Uitspraak
201505997/1/A2.
Datum uitspraak: 10 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 2015 in zaak nr. 14/5628 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Sappemeer,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 19 november 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 november 2014 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] neemt, met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 30 november 2015 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft op dit nieuwe besluit op bezwaar gereageerd.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2016, waar het college, vertegenwoordigd door M.J. Vulpes, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Aanvraag, adviezen, besluitvorming en aangevallen uitspraak
1. [wederpartij] is sinds 1 december 1975 eigenaresse van de woning aan de [locatie 1] te Sappemeer. Zij heeft het college verzocht om vergoeding van planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van onder meer de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "[locatie]" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
[wederpartij] stelt dat door de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan de bebouwing in het gebied fors in omvang is toegenomen, waardoor zij in haar privacy is aangetast, de toetreding van daglicht en het aantal zonne-uren in haar tuin is verminderd, de situeringswaarde van haar woning is verminderd en de parkeer- en geluidoverlast is toegenomen.
2. Voorheen gold op de gronden, ter plaatse van [locatie 2] te Sappemeer, op 5 m afstand van het perceel van [wederpartij], aan de overzijde van de weg "IJzerwerker" (hierna ook: de gronden), de bestemming "Gemengde bebouwing met bijbehorende erven". Deze gronden waren bestemd voor de bouw van woningen, horeca- en andere dienstverlenende bedrijven, kantoren en ambachtelijke bedrijfsgebouwen met bijbehorende woningen, de bij deze hoofdgebouwen behorende bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken. Daar waar de aanduiding "winkels toegestaan" is toegevoegd, mocht de begane grond van deze gebouwen geheel of gedeeltelijk als winkel worden ingericht of gebouwd.
Onder het nieuwe bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming "Centrum". Deze gronden mogen worden gebruikt voor detailhandel, bedrijf, dienstverlening, wonen en maatschappelijke voorzieningen.
3. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting adviesbureau onroerende zaken (hierna: de SAOZ). In een advies van maart 2014 heeft de SAOZ onder meer een vergelijking gemaakt tussen de mogelijkheden van het oude en de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan.
Met betrekking tot de bouwmogelijkheden heeft de SAOZ in haar advies vermeld dat in de oude planologische situatie op de gronden, binnen de aan de gronden toegekende bouwstrook, over een diepte van 15 m, hoofdgebouwen mochten worden opgericht met een goothoogte van 7 m en met, na aanvullende werking van de gemeentelijke bouwverordening, een maximale bouwhoogte van 15 m. Daarachter mochten bijgebouwen worden gebouwd met een goothoogte van maximaal 3,5 m. Ook hier was de maximale bouwhoogte niet bepaald en moest, na aanvullende werking van de bouwverordening, rekening worden gehouden met bijgebouwen met een kap tot een hoogte van maximaal 15 m. Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan mogen op de gronden over een diepte van 30 m achter de voorgevelrooilijn hoofdgebouwen worden gebouwd met een hoogte van maximaal 12 m. Daarachter mogen nog bijgebouwen worden opgericht met een goothoogte van 3 m en een bouwhoogte van 5,5 m.
De SAOZ leidt uit het voorgaande af dat de bouwmassa door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in enige mate is toegenomen, dat van relevante extra schaduwwerking in de nieuwe situatie nauwelijks sprake is en dat de privacy in beperkte mate meer onder druk komt te staan dan voorheen mogelijk was.
Met betrekking tot de gebruiksmogelijkheden heeft de SAOZ in haar advies vermeld dat de gronden voorheen ook voor horeca en ambachtelijke bedrijvigheid mochten worden gebruikt en dat hiervan een vergelijkbare hinder uitging als van het huidige gebruik voor detailhandel, dienstverlenende bedrijven of instellingen of maatschappelijke instellingen. De gemengde bestemming stond niet aan het realiseren van een parkeerterrein op het achtererf, zijnde een ander werk, passend binnen de bestemming, in de weg, aldus het advies van de SAOZ.
De SAOZ komt tot de slotsom dat de wijzigingen hebben geleid tot een zeer beperkt nadeligere positie voor [wederpartij] waaruit op de voet van artikel 6.1 van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) voor tegemoetkoming vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. Volgens de SAOZ is de woning door deze wijzigingen van € 330.000,00 met € 5.000,00 naar € 325.000,00 in waarde gedaald. Omdat ingevolge artikel 6.2, tweede lid, van de Wro in ieder geval 2% van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade voor rekening van de aanvrager blijft, komt dit bedrag niet voor vergoeding in aanmerking.
Het college heeft dat advies ten grondslag gelegd aan het besluit van 1 april 2014.
Het college heeft vervolgens naar aanleiding van het bezwaarschrift van [wederpartij] de SAOZ gevraagd om een nader advies. Bij advies van 27 mei 2014 heeft de SAOZ een nadere toelichting gegeven. Het college heeft dit advies ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar van 19 november 2014.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college, in navolging van de adviezen van de SAOZ, is uitgegaan van een onjuiste maximale invulling van de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime en dat daarom het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen.
Het hoger beroep
5. Het college heeft het betoog, weergegeven onder "primaire grondslag" in het hogerberoepschrift, dat de rechtbank onvoldoende terughoudendheid heeft betracht bij de beoordeling van het besluit op bezwaar en de aan de besluitvorming ten grondslag liggende adviezen van de SAOZ, ter zitting ingetrokken.
6. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college mocht afgaan op de adviezen van de SAOZ, nu er geen concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan. Volgens het college heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak een onjuiste interpretatie gegeven aan de desbetreffende voorschriften van de bestemmingsplannen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college, in navolging van de SAOZ, is uitgegaan van een onjuiste maximale invulling van de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, aldus het college.
Het toetsingskader
6.1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
6.2. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2553, waarnaar ook het college verwijst) bij het nemen van een besluit op een verzoek om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Maximale invulling oude bestemmingsplan
Voorschriften
6.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan, wordt in deze voorschriften verstaan onder:
a. tot en met d. […];
e. bebouwing: één of meer gebouwen en/of andere bouwwerken;
f. bebouwingsgrenzen: de grenslijnen, welke door de gebouwen naar de wegzijde (voorgevelrooilijn) of naar de van de weg afgekeerde zijde (achtergevelrooilijn) of zijdelings niet mogen worden overschreden, tenzij in deze voorschriften anders is bepaald;
g. bouwperceel: een aangesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige bebouwing is toegestaan;
h. perceelgrens: de grens van een bouwperceel;
i. […];
j. bouwlaag, laag: de begane grond of een verdieping van een gebouw, een onderhuis, zolderverdieping of vliering worden hier niet onder begrepen;
k. en l. […].
Ingevolge artikel 5, eerste lid, zijn de op kaart voor "gemengde bebouwing met bijbehorende erven" aangewezen gronden bestemd voor de bouw van woningen, horeca- en andere dienstverlenende bedrijven, kantoren en ambachtelijke bedrijfsgebouwen met bijbehorende woningen, de bij deze hoofdgebouwen behorende bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken, met dien verstande, dat:
a. de hoofdgebouwen uitsluitend mogen worden gebouwd binnen de op kaart aangegeven bebouwingsstroken;
b. […];
c. ieder hoofdgebouw een begane grond, een verdieping en eventueel een vliering zal bevatten;
d. de goothoogte van de sub c bedoelde hoofdgebouwen ten hoogste 7 m mag bedragen;
e. […];
f. bij iedere woning een huishoudelijke berg- of werkruimte met een grondoppervlak van ten hoogste 12 m² of, indien het achtererf per personenauto bereikbaar is, een garage met daarin opgenomen bergruimte met een grondoppervlak van ten hoogste 30 m² mag worden gebouwd;
g. bij ieder horeca- en ander dienstverlenend bedrijf, kantoor of ambachtelijk bedrijf het erf tot 40% van de oppervlakte mag worden bebouwd met bijgebouwen;
h. […];
i. de goothoogte van de sub g. bedoelde bijgebouwen ten hoogste 3,5 m mag bedragen indien zij vrijstaand worden gebouwd en ten hoogste gelijk mag zijn aan de hoogte van de begane grond van het hoofdgebouw indien zij worden aan- of uitgebouwd;
j. de achtergevelrooilijn mag worden overschreden door bijgebouwen.
k […].
Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, is het college bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid, onder c, voor het bouwen van één laag of het maken van een tweede verdieping.
Maximale oppervlakte
6.4. Het college heeft allereerst aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, in navolging van de adviezen van de SAOZ, ten onrechte is uitgegaan van volledige bebouwing van het perceel dat direct naast het perceel van [wederpartij] is gelegen. Volgens het college heeft de rechtbank met dit oordeel miskend dat het oude bestemmingsplan aan de gronden één bouwperceel heeft toegekend, bestaande uit meerdere kadastrale percelen. Dit betekent volgens het college, zoals het college ter zitting nader heeft toegelicht, dat, uitgaande van de maximale invulling, het perceel dat direct naast dat van [wederpartij] is gelegen volledig kon worden bebouwd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college.
Uit de plankaart, gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, onder a, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan, volgt dat hoofdgebouwen uitsluitend mochten worden opgericht binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsstroken. Uit de plankaart, gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, onder g en onder j, van die planvoorschriften, volgt dat op de gronden achter deze hoofdbebouwing, bij ieder horeca- en ander dienstverlenend bedrijf, kantoor of ambachtelijk bedrijf, bijgebouwen mochten worden opgericht, tot maximaal 40% van de oppervlakte van het erf.
Voor de vraag welke maximale bebouwingsmogelijkheden voor bijgebouwen voortvloeien uit deze laatste bepaling, heeft de rechtbank terecht aansluiting gezocht bij artikel 1, aanhef en onder g en onder h, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, is bouwperceel een aangesloten stuk grond, waarop krachtens het plan zelfstandige bebouwing is toegestaan en ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, is de perceelgrens de grens van een bouwperceel. De rechtbank heeft terecht uit deze voorschriften, gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, onder g, van die planvoorschriften, waaruit volgt dat tot maximaal 40% van de oppervlakte van het erf mag worden bebouwd, afgeleid dat het de intentie van de planwetgever is geweest om de bebouwingsmogelijkheden te bezien per afzonderlijk perceel en niet om deze cumulatief te bezien. Uit de plankaart, gelezen in samenhang met de planvoorschriften, kan worden afgeleid dat de planwetgever is uitgegaan van de mogelijkheid van meerdere, zelfstandige bouwpercelen op de gronden en niet slechts één bouwperceel op de gronden mogelijk heeft gemaakt. Hieruit volgt dat slechts 40% van de oppervlakte van het erf van het perceel, dat is gelegen naast het perceel van [wederpartij], mocht worden bebouwd met bijgebouwen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college zich niet, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, op het standpunt heeft mogen stellen dat bij de planvergelijking de mogelijkheid dient te worden betrokken om het perceel volledig te bebouwen.
Kapverdieping
6.5. Het college heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, in navolging van de adviezen van de SAOZ, ten onrechte bij de planvergelijking de mogelijkheid heeft betrokken om hoofdgebouwen op te richten met een kap, waarbinnen meerdere verdiepingen met verblijfsruimtes kunnen worden gerealiseerd.
Uit het eerste advies van de SAOZ blijkt dat zij bij de planvergelijking de mogelijkheid heeft betrokken om hoofdgebouwen op te richten met een goothoogte van 7 m, alsmede een kapverdieping, tot een totale hoogte van 15 m, waarbinnen meerdere verdiepingen met verblijfsruimtes konden worden gerealiseerd. Daardoor zou volgens de adviezen van de SAOZ in de oude planologische situatie de privacy onder druk staan. In haar nadere advies heeft de SAOZ toegelicht dat onder een "vliering" als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan, tevens een zolderverdieping kon worden begrepen.
In artikel 1, aanhef en onder j, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan is bepaald dat onder een bouwlaag wordt verstaan de begane grond of een verdieping van een gebouw; een vliering wordt daar niet onder begrepen. Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van die planvoorschriften, heeft een hoofdgebouw slechts een begane grond, een verdieping en eventueel een vliering. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit deze bepalingen, in samenhang bezien, volgt dat een vliering als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onder c, van de planvoorschriften, niet kan worden gelijkgesteld met een bouwlaag of een tweede (zolder)verdieping. De rechtbank heeft, bij de uitleg van die voorschriften, terecht betrokken dat het college ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van de voorschriften van het oude bestemmingsplan, bevoegd was vrijstelling te verlenen van artikel 5, eerste lid, onder c, voor het maken van een tweede verdieping. Ingeval de door de SAOZ voorgestane lezing van "vliering" zou worden gevolgd, zou deze vrijstellingsbepaling zinledig zijn. Uit het voorgaande volgt dat, bij een maximale invulling van de planvoorschriften, in de kap slechts één verdieping kon worden gerealiseerd. Hierbij tekent de Afdeling aan dat de nog niet gebruikte binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid niet moet worden meegerekend bij de maximale invulling van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de SAOZ bij de door haar gemaakte planvergelijking ten onrechte de mogelijkheid heeft betrokken om meerdere verdiepingen met verblijfsruimtes in de kap te realiseren. Hieruit volgt dat het college de conclusie in de adviezen van de SAOZ, dat in de oude situatie de privacy reeds onder druk stond, niet of niet zonder meer mocht volgen.
Gebruiksmogelijkheden
6.6. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.4 is overwogen, is de SAOZ in haar adviezen ten onrechte uitgegaan van de mogelijkheid om het naast het perceel van [wederpartij] gelegen erf volledig te bebouwen met bijgebouwen. Hieruit volgt ook, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de conclusie in de adviezen van de SAOZ, dat het bestemmingsplan het realiseren van een parkeerterrein op het achtererf toeliet, niet of niet zonder meer kan worden gevolgd.
Maximale invulling nieuwe bestemmingsplan
6.7. Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan is aan de gronden een bouwvlak toegekend met een diepte van ongeveer 30 m, dat voor 70% mag worden bebouwd. Ter plaatse mogen maximaal 12 woningen, zijnde appartementen, worden gebouwd. De SAOZ heeft in haar eerste advies vermeld, dat redelijkerwijs verondersteld kan worden dat deze appartementen niet allemaal gericht zullen zijn op de woning van [wederpartij]. In het nadere advies, dat door het college is gevolgd, heeft de SAOZ gesteld dat meer dan twee appartementen zicht kunnen hebben op het perceel van [wederpartij], maar dat valt uit te sluiten dat de overige 10 appartementen direct zicht hebben op het perceel van [wederpartij]. Ter zitting bij de rechtbank noch ter zitting bij de Afdeling heeft het college nader kunnen toelichten waarop dit standpunt is gebaseerd en met welk aantal appartementen met zicht op de woning van [wederpartij], bij een maximale invulling van het bestemmingsplan, rekening moet worden gehouden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in het advies van de SAOZ niet inzichtelijk wordt gemaakt hoe zij tot de bepaling van de maximale invulling is gekomen.
Conclusie hoger beroep
7. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college, in navolging van de adviezen van de SAOZ, is uitgegaan van een onjuiste maximale invulling van de mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime en dat daarom het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft dit besluit terecht vernietigd en het college terecht opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen.
8. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het besluit op bezwaar van 30 november 2015 en slotoverwegingen
9. Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 30 november 2015 een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 in Pro verbinding met artikel 6:19 van Pro de Awb, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. In dit besluit, waarin het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond heeft verklaard, houdt het college, onder verwijzing naar het eerste advies van de SAOZ van maart 2014 en het nadere advies van de SAOZ van 27 mei 2014, vast aan het besluit van 19 november 2014. Gelet op het hiervoor overwogene, berust dit besluit op een ondeugdelijke grondslag. De Afdeling zal om die reden het van rechtswege daartegen ontstane beroep gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
10. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe dient het college een nader deskundigenadvies in te winnen.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer van 30 november 2015, kenmerk RO/MV/13.08386 gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016
480-680.