Uitspraak
201307738/1/R2.
Datum uitspraak: 12 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De vereniging Land- en tuinbouworganisatie Noord, gevestigd te Zwolle, en anderen (hierna: LTO Noord en anderen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente De Ronde Venen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zonne-energie A2 Abcoude" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben LTO Noord en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, LTO Noord en anderen en de stichting in oprichting [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2014, waar LTO Noord en anderen, vertegenwoordigd door mr. L.J. van Pelt, de raad, vertegenwoordigd door G.H. Geurkink, werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, vertegenwoordigd door ing. J.G. Kentie, zijn verschenen. Voorts is de stichting in oprichting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in de mogelijkheid om ter plaatse van de percelen kadastraal bekend als gemeente Abcoude, sectie B3730 en gemeente Abcoude, sectie B3867 (hierna: de percelen) zonnepanelen te plaatsen.
Het beroep van LTO Noord en anderen richt zich tegen de aanduiding in de verbeelding "specifieke vorm van agrarisch - energiepark".
3. [ belanghebbende] betoogt dat LTO Noord niet kan worden ontvangen in beroep nu de door haar ingediende zienswijze niet door de daartoe bevoegde personen is ondertekend zodat het beroep niet steunt op een door LTO Noord naar voren gebrachte zienswijze.
3.1. Ingevolge artikel 2:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
3.2. In de zienswijze van 5 april 2013 staat dat deze namens LTO Noord wordt ingediend. Vaststaat dat de raad niet van de indiener heeft verlangd om een machtiging van LTO Noord over te leggen. Nu de raad de indiener van de zienswijze niet de gelegenheid heeft geboden een machtiging over te leggen is er geen aanleiding om het beroep van LTO Noord om deze reden niet ontvankelijk te verklaren (vergelijk rechtsoverweging 2.2 van de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2009, zaak nr. 200803465/1/M2).
Het betoog faalt.
4. [ belanghebbende] betoogt dat LTO Noord en anderen niet in beroep kunnen worden ontvangen nu zij geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben.
4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.2. Over de ontvankelijkheid van het beroep van LTO Noord en anderen voor zover dat is ingesteld door LTO Noord overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 2 van Pro de statuten stelt LTO Noord zich ten doel het bevorderen van de economische, sociale, culturele en maatschappelijke belangen van de agrarische sector en van de in die sector werkzame ondernemers, alles in de ruimste zin des woords. Haar werkgebied omvat blijkens de statuten onder meer de provincie Utrecht. Het plan voorziet in de mogelijkheid om op agrarische gronden, welke zijn gelegen in de provincie Utrecht, zonnepanelen te plaatsen. Gelet hierop en gelet op de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van LTO Noord, is de Afdeling van oordeel dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.
4.3. Over de ontvankelijkheid van het beroep van LTO Noord en anderen voor zover dat is ingesteld door [appellant B] overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting is vastgesteld dat de gronden van [appellant B] direct grenzen aan het plangebied. Gelet hierop wordt het belang van [appellant B] rechtstreeks door het bestreden besluit geraakt.
4.4. Over de ontvankelijkheid van het beroep van LTO Noord en anderen voor zover dat is ingesteld door [appellant A] overweegt de Afdeling als volgt. [appellant A] woont op een afstand van ten minste 1,5 kilometer van het plangebied. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, is een afstand van ten minste 1,5 kilometer naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
Voorts heeft [appellant A] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het bestreden besluit zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende. [appellant A] is geen belanghebbende bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en heeft daartegen ingevolge artikel 8:1, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en Pro artikel 2 van Pro bijlage 2 geen beroep kunnen instellen. Het beroep van LTO Noord en anderen voor zover dat is ingediend door [appellant A], is niet-ontvankelijk.
In het vervolg van de overwegingen wordt het beroep van LTO Noord en anderen behandeld voor zover dit is ingediend namens LTO Noord en [appellant B].
5. [ belanghebbende] betoogt dat de beroepsgronden van LTO Noord en anderen die betrekking hebben op de Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Utrecht 2013 (hierna: PRV) buiten beschouwing moeten worden gelaten nu deze geen steun vinden in de door LTO Noord en anderen naar voren gebrachte zienswijze.
5.1. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd indien die gronden betrekking hebben op een besluitonderdeel ten aanzien waarvan in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zienswijzen zijn ingediend. Nu LTO Noord en anderen zich in hun zienswijze tegen het gehele plan hebben gericht, bestaat geen aanleiding om de beroepsgronden buiten beschouwing te laten.
Het betoog van [belanghebbende] faalt.
6. [ belanghebbende] betoogt onder verwijzing naar artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet dat de beroepsgronden van LTO Noord en anderen, die betrekking hebben op de PRV, buiten beschouwing moeten worden gelaten. In het beroepschrift hebben LTO Noord en anderen betoogd dat het plan in strijd is met het provinciale ruimtelijke beleid voor zover het betreft het onttrekken van agrarische gronden aan de landbouwkerngebieden en het behouden van de kernkwaliteiten van het Landschap Groene Hart. Het vermelden van de rechtsgronden hiervoor in een nader stuk, is, anders dan [belanghebbende] veronderstelt, niet het aanvoeren van nieuwe beroepsgronden, maar een aanvulling van de gronden, waaraan artikel 1.6a Crisis- en herstelwet niet in de weg staat.
Het betoog van [belanghebbende] faalt.
7. LTO Noord en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen, omdat als gevolg daarvan agrarische gronden worden onttrokken aan het buitengebied. LTO Noord en anderen betogen dat het plan in strijd is met de provinciale regels, nu daarin is bepaald dat verstedelijking van het landelijk gebied niet is toegestaan. Zij betwisten dat het plangebied is gelegen in een kernrandzone en dat de voorziene ontwikkeling kan worden aangemerkt als stadsrandactiviteit. Verder leidt het plan volgens hen tot aantasting van de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Groene Hart.
7.1. De raad betoogt dat het plangebied is gelegen in het ‘Stedelijk uitloopgebied’ waarin zogenoemde stadsrandactiviteiten zijn toegelaten. De raad voert hierbij aan dat in het plan de agrarische structuur beperkt wordt aangetast nu is voorzien in een landschappelijke inpassing. De raad betoogt dat hij een beperkte aantasting van de kernwaarden binnen het Groene Landschap aanvaardbaar acht nu het plan bijdraagt aan het behalen van de duurzaamheidsambitie van de provincie Utrecht.
7.2. In de verbeelding van het plan is weergegeven dat de percelen zijn aangewezen als "Agrarisch" met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - energiepark".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf;
(…)
f. ter plaats van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - energiepark" is het opwekken van energie door middel van het omzetten van zonlicht in elektriciteit met gebruik van zonnepanelen met de daarbij behorende voorzieningen, toegestaan;
(…)
Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder b, van de planregels bedraagt de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van terrein- en erfafscheidingen, niet meer dan 1,50 meter.
7.3. Provinciale staten van Utrecht hebben op 4 februari 2013 de PRV vastgesteld. De PRV is op 5 maart 2013 in werking getreden.
In de verbeelding bij de PRV zijn de percelen aangewezen als "Verstedelijking landelijk gebied", "Kernrandzone" en "Landschap Groene Hart".
Ingevolge artikel 1.1 van de PRV wordt onder verstedelijking (mede) verstaan: nieuwe vestiging van woningen, niet-agrarische bedrijven, detailhandel en voorzieningen. Onder verstedelijking wordt mede verstaan uitbreiding van bestaande bedrijfsbebouwing van aan het landelijk gebied gebonden functies die niet worden gerechtvaardigd door een op de eigen bedrijfsvoering gerichte economische en functionele noodzaak. Onder het begrip verstedelijking vallen niet complexen ten behoeve van verblijfsrecreatie die bedrijfsmatig geëxploiteerd worden en kleinschalige dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen.
Ingevolge artikel 1.1 wordt onder stadsrandactiviteiten (mede) verstaan: activiteiten die aan het stedelijk gebied zijn gerelateerd, zoals maneges en kinderboerderijen, en stedelijke functies met een overwegend onbebouwd en groen karakter, zoals sportvelden, begraafplaatsen, stadslandbouw, volkstuincomplexen en recreatiecomplexen. Tuincentra worden hieronder niet begrepen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, wordt als "Verstedelijking landelijk gebied" aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart "Landelijk gebied".
Ingevolge het tweede lid bevat een ruimtelijk plan geen bestemmingen en regels die verstedelijking toestaan, tenzij de ruimtelijke ontwikkelingen betrekking hebben op en in overeenstemming zijn met, voor zover hier van belang, artikel 4.8 Kernrandzone en plaatsvinden in de daartoe aangewezen gebieden.
Ingevolge artikel 4.8, eerste lid wordt als "Kernrandzone" aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart "Landelijk gebied".
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, kan een ruimtelijk plan bestemmingen en regels bevatten die stadsrandactiviteiten toestaan.
Ingevolge artikel 4.9, eerste lid, wordt als ‘Landschap’ onder meer aangewezen het gebied ‘Groene Hart’ waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart Landschap.
Ingevolge het tweede lid, bevat een ruimtelijk plan bestemmingen en regels ter bescherming en versterking van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, zoals genoemd in de Bijlage Kernkwaliteiten landschap.
In de Bijlage Kernkwaliteiten landschap staat onder Landschap Groene Hart vermeld dat provinciale staten van Utrecht voor het landschap Groene Hart de volgende kernkwaliteiten willen behouden en versterken:
1. openheid;
2. ( veen)weidekarakter (incl. strokenverkaveling, lintbebouwing, etc.);
3. landschappelijke diversiteit;
4. rust & stilte.
7.4. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het plan niet leidt tot verstedelijking als bedoeld in artikel 1.1 van de PRV nu het plaatsen van de voorziene zonnepanelen een activiteit is die noch aan het stedelijk gebied, noch aan het landelijk gebied is voorbehouden.
De raad stelt voorts dat het plan tot een beperkte aantasting van de openheid van het plangebied leidt, maar de kernkwaliteiten van het plangebied behouden blijven nu is voorzien in de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten van het Landschap Groene Hart als bedoeld in artikel 4.9, tweede lid van de PRV. De raad wijst in dit verband op het behoud van de agrarische bestemming van de gronden en de maximale bouwhoogte van de zonnepanelen. Op grond hiervan en gelet op de duurzaamheidsambitie van het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht heeft de raad geconcludeerd dat de openheid van het plangebied wordt beschermd en versterkt.
7.5. Het plan voorziet in de aanleg van een energiepark. Gelet op de ruime definitie van verstedelijking in de PRV die zowel nieuwe vestiging van niet-agrarische bedrijvigheid als uitbreiding van agrarische bedrijfsbebouwing bevat, dient het energiepark als een vorm van verstedelijking te worden aangemerkt. Het plan voorziet voorts niet in een ‘stadsrandactiviteit’ nu de voorziene ontwikkeling geen stedelijke functie met een overwegend onbebouwd en groen karakter betreft. Het plan is in strijd met artikel 4.2, tweede lid, van de PRV vastgesteld.
7.6. Door de raad is niet betwist dat het plan leidt tot een aantasting van de openheid van het Landschap Groene Hart. In het plan is geen regeling opgenomen die voorziet in het beschermen en versterken van de kernkwaliteiten binnen het plangebied. Het betoog van de raad dat de inbreuk wordt beperkt door de maximaal toegestane hoogte van 1,5 meter van de zonnepanelen is niet onjuist, maar de planregeling strekt daarmee nog niet tot bescherming en versterking van de aanwezige kernkwaliteiten. Dat het plan bijdraagt aan de duurzaamheidsambitie van de provincie Utrecht, is ingevolge artikel 4.9, tweede lid, van de PRV geen bij de beoordeling af te wegen belang. De raad heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan tot bescherming en versterking van de kernkwaliteiten strekt, zodat het in strijd met artikel 4.9, tweede lid, van de PRV is vastgesteld.
Het betoog slaagt.
8. De raad en [belanghebbende] betogen dat artikel 8:69a van de Awb zich verzet tegen de vernietiging van het plan nu de artikelen 4.2, tweede lid, en 4.9, tweede lid, van de PRV niet strekken tot bescherming van de belangen van LTO Noord en anderen.
8.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
8.2. Artikel 4.2, tweede lid, van de PRV, heeft tot doel uitwaaiering van stedelijke functies te voorkomen en aan het buitengebied verbonden functies te behouden. Het belang van LTO Noord dat strekt tot het behoud van agrarische gronden in het buitengebied is daarmee zo zeer verweven dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat artikel 4.2, tweede lid van de PRV kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van LTO Noord.
Artikel 4.9, tweede lid, van de PRV heeft tot doel de bescherming van de in het plangebied aanwezige landschappelijke waarden. Het belang dat [appellant B] heeft bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat is hiermee zo zeer verweven dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat artikel 4.9, tweede lid, PRV kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant B].
9. In hetgeen LTO Noord en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 4.2 tweede lid, en 4.9, tweede lid, van de PRV. Het beroep, voor zover ontvankelijk, is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van LTO Noord en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant A], niet-ontvankelijk ;
II. verklaart het beroep van LTO Noorden en anderen, voor zover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente De Ronde Venen van 27 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zonne-energie A2 Abcoude";
IV. veroordeelt de raad van de gemeente De Ronde Venen tot vergoeding van bij de vereniging LTO Noord en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.020,74 (zegge: duizendtwintig euro en vierenzeventig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat de raad van de gemeente De Ronde Venen de vereniging LTO Noord en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
579-779.