Uitspraak
201600166/1/A1.
Datum uitspraak: 12 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen,
tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 13 mei 2015 en 27 november 2015 in zaken nrs. 14/41, 14/42, 14/43 en 14/159 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen,
2. [appellant sub 2A],
3. [appellant sub 2B],
4. [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C], wonend te Siebengewald, gemeente Bergen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het veranderen van een inrichting aan de [locatie] te Siebengewald, gemeente Bergen.
Bij tussenuitspraak van 13 mei 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de geconstateerde gebreken in dit besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 28 juli 2015 heeft het college het besluit van 26 november 2013 gewijzigd.
Bij uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B], [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C] ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 26 november 2013 en 28 juli 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
[wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben een verweerschrift ingediend. [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C] hebben eveneens een verweerschrift ingediend.
Het college heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], vertegenwoordigd door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Tilburg, vergezeld door [appellant sub 2A], [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, vergezeld door [wederpartij sub 4A], en het college, vertegenwoordigd door ing. J.Y.IJ. Wattjes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De bij besluit van 26 november 2013 aan [appellante sub 1] verleende omgevingsvergunning heeft betrekking op een bestaande varkenshouderij, die wordt uitgebreid met een nieuwe emissie-arme stal voor 1980 vleesvarkens. Daarnaast wordt de ventilatie van de bestaande vleesvarkensstal en de huisvesting van dieren in die stal gewijzigd en wordt het aantal in die stal te houden vleesvarkens met twee uitgebreid.
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat de inrichting kan voldoen aan het in vergunningvoorschrift 6.2.2 gestelde maximale geluidniveau in de nachtperiode. Om dit gebrek te herstellen moet het college volgens de rechtbank aan de hand van akoestisch onderzoek onderbouwen dat aan de geluidnorm kan worden voldaan, dan wel die normering aanpassen.
Naar aanleiding hiervan heeft het college akoestisch onderzoek laten verrichten en bij besluit van 28 juli 2015 de in het besluit van 26 november 2013 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode gewijzigd.
Bij de uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank het besluit van 26 november 2013 vernietigd. De rechtbank heeft tevens het besluit van 28 juli 2015 vernietigd, omdat daarin niet toereikend is gemotiveerd waarom het college afwijkt van de in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode.
Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gericht tegen dit oordeel van de rechtbank.
3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank voorts overwogen dat het betoog dat de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) aan uitvoering van het project in de weg staat, niet slaagt. In de uitspraak van 27 november 2015 is de rechtbank hier niet van teruggekomen.
Het incidentele hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is gericht tegen deze overweging in de tussenuitspraak.
4. Aangezien het incidentele hoger beroep strekt tot een verdergaande vernietiging van het besluit van 26 november 2013, zal de Afdeling dit eerst behandelen.
Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
5. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college gehouden is het aspect flora en fauna bij de beoordeling van de milieugevolgen te betrekken. Zij verwijzen daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1664. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens hen aannemelijk gemaakt dat handelingen zullen worden verricht die in strijd zijn met artikel 11 van Pro de Ffw.
5.1. Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan de omgevingsvergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
Ingevolge artikel 11 van Pro de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, derde lid, kan de minister van Economische Zaken ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 15a.
5.2. De aangehaalde uitspraak van 20 februari 2013 heeft betrekking op vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer. Daarin is overwogen dat het aspect soortenbescherming primair aan de orde dient te komen in het kader van de beoordeling of krachtens de Ffw een ontheffing is vereist en kan worden verleend. De uitspraak laat de mogelijkheid open dat de Wet milieubeheer dwingt tot een aanvullende toets. Die mogelijkheid doet zich echter uitsluitend voor indien negatieve gevolgen voor de soortenbescherming niet onder het toepassingsbereik van de Ffw vallen. Vallen negatieve gevolgen wel onder het toepassingsbereik van de Ffw, dan vindt geen aanvullende beoordeling in het kader van de Wet milieubeheer plaats. Strijd met de Ffw is niet als weigeringsgrond in de Wet milieubeheer opgenomen (uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1530).
Er is geen aanleiding hierover in het kader van artikel 2.14 van de Wabo anders te oordelen.
5.3. Hieruit volgt dat het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de vergunde activiteiten in strijd zijn met het in artikel 11 van Pro de Ffw opgenomen verbod, waarvan de minister ontheffing kan verlenen, niet kan leiden tot het oordeel dat de gevraagde omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu moest worden geweigerd.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren voorts aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft nagelaten te onderzoeken of er beschermde diersoorten aanwezig zijn in verband waarmee een verklaring van geen bedenkingen vereist is. Zij hebben reeds in hun zienswijze en in beroep gewezen op de uilenkast op het adres [locatie], waarin in vier achtereenvolgende jaren steenuilen hebben genesteld, en de valkenkast op het adres Beltweg 25, waarin voor het derde jaar een torenvalk broedt.
6.1. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning in bij wet aangewezen categorieën van gevallen niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge artikel 75b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Ffw is afdeling 2a van die wet van toepassing op handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist en die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden en ten aanzien waarvan de minister op grond van artikel 75, derde lid, bevoegd is ontheffing te verlenen.
Ingevolge artikel 75c, eerste lid, dient de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor te dragen dat de aanvraag tevens betrekking heeft op de handelingen die voldoen aan de criteria, bedoeld in artikel 75b, eerste lid.
Ingevolge artikel 75d, eerste lid, wordt een omgevingsvergunning die betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, niet verleend dan nadat de minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
6.2. In het besluit van 26 november 2013 heeft het college naar aanleiding van de naar voren gebrachte zienswijze met betrekking tot de uilen- en de valkenkast overwogen dat de aanvraag geen betrekking heeft op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw.
6.3. De rechtbank heeft overwogen dat door, onder anderen, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is van handelingen, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 van de Ffw gestelde verboden gelden en ten aanzien waarvan de minister van Economische Zaken op grond van artikel 75, derde lid, bevoegd is ontheffing te verlenen.
6.4. De uilenkast op het perceel [locatie] bevindt zich volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in een boom, op een afstand van ongeveer 5 m van de te bouwen vleesvarkensstal. De valkenkast op het perceel Beltweg 25 bevindt zich op een afstand van ongeveer 230 m van die stal. Ter zitting hebben zij gesteld dat er nog een steenuilenkast is en een kerkuilenkast, op afstanden van onderscheidenlijk 135 m en 250 m van de vleesvarkensstal.
Het college heeft ter zitting te kennen gegeven geen aanleiding te zien om aan de juistheid van deze stellingen te twijfelen. Het heeft geen onderzoek naar de aanwezigheid en het gebruik van deze kasten door uilen en valken gedaan, omdat dit onderzoek volgens het college ook nog na verlening van de omgevingsvergunning kan worden verricht. Volgens het college bestaat namelijk geen onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend en de activiteiten waarvoor mogelijk ontheffing krachtens de Ffw vereist is.
6.5. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo heeft betrekking op de onlosmakelijke samenhang waar het college vermoedelijk op doelt. Die bepaling is echter niet van toepassing op handelingen als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw.
De vergunningaanvraag van 27 juni 2011, aangevuld op 24 november 2011, geeft geen informatie over mogelijke gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor flora en fauna. In de Aanmeldingsnotitie Milieueffectrapportage van 25 februari 2013, die deel uitmaakt van het besluit tot vergunningverlening, is vermeld dat niet te verwachten is dat de activiteiten invloed zullen hebben op de aanwezige flora en fauna. Bij de realisatie van het plan zal de bestaande beplanting behouden blijven en de bestaande en nieuw te bouwen stal worden voorzien van een landschappelijke inpassing. Tevens vindt er geen sloop van bebouwing plaats waarin beschermde diersoorten kunnen verblijven, aldus de Aanmeldingsnotitie. In de Aanmeldingsnotitie is niet ingegaan op de gestelde aanwezigheid van nestkasten in de omgeving van de varkenshouderij.
Gegeven de onweersproken stelling van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat in de omgeving van de varkenshouderij nestkasten aanwezig zijn die dienen als vaste rust- of verblijfplaatsen van steenuilen en torenvalken, kan niet op voorhand worden uitgesloten dat de aangevraagde en vergunde activiteiten een ingevolge artikel 11 van Pro de Ffw verboden - kort gesteld - verstoring inhouden. Naar aanleiding van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] naar voren gebrachte zienswijze, waarin zij hebben gewezen op de aanwezigheid van een steenuilen- en torenvalkenkast, had het op de weg van het college gelegen te onderzoeken of die activiteiten een ingevolge artikel 11 van Pro de Ffw verboden handeling inhouden en of de aanvraag, gelet op artikel 75c, eerste lid, van de Ffw, in zoverre volledig is. Nu het dat heeft nagelaten, is het besluit van 26 november 2013 in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6.6. Het betoog slaagt.
Hoger beroep [appellante sub 1]
7. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan een beslissing om hogere grenswaarden te stellen dan de (voorkeurs)grenswaarde voor het maximale geluidniveau op grond van de Handreiking een bestuurlijk afwegingsproces ten grondslag dient te liggen, waarbij technische en organisatorische mogelijkheden om geluid te beperken en de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen. Volgens [appellante sub 1] volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat grenswaarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode in redelijkheid toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen of te beperken. Het valt volgens haar niet in te zien waarom het college in deze zaak nog een nadere afweging had moeten maken om tot dezelfde conclusie te kunnen komen.
7.1. In de Handreiking is vermeld dat gestreefd moet worden naar het voorkomen van maximale geluidniveaus die meer dan 10 dB(A) boven het aanwezige langtijdgemiddelde beoordelingsniveau uitkomen. In die gevallen waarin niet aan de grenswaarden kan worden voldaan, kunnen op basis van de afwijkingsbevoegdheid wegens bijzondere omstandigheden hogere maximale geluidsniveaus worden vergund. Op basis van de beschikbare kennis omtrent hinder door maximale geluidniveaus wordt sterk aanbevolen dat de maximale geluidniveaus niet hoger mogen zijn dan 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
7.2. Bij besluit van 28 juli 2015 is het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 6.2.2 gewijzigd. De in het gewijzigde voorschrift gestelde grenswaarden voor de maximale geluidniveaus in de nachtperiode zijn lager dan 60 dB(A). Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer neergelegd in de uitspraak van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1944, is een dergelijke grenswaarde in redelijkheid toereikend te achten om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Dat het college de in voorschrift 6.2.2 gestelde grenswaarden niet nader heeft gemotiveerd, is daarom geen reden voor vernietiging van het besluit van 28 juli 2015. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
8. Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling de door [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C] voorgedragen grond dat voor de woningen die niet in voorschrift 6.2.2 zijn vermeld een grenswaarde van 45 dB(A) voor de nachtperiode moet worden gesteld, alsnog inhoudelijk behandelen.
8.1. In voorschrift 6.2.2 zijn alleen voor de woningen Bosweg 1, Beltweg 25 en Grensweg 15a grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode opgenomen.
Zoals het college in zijn reactie van 21 september 2015 op de door [wederpartij sub 4A], [wederpartij sub 4B] en [wederpartij sub 4C] naar voren gebrachte zienswijze heeft gesteld, worden de andere te beschermen woningen voldoende beschermd via de in voorschrift 6.2.2 gestelde grenswaarden voor de nachtperiode. Die andere woningen liggen immers op grotere afstand van de inrichting en de maximale geluidbelasting van die woningen zal derhalve lager zijn dan van de woningen Bosweg 1, Beltweg 25 en Grensweg 15a. Zoals hierboven onder 7.2 is overwogen, is voorts een grenswaarde van 45 dB(A) niet vereist.
Het betoog faalt derhalve.
Bestuurlijke lus
9. Gelet op hetgeen onder 6.5 is overwogen, is het door de rechtbank vernietigde besluit van 26 november 2013 tevens in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen dit gebrek binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe alsnog te onderzoeken of de gevraagde activiteiten, gelet op de in de omgeving aanwezige nestkasten, tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 13, eerste lid, 17 en 18 gestelde verboden gelden, als bedoeld in artikel 75b, eerste lid, van de Ffw. Indien uit dit onderzoek volgt dat de gevraagde activiteiten tevens als zodanige handelingen zijn aan te merken, dient het college een nieuw besluit nemen. Met het oog daarop zal [appellante sub 1] dan in de gelegenheid moeten worden gesteld de aanvraag zodanig aan te vullen dat deze ook betrekking heeft op handelingen waarop artikel 75b, eerste lid, van de Ffw ziet. Maakt [appellante sub 1] geen gebruik van die gelegenheid, dan dient het college te beslissen de aanvraag buiten behandeling te laten. Gaat [appellante sub 1] wel over tot aanvulling van de aanvraag, dan dient het college te beslissen op de aangevulde aanvraag en is - in geval het college vergunning wil verlenen - een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 75d, eerste lid, van de Ffw vereist. Bij het nemen van een nieuw besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Een nieuw besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 9 is overwogen het gebrek in het besluit van 26 november 2013 te herstellen;
- de uitkomst aan de Afdeling en partijen mede te delen;
- een nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Visser
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2016
148.