sterrenburg, dat primair de wijk Sterrenburg tot verzorgingsgebied heeft, welke wijk thans onderverzorgd is. Met de voorziene structuurverbetering wordt een impuls gegeven aan de kwaliteit en leefbaarheid van deze wijk, aldus het college.
5.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
5.3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening Ruimte, voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen in een aantoonbare behoefte en is het gebaseerd op een regionale visie op het programma terzake of is het tenminste regionaal afgestemd. De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
Ingevolge het tweede lid, voor zover van belang, houdt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen rekening met de navolgende voorkeursvolgorde:
- het benutten van locaties voor herstructurering, intensivering of transformatie binnen bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 4a;
- het benutten van locaties aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied 2010 als aangegeven op kaart 4a.
De toelichting van het bestemmingsplan bevat hierover een verantwoording.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, voor zover van belang, wordt onder bestemmingsplan ook begrepen een wijzigingsplan.
5.4. Voor zover het college stelt dat geen ruimte bestaat voor toetsing van het wijzigingsplan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro omdat de voorziene uitbreidingsmogelijkheid van het winkelcentrum al is opgenomen in het bestemmingsplan, waaraan een jarenlange afweging ten grondslag ligt, kan dit standpunt niet worden gevolgd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 in zaak nr. 201303143/1/R4; www.raadvanstate.nl). Het gaat hier immers om een bevoegdheid tot wijziging van een bestemmingsplan en niet om een plicht, waaraan geen toepassing mag worden gegeven in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen.
Voor zover het college stelt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, overweegt de Afdeling dat het wijzigingsplan 3.000 m² bvo aan detailhandel mogelijk maakt in verband met nieuwbouwplannen voor uitbreiding van het winkelcentrum "Sterrenburg". Dat het wijzigingsplan onder meer ziet op gronden waarop voorheen een leegstaand laboratorium/kantoor stond, betekent niet dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het gebruik van de gronden waarop het wijzigingsplan ziet voor detailhandel was voorheen immers niet toegestaan, terwijl het wijzigingsplan gebruik van een groot deel van deze gronden voor detailhandel mogelijk maakt en voorts voor een groot deel van het plangebied aanzienlijk ruimere bouwmogelijkheden biedt dan het bestemmingsplan.
Gelet op de voorziene functiewijziging, de voorziene nieuwbouw ten behoeve daarvan en de omvang van hetgeen het wijzigingsplan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat het wijzigingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro mogelijk maakt, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in dit geval van toepassing is.
5.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 23 april 2014, nr. 201304503/1/R1, is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
Voorts heeft de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2014, nr. 201303469/1/R3 overwogen dat volgens de nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, p. 50) bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Tevens is van belang dat een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.
5.6. In paragraaf 3.1.3 van de toelichting bij het wijzigingsplan staat dat behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling, waarbij wordt gerefereerd aan het rapport "Draagvlakanalyse winkelaanbod dagelijkse sector Dordrecht" (OCD, december 2011) en een in 2010 opgesteld en in juli 2013 geactualiseerd distributie-planologisch onderzoek van WPM Groep.
5.7. In het rapport van WPM Groep van 30 juli 2013 zijn de effecten van de beoogde ontwikkeling voor de omzetten in andere winkelcentra beschreven, waaronder Crabbehof, dat in eigendom is van MeesPierson. Conclusie is dat de verschuivingen van omzetten als gevolg van de beoogde uitbreiding van Sterrenburg slechts marginaal zijn. WPM Groep gaat, voor de beoordeling van de gevolgen, zowel wat betreft dagelijkse goederen als niet-dagelijkse goederen ervan uit dat het verzorgingsgebied van winkelcentrum Sterrenburg in hoofdzaak beperkt is tot Sterrenburg (met zeer beperkte aanloop vanuit aangrenzende wijken, zodat de effecten van de voorziene uitbreiding buiten de wijk Sterrenburg nauwelijks voelbaar zullen zijn). In dit verband is op pagina 23 van het rapport van WPM Groep van april 2014 de herkomst van de omzet van Sterrenburg weergegeven, volgens welke gegevens 76% van de omzet komt uit Sterrenburg I, II en III. Verder komt 4% van de omzet uit de wijk Crabbehof/Zuidhoven en 3% uit de nabijgelegen wijk Wielwijk, het aandeel van andere delen van de gemeente Dordrecht bedraagt 1% tot 4% en 5% van de omzet komt volgens deze gegevens van elders.
Volgens het memo van Ecorys van 6 mei 2014 bestaat het verzorgingsgebied van winkelcentrum Sterrenburg wat betreft dagelijkse goederen niet alleen uit de wijk Sterrenburg, maar ook uit de wijken Crabbehof en Wielwijk. Ecorys wijst er op dat tussen de wijken en de winkelcentra in die wijken een sterke onderlinge samenhang en bereikbaarheid bestaat en een aanzienlijke oriëntatie van de consument uit Wielwijk en Crabbehof op Sterrenburg en vice versa.
Volgens het rapport van WPM Groep van januari 2014 staat in Sterrenburg zelf ruim 900 m² leeg, hetgeen incourante winkelruimte op de eerste verdieping betreft die gedeeltelijk zal worden getransformeerd naar maatschappelijke dienstverlening. In nabijgelegen centra is nauwelijks leegstand, zo staat in het rapport.
Volgens het Ecorys-rapport van november 2013 staan in winkelcentrum Crabbehof twee winkelruimten met een totaal oppervlak van 465 m² leeg en betreft de leegstandskwalificatie frictieleegstand. In winkelcentrum Wielwijk staan volgens dit rapport twee winkels leeg, waarvan de kleinste (68 m²) als langdurige leegstand is geclassificeerd. In het rapport staat dat volgens cijfers van Locatus het lokale verzorgingsgebied een detailhandelsaanbod heeft van 19.236 m² en een leegstand van 1.918 m². Het regionale verzorgingsgebied heeft in totaal 158.206 m² detailhandel en 23.500 m² leegstaande winkelruimte.
5.8. In het rapport van WPM Groep van januari 2014 wordt ingegaan op de in het door MeesPierson ingediende rapport van Ecorys van 7 november 2013 geconstateerde leegstand, waarbij kritiekpunt is dat Ecorys de leegstand in heel Dordrecht tezamen neemt, terwijl het verzorgingsgebied van Sterrenburg volgens het rapport van WPM Groep veel kleiner is, zodat de leegstand buiten dat verzorgingsgebied niet relevant is.
In het licht van de hiervoor genoemde herkomstgegevens over de omzet van Sterrenburg en het relatief grote aandeel van de omzet dat blijkens die gegevens komt uit de wijken Sterrenburg I-III en het relatief geringe aandeel omzet uit andere wijken dan Sterrenburg, Crabbehof en Wielwijk heeft MeesPierson naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat wat betreft niet-dagelijkse goederen het college in redelijkheid de gemeente Dordrecht had moeten aanmerken als verzorgingsgebied van Sterrenburg, dat ligt in het zuiden van Dordrecht.
5.9. MeesPierson heeft onder overlegging van een memo van Ecorys van 6 mei 2014 betoogd dat WPM Groep bij het geactualiseerde onderzoek op diverse punten van te positieve scenario’s voor Sterrenburg is uitgegaan, met name wat betreft de meest recente bevolkingsprognoses voor Wielwijk, de bestedingscijfers, de vloerproductiviteit en omzetmetrages.
Het college heeft toegelicht dat de meest actuele bevolkingscijfers zijn gebruikt door WPM Groep en wat betreft gewijzigde bestedingscijfers en vloerproductiviteit ten opzichte van eerder onderzoek heeft het college toegelicht dat de oorzaak hiervoor ligt in de omstandigheid dat het voormalige Hoofdbedrijfschap Detailhandel, de onafhankelijke aanbieder van dergelijke informatie, op 15 november 2013 haar kengetallen heeft bijgewerkt, zodat het onderzoek daarop is geactualiseerd. Verder gaat Ecorys er volgens het college ten onrechte van uit dat een correctie op het bestedingscijfer moet worden toegepast, omdat geen sprake is van een afwijking van het inkomensniveau van meer dan 5% van het gemiddelde. Volgens het college zijn de in kaart gebrachte te verwachten omzeteffecten van de beoogde uitbreiding gedetailleerd in beeld gebracht, waarbij het onderzoek onder meer is gebaseerd op gedetailleerde (omzet)herkomstgegevens op wijkniveau, hetgeen leidt tot een accurate inschatting. De door Ecorys berekende omzetclaim is volgens het college gebaseerd op het uitsluitend rekenen met de maximale theoretische vloerproductiviteit, die aanzienlijk hoger ligt dan hetgeen in de praktijk realistisch is. Dat komt enerzijds doordat de uitbreiding zich niet tot één bepaalde branche beperkt en anderzijds doordat in de praktijk niet elke uitbreiding van een winkelgebied leidt tot een lineaire omzettoename, omdat schaalvergroting gepaard gaat met een lagere vloerproductiviteit.
Gelet op de toelichting van het college op de gehanteerde uitgangspunten bij het geactualiseerde onderzoek heeft MeesPierson naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het college bij het onderzoek naar de effecten van de beoogde uitbreiding van het winkelcentrum is uitgegaan van uitgangspunten die niet in redelijkheid als reëel kunnen worden beschouwd.
5.10. Hoewel niet uitgesloten is dat tussen de wijken Sterrenburg, Crabbehof en Wielwijk een zekere samenhang bestaat en dat de voorziene uitbreiding enige omzetderving voor de winkelcentra in de wijken Crabbehof en Wielwijk tot gevolg kan hebben, heeft MeesPierson voorts niet aannemelijk gemaakt dat deze omzetderving zodanig zal zijn dat als gevolg van het wijzigingsplan voor onaanvaardbare leegstand moet worden gevreesd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bestaande leegstand in de winkelcentra Crabbehof en Wielwijk relatief gering is en grotendeels niet als structureel wordt gekwalificeerd.
Voorts mag het college in redelijkheid gewicht toekennen aan de omstandigheid dat het winkelaanbod in goederen in de dagelijkse sector in de wijken Sterrenburg ten opzichte van andere wijken in Dordrecht relatief laag is, zoals onder meer inzichtelijk gemaakt in het eerdergenoemde rapport van WPM Groep van 30 juli 2013.
5.11. Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigingsplan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit in de regio tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden.
De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
6. MeesPierson voert daarnaast aan dat in strijd met artikel 9, vierde lid, van de Verordening Ruimte geen, althans geen actueel, advies van het Regionaal Economisch Overleg (hierna: REO) voorhanden is.
6.1. Ingevolge artikel 9, vierde lid, van de Verordening Ruimte gaat een bestemmingsplan dat detailhandel mogelijk maakt op gronden die zijn gelegen binnen de in lid 1 bedoelde bestaande en nieuwe winkelconcentraties bij detailhandelsontwikkelingen die groter zijn dan 2.000 m2 (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributie-planologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het REO.
6.2. Voor zover het college stelt dat het betoog over het ontbreken van een advies van het REO niet aan de orde kan komen omdat het bestemmingsplan met de wijzigingsbevoegdheid waarop het wijzigingsplan is gebaseerd onherroepelijk is, is van belang dat, zoals hiervoor reeds overwogen onder 5.4, aan een wijzigingsbevoegdheid geen toepassing mag worden gegeven in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening Ruimte wordt daarin onder bestemmingsplan mede begrepen een wijzigingsplan. Het standpunt van het college dat het betoog van MeesPierson over het advies van het REO in de procedure over het wijzigingsplan niet meer aan de orde kan komen, kan reeds daarom niet worden gevolgd.
6.3. Het standpunt van het college dat voldaan is aan artikel 9, vierde lid, van de Verordening omdat het REO in 2005 advies heeft uitgebracht ten behoeve van de destijds reeds beoogde uitbreiding van het winkelcentrum, kan evenmin worden gevolgd. Een advies uit 2005 is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende actueel om op basis daarvan in 2013 te concluderen dat is voldaan aan de uit de Verordening voortvloeiende plicht om ten behoeve van het wijzigingsplan een advies van het REO te verkrijgen.
Dat het REO in 2011 heeft ingestemd met een voorontwerp van een bestemmingsplan "Gezondheidspark" ten behoeve waarvan distributie-planologisch onderzoek is gedaan waarbij de uitbreiding van het winkelcentrum Sterrenburg is betrokken, zoals het college stelt, leidt evenmin tot het oordeel dat daarmee voldaan is aan artikel 9, vierde lid, van de Verordening. Uit de omstandigheid dat de uitbreiding is betrokken bij dat onderzoek volgt immers niet dat het REO specifiek over die ontwikkeling advies heeft uitgebracht.
7. Gelet op het overwogene onder 4.2 is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3.6 van de Wro. Uit 6.3 volgt verder dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 9, vierde lid, van de Verordening.
8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak aan de hand van een actueel advies van het REO te bezien of er aanleiding bestaat om af te zien van de beoogde ontwikkeling en het bestreden besluit in te trekken of te wijzigen. Indien de conclusie luidt dat het college in het advies geen aanleiding ziet om alsnog geheel of ten dele af te zien van de beoogde ontwikkeling, dient het college die conclusie deugdelijk te motiveren en met inachtneming van overweging 4.2 de regels van het wijzigingsplan in overeenstemming te brengen met artikel 5, lid 5.6, van de regels van het bestemmingsplan.
Het college dient de Afdeling de uitkomst mede te delen en een besluit tot intrekking of wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht op om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 8 de daar bedoelde gebreken te herstellen en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot intrekking of wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Steenbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
528.