Uitspraak
201506411/1/R1.
Datum uitspraak: 1 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Kesteren, gemeente Neder-Betuwe,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Tankstation Hogeveldseweg Kesteren" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2016, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding van de zaak
1. Het plan voorziet in de verwezenlijking van een onbemand tankstation zonder LPG voor vrachtwagens (hierna: het tankstation) op het perceel Hogeveldseweg 2 te Kesteren (hierna: het betrokken perceel). [appellant A], waarvan [appellant B] de eigenaar is, is verhuurder van een tankstation aan de [locatie] te Kesteren, dat op ongeveer 470 meter van het plangebied ligt. Zij verhuurt dit tankstation aan dezelfde exploitant die ook het in het plan voorziene tankstation wil gaan exploiteren. Het tankstation aan de [locatie] voorziet in de verkoop van brandstoffen voor zowel vrachtwagens als voor andere motorvoertuigen. Volgens [appellant A] en [appellant B] zorgt de verkoop van brandstoffen voor vrachtwagens voor een aanzienlijk deel van de huidige omzet van het door [appellant A] verhuurde tankstation.
[appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet verenigen met het plan, omdat zij vrezen dat het tankstation aan de [locatie] als gevolg van de verwezenlijking van het daarin voorziene tankstation zal moeten sluiten.
Ontvankelijkheid
2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1. Het beroep is mede ingesteld door [appellant B]. In zijn hoedanigheid van directeur en enig aandeelhouder heeft [appellant B] niet een rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij het plan en kan hij daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt.
Met betrekking tot het betoog van [appellant B] ter zitting dat hij als belanghebbende moet worden beschouwd omdat hij naast het bestaande tankstation aan de [locatie] woont en zijn woon- en leefklimaat zal worden aangetast als dat tankstation als gevolg van de in het plan voorziene ontwikkeling zal moeten sluiten, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant B] woont op een afstand van ongeveer 460 meter van het plangebied. Niet is gebleken dat [appellant B] daar vanaf zijn perceel zicht op heeft. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts overweegt de Afdeling dat weliswaar niet is uitgesloten dat het plan dusdanige gevolgen kan hebben voor de omzet van het tankstation aan de [locatie] dat de exploitant daarvan genoopt is die exploitatie te beëindigen, maar dat de vrees van [appellant B] dat dit tot leegstand naast zijn woning - en derhalve tot aantasting van zijn woon- en leefklimaat - zal kunnen leiden, in een zodanig ver verwijderd verband staat tot de vaststelling van het plan dat ook in zoverre geen sprake is van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
De conclusie is dat [appellant B] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], is niet-ontvankelijk.
Inhoudelijk
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Belangenafweging
4. [appellant A] betoogt dat de raad het plan gelet op de betrokken belangen niet had mogen vaststellen. In dat verband wijst zij erop dat de vaststelling van het plan niet strookt met het eerder door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) ingenomen standpunt dat een tankstation op het perceel niet wenselijk is.
Voorts betoogt [appellant A] dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de verwezenlijking van het tankstation voor haar bedrijfsvoering en voor de bedrijfsvoering van het andere tankstation dat thans in Kesteren is gevestigd. Volgens [appellant A] kan het plan tot gevolg hebben dat beide tankstations moeten sluiten, wat ertoe zou leiden dat particulieren niet meer in Kesteren kunnen tanken. Hierdoor is sprake van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, aldus [appellant A].
4.1. Volgens de raad is de verwezenlijking van het in het plan voorziene tankstation, dat uitsluitend in de verkoop van motorbrandstoffen aan vrachtwagens voorziet, ruimtelijk aanvaardbaar en zal geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ontstaan. In verband met de stelling van [appellant A] dat een eerder ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een tankstation op het perceel door het college is afgewezen, wijst de raad erop dat deze aanvraag betrekking had op een tankstation dat ook in de verkoop van motorbrandstoffen aan particulieren en voor personenauto’s zou voorzien. Daarnaast is de vergunningaanvraag ingetrokken voordat het college een definitief besluit had genomen en is derhalve geen sprake van een definitief standpunt, aldus de raad. Volgens de raad is nimmer toegezegd dat op het perceel nooit een tankstation zal komen.
4.2. Met betrekking tot het betoog van [appellant A] dat met het plan wordt afgeweken van een eerder door het college ingenomen standpunt over de wenselijkheid van een tankstation op de gronden in het plangebied, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant A] heeft in verband met haar betoog een brief van het college van 9 januari 2013 overgelegd, waarin staat dat het college het voornemen heeft om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een luifeloverkapping ten behoeve van een tankstation op het betrokken perceel te weigeren. Niet in geschil is dat de aanvraag voor deze omgevingsvergunning betrekking had op een volwaardig tankstation dat mede in de verkoop van brandstoffen voor personenauto’s zou voorzien. De raad heeft gesteld dat het thans voorliggende initiatief anders is nu dit ziet op een onbemand tankstation dat uitsluitend voorziet in de verkoop van brandstoffen voor vrachtauto’s. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij een zodanig tankstation met slechts één soort brandstof en een beperkte doelgroep passend acht op het industrieterrein waarop het betrokken perceel is gelegen. Hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit niet passend heeft kunnen achten. De enkele omstandigheid dat het college eerder een voornemen kenbaar heeft gemaakt om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een luifel ten behoeve van een tankstation op het betrokken perceel af te wijzen, geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant A] daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat de raad op dat perceel een tankstations voor vrachtwagens, waarin het thans aan de orde zijnde plan voorziet, niet mogelijk zou maken.
Het betoog faalt.
4.3. Met betrekking tot het betoog van [appellant A] dat de raad het plan gelet op haar belangen niet had mogen vaststellen stelt de Afdeling vast dat [appellant A] beroep heeft ingesteld om concurrentie te voorkomen, aangezien dit er volgens haar toe leidt dat de verhuurbaarheid van haar tankstation afneemt, wat tot gevolg kan hebben dat haar inkomsten zullen verminderen of verdwijnen. Derhalve heeft [appellant A] zich naar het oordeel van de Afdeling uitsluitend op haar concurrentiebelang beroepen. In dat verband overweegt de Afdeling dat de Wet ruimtelijke ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen. Concurrentieverhoudingen vormen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen, die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd.
Een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doet zich voor indien inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3617, is een verkooppunt voor motorbrandstoffen naar zijn aard niet aan te merken als een voorziening ten behoeve van de eerste levensbehoeften, zodat zich reeds hierom in dit geval geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal kunnen voordoen. Gelet hierop vormen concurrentieverhoudingen geen bij de belangenafweging in aanmerking te nemen belang. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan gelet op de betrokken belangen niet had mogen vaststellen.
Het betoog faalt.
Planregels
5. [appellant A] betoogt dat op grond van de planregels niet is uitgesloten dat ter plaatse van het voorziene tankstation ook motorbrandstoffen voor andere voertuigen dan vrachtwagens zullen worden verkocht. Daartoe voert zij aan dat de definitie van een vrachtwagen die is opgenomen in de planregels onduidelijk is, en dat bijvoorbeeld een bestelauto met een aanhangwagen ingevolge die definitie als een vrachtwagen zou kunnen worden aangemerkt.
5.1. Aan het betrokken perceel is, voor zover thans van belang, de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1.2, onder a, sub 2, van de planregels is uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg" de verkoop van motorbrandstoffen toegestaan, met uitzondering van LPG en uitsluitend voor vrachtwagens.
Ingevolge artikel 1, lid 1.54, wordt onder een vrachtwagen verstaan: een voertuig ingericht voor het vervoer van lading, waarvan het leeg gewicht vermeerderd met een laadvermogen meer dan 3500 kg bedraagt.
5.2. De raad heeft beoogd in het plan te regelen dat de verkoop van motorbrandstoffen voor andere voertuigen dan vrachtwagens niet is toegestaan. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij voor de definitie van het begrip ‘vrachtwagen’ in artikel 1, lid 1.54, van de planregels aansluiting heeft gezocht bij de definitie van ‘vrachtauto’ uit artikel 1 het Pro Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990), waarin is bepaald dat onder vrachtauto wordt verstaan: een motorvoertuig, niet ingericht voor het vervoer van personen, waarvan de toegestane maximum massa meer bedraagt dan 3.500 kg.
De Afdeling overweegt dat hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat in artikel 1, lid 1.54 van de planregels onvoldoende duidelijk is omschreven wat onder een vrachtwagen moet worden verstaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de toegestane maximum massa van een voertuig het leeg gewicht vermeerderd met het laadvermogen is, zodat de in dat artikel opgenomen definitie van vrachtwagen overeenkomt met de definitie van vrachtwagen als opgenomen in artikel 1 van Pro het RVV 1990. Voor zover zij heeft aangevoerd dat een bestelauto met een aanhangwagen ook als een vrachtwagen zou kunnen worden aangemerkt, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 1 van Pro het RVV 1990 onder bestelauto wordt verstaan een motorvoertuig, bestemd voor het vervoer van goederen, waarvan de toegestane maximum massa niet meer bedraagt dan 3.500 kg. Een bestelauto in de zin van de RVV 1990 voldoet derhalve niet aan de in artikel 1, lid 1.54 van de planregels opgenomen definitie van een vrachtauto. Voorts wordt in dat artikel niet een combinatie van een bestelauto en een aanhangwagen, waarvan het leeg gewicht vermeerderd met een laadvermogen meer dan 3.500 kg bedraagt, als vrachtwagen aangemerkt.
Met betrekking tot de stelling van [appellant A] ter zitting dat initiatiefnemer voornemens is om in afwijking van hetgeen het plan mogelijk maakt, motorbrandstoffen voor bestelauto’s te gaan verkopen, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving betreft die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
De ladder voor duurzame verstedelijking
6. [appellant A] betoogt voorts dat de raad het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) heeft vastgesteld, nu het plan in een nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet en de raad de behoefte daaraan niet inzichtelijk heeft gemaakt.
6.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
6.2. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein", vastgesteld door de raad op 27 juni 2013, was aan het betrokken perceel eveneens de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Uit de planregels volgt dat de onder het voorliggende plan toegestane functies op het betrokken perceel vergelijkbaar zijn met de functies die onder het voorheen geldende plan waren toegestaan, waaronder de functie ‘detailhandel’, met dien verstande dat het voorliggende plan in de toevoeging van de functies ‘niet-publieksgerichte aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit’ en ‘verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg’ voorziet. Verder is de oppervlakte van het bouwvlak dat onder het voorheen geldende plan aan het perceel was toegekend gelijk aan de oppervlakte van het thans toegekende bouwvlak en bedraagt het maximaal toegestane bebouwingspercentage zowel onder het voorheen geldende plan als onder het voorliggende plan 80%. Het plan voorziet derhalve ten opzichte van het voorheen geldende plan niet in uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden en in een nieuw ruimtebeslag, maar uitsluitend in uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075) voorziet een plan dat ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan geen uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, tenzij die functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Naar het oordeel van de Afdeling brengt in dit geval de wijziging van het gebruik van het perceel niet met zich dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Daartoe is van belang dat ingevolge de planregels van het voorheen geldende plan op het betrokken perceel reeds detailhandel was toegestaan, en dat het bouwvlak een beperkte omvang van ongeveer 1500 m2 heeft.
Gelet op het voorgaande is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing.
Het betoog faalt.
6.3. Nu de Afdeling van oordeel is dat de beroepsgrond niet slaagt, behoeft het betoog van de raad dat het relativiteitsvereiste aan de vernietiging van dat besluit in de weg staat geen bespreking.
Luchtkwaliteit, externe veiligheid en verkeersveiligheid
7. [appellant A] betoogt dat het beoogde tankstation een verkeersaantrekkende werking heeft en dat de raad zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de luchtkwaliteit niet in betekenende mate zou kunnen verslechteren. Voorts stelt [appellant A] dat de raad vanwege de aanwezigheid van bedrijfswoningen en een school in de omgeving van het plangebied had moeten bezien of aan de normen die gelden met betrekking tot externe veiligheid is voldaan. Daarnaast betoogt [appellant A] dat het in het plan voorziene tankstation tot verkeersonveilige situaties leidt voor scholieren die dagelijks naar de nabijgelegen school fietsen.
7.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.2. Zoals onder 4.3 is overwogen, is het belang van [appellant A] gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie vanwege andere tankstations. [appellant A] heeft niet gesteld in andere belangen te worden geraakt.
De normen voor luchtkwaliteit in de Wet milieubeheer en de normen voor veiligheidsrisico’s in het Besluit externe veiligheid inrichtingen en het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarop [appellant A] zich beroept, strekken kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang van [appellant A] Ook het belang van verkeersveiligheid van fietsers houdt geen verband met het belang van [appellant A] bij het voorkomen van concurrentie. Gelet hierop, staat 8:69a van de Awb eraan in de weg dat het besluit tot vaststelling van het plan vanwege de gronden van [appellant A] met betrekking tot luchtkwaliteit, externe veiligheid en verkeersveiligheid wordt vernietigd. De Afdeling ziet daarin aanleiding om inhoudelijke bespreking van deze beroepsgronden achterwege te laten.
Inlassen zienswijzen
8. [appellant A] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van haar zienswijze. In de Nota Zienswijzen is ingegaan op deze zienswijze. Afgezien van wat hiervoor aan de orde is geweest heeft [appellant A] in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van haar zienswijze in het bestreden besluit onvoldoende of onjuist zou zijn.
Conclusie en proceskostenveroordeling
9. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Autobedrijf [appellant A], ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
w.g. Hagen w.g. Taal
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
325-820.