Uitspraak
201604254/1/R2.
Datum uitspraak: 9 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Stop Overlast Duinoord, gevestigd te Helvoirt, gemeente Haaren,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2015, kenmerk 22301, heeft het college het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen illegale uitbreidingen van het recreatiepark Duinoord afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2016, kenmerk C2183444/3993282, heeft het college het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door drs. P.A. Wieringa en M.J.A. Pulles, bestuursleden, en het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Heideman, H.J. van Tiel en ing. W. Baks, allen werkzaam in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Duinoord Helvoirt B.V. (hierna: Duinoord) vertegenwoordigd door [directeur], gehoord.
Overwegingen
Achtergrond
1. Duinoord exploiteert een recreatiepark te Helvoirt in de gemeente Haaren. Tot 2009 bestond het onder meer uit een restaurant, midgetgolfbaan, skihelling, langlaufbaan, buitenspeelterrein, dierenweide, paardenbak en -stal en een voetbalveld.
In verband met een voornemen tot uitbreiding heeft Duinoord in 2009, onder overlegging van het rapport "Quickscan Flora en fauna, Voortoets natuurbeschermingswet" van 26 september 2008 (hierna: de voortoets), het college gevraagd of voor de voorgenomen uitbreidingen krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) een vergunning vereist was. Het college heeft Duinoord bij brief van 6 mei 2009 laten weten dat zodanige vergunning niet vereist is. Vanaf 2009 is het recreatiepark uitgebreid met onder meer een loods voor indoorrecreatie en een zogenoemd klimbos. Voorts is het speeltuingedeelte met een groot aantal attracties uitgebreid op het terrein van het voormalige voetbalveld en zijn de skihelling en langlaufbaan verwijderd.
Bij brief van 18 september 2014 heeft de stichting aan het college verzocht om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. Volgens de stichting is de exploitatie van recreatiepark Duinoord zoals dat sinds 2009, gedeeltelijk op gronden die deel uitmaken van het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" (hierna: het Natura 2000-gebied) is uitgebreid, niet toegestaan zonder vergunningen krachtens artikel 16, gelezen in verbinding met 19ia van de Nbw 1998, en artikel 19d van de Nbw 1998. Het besluit van het college van 14 december 2015 is genomen naar aanleiding van dat verzoek.
Weigering te beslissen
2. De stichting voert aan dat zij in haar brief van 18 september 2014, waarin zij heeft verzocht handhavend op te treden tegen de illegale uitbreiding van recreatiepark Duinoord, tevens aan het college heeft verzocht om op grond van artikel 2.29, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te bezien of aanleiding bestaat om het college van burgemeester en wethouders van Haaren te vragen om de voorschriften te wijzigen van een aantal nader genoemde door het college van burgemeester en wethouders in 2009 verleende omgevingsvergunningen. Voorts heeft de stichting in die brief het college verzocht om alles te doen om schade aan het Natura 2000-gebied op en rond recreatiepark Duinoord te herstellen, terug te dringen, of te voorkomen. De stichting betoogt dat het college op die twee verzoeken in het besluit van 14 december 2015 en het besluit van 17 mei 2016 ten onrechte geen besluit heeft genomen en het besluit van 17 mei 2016 reeds daarom dient te worden vernietigd.
2.1. Dat betoog faalt. Die beide verzoeken hebben geen betrekking op het verzoek om handhavend op te treden tegen illegale uitbreidingen van recreatiepark Duinoord wegens het ontbreken van een vergunning op grond van de Nbw 1998. Daargelaten of artikel 2.29, eerste lid, van de Wabo het voor de stichting mogelijk maakte om het door haar gedane verzoek aan het college te doen, overweegt de Afdeling dat het uitblijven van besluiten op de twee voormelde verzoeken de rechtmatigheid van het thans aan de orde zijnde besluit van 17 mei 2016 niet kan aantasten.
Weigering handhavend optreden
3. Het bezwaar van de stichting is gericht tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen uitbreidingen van het recreatiepark Duinoord tot binnen het Natura 2000-gebied die vanaf 2009 hebben plaatsgevonden en de exploitatie van het recreatiepark die hierdoor is gewijzigd. De uitbreidingen van het recreatiepark hebben volgens haar significante effecten in het Natura 2000-gebied zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Volgens de stichting stelt het college ten onrechte dat de aanleg van het klimbos in het Natura 2000-gebied geen gevolgen voor het ter plaatse aanwezige bos heeft. De stichting wijst in dit verband verder onder meer op de gevolgen van een kort vóór april 2015 illegaal aangelegde fietscrossbaan, die in het Natura 2000-gebied ligt, op de in het Natura 2000-gebied ondernomen activiteiten als laserschieten in de bossen en speurtochten en andere spellen in het bos, op de boskap binnen het Natura 2000-gebied ten behoeve van de aanleg van een speelplaats achter de paardenstal en op de plaatsing van een twee tot tweeëneenhalve meter hoog hekwerk in het Natura 2000-gebied. Voorts is volgens de stichting ten onrechte geen rekening gehouden met de gevolgen van het gebruik en de exploitatie van het recreatieterrein en evenmin met de gevolgen van de extra stikstofdepositie door het toegenomen autoverkeer naar en van het recreatiepark. De stichting betoogt verder dat het college bij de beoordeling van het verzoek om handhavingsmaatregelen te treffen heeft miskend dat het Natura 2000-gebied voorheen een beschermd natuurmonument was.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat deze activiteiten de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in het Natura 2000-gebied niet kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
3.2. Het Natura 2000-gebied is bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio in de zin van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn). Voor dit gebied geldt als referentiedatum derhalve 7 december 2004.
3.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
3.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.5. Voor zover de stichting heeft betoogd dat het college bij de beoordeling van haar verzoek om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen heeft miskend dat het Natura 2000-gebied is aangewezen als beschermd natuurmonument, overweegt de Afdeling dat dat gebied niet als zodanig is aangewezen. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag en faalt reeds daarom.
3.6. Naar aanleiding van het verzoek om handhaving door de stichting heeft het college onderzoek verricht naar de gevolgen van enkele in het handhavingsverzoek genoemde activiteiten die deel uitmaken van de uitbreiding van het recreatiepark Duinoord.
Aan het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving heeft het college de hiervoor onder 1 vermelde voortoets van 26 september 2008 ten grondslag gelegd. In de voortoets staat dat het boomkroonpad voornamelijk in de lucht aan touwen en op bruggen en vlonders rond de bomen bevestigd zal worden. Verbindingen aan de bomen met kabels en touwen etcetera worden dusdanig aangelegd dat de bomen niet of zo min mogelijk beschadigd worden. Dit betekent dat er geen oppervlakteverlies plaatsvindt. Wat betreft de overige activiteiten, het midgetgolfterrein en het indoor spelen in de loods staat in de voortoets dat die plaats vinden buiten het Natura 2000-gebied en geen effect hebben op de oppervlakte van het Natura 2000-gebied. Dat betekent dat geen oppervlakteverlies in het Natura 2000-gebied optreedt, aldus de voortoets.
In de voortoets staat verder dat mechanische verstoring door toename van verkeer, van recreatie in het algemeen in het recreatiepark en de omgeving en de toename van menselijke activiteit in de duinrand in het boomkroonpad geen gevolgen heeft voor de kamsalamander en de drijvende waterweegbree, waarvoor het gebied is aangewezen, omdat deze soorten niet in het plangebied of in de omgeving van het plangebied voorkomen. Voorts wordt verwacht dat de toename van optische en mechanische verstoring geen negatief effect heeft op de aangewezen habitattypen van het plangebied en direct rondom het plangebied. Daarbij gaat het dan om het habitattype Zandverstuivingen (H2330), aldus de voortoets.
Wat betreft verzuring door stikstofdepositie vanwege een toename van het verkeer staat in de voortoets dat de aangewezen habitattypen die gevoelig zijn voor verzuring, namelijk Vochtige Heide, Stuifzandheiden met Struikheide en Zwakgebufferde Vennen in de directe omgeving niet voorkomen. Verwacht wordt dat de toename van verkeer geen negatief effect heeft op het Natura-2000 gebied omdat de gevoelige gebieden niet grenzen aan de toegangswegen van en naar Duinoord en de parkeerplaatsen meer op afstand liggen.
In de voortoets wordt geconcludeerd dat de toename van activiteiten door uitbreiding van Duinoord met een boomkroonpad, loods voor indoorspelen en midgetgolf naar verwachting geen negatief effect op de aangewezen habitattypen en habitatrichtlijnsoorten heeft en krachtens de Nbw 1998 geen vergunningplicht bestaat.
Naast voormelde voortoets heeft het college het bezoekrapport (hierna: het rapport) Recreatiepark Duinoord van 18 december 2014 en 1 april 2015 aan het besluit ten grondslag gelegd. Daarin staat dat op 18 december 2014 een fysieke controle ten aanzien van Duinoord is uitgevoerd. In het rapport is wat betreft gevolgen voor het habitattype Oude zuurminnende eikenbossen op zandvlakten (H9190) vermeld dat de aanleg van het klimbos binnen de begrenzing van het habitattype Oude zuurminnende eikenbossen (H9190) op een juiste wijze is gebeurd. Volgens het rapport zijn technische middelen aangebracht om bomen te beschermen. In het rapport staat dat op het moment van de inspectie een steekproef is uitgevoerd en is gekeken naar de staat van het oude eikenbos. Daarbij is geconstateerd dat de bomen niet beschadigd en vitaal zijn. Wel is sprake van optische verstoring door het aanbrengen van permanente technische middelen in de vorm van een kroonpad, aldus het rapport. Voorts staat in het rapport dat op 1 april 2015 opnieuw een bezoek aan het gebied heeft plaatsgevonden. In het rapport staat dat daarbij is vastgesteld dat van beschadiging van bomen vanwege de constructie geen sprake is en dat onder het boomkroonpad geen sprake is van regelmatige betreding. De bodem en de bodemvegetatie zijn niet beschadigd, aldus het rapport. Het in geding zijnde habitattype is niet aangetast. Aanleg en gebruik van het boomkroonpad heeft tot op heden niet geleid tot negatieve effecten, zo staat in het rapport.
Voorts staat in het rapport ten aanzien van de soort Kamsalamander (H1166) dat op basis van de beschikbare informatie en het terreinbezoek geen werkzaamheden zijn geconstateerd met een mogelijk verstorend effect.
Verder staat in het rapport dat direct aan de voet van de Westelijke Hoge Duinrand een afsluitbare container is geplaatst voor de berging van mest afkomstig van de aanhorige paardenbak. Gelet op het doel type H9190 zuurminnende eikenbossen op zandvlakte zou dit een verstorende factor op kunnen leveren indien er lekkage dan wel uitspoeling van ammoniak zou plaats vinden, aldus het rapport.
In het rapport wordt geconcludeerd dat op grond van de beschikbare informatie en de inspecties geconstateerd kan worden dat er geen afwijkende werkzaamheden plaats vinden in relatie tot de eerdere beoordelingstoets in het kader van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet.
Het college stelt zich om bovengenoemde redenen op het standpunt dat voor de door de stichting genoemde activiteiten geen vergunningplicht bestaat.
3.7. De Afdeling stelt voorop dat als een project of handeling enig verslechterend effect kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten het project respectievelijk de handeling krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 in beginsel vergunningplichtig is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1063) is, gelet op het bepaalde in dat artikel, het niet beoordelen van projecten of andere handelingen slechts mogelijk indien op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het project of de andere handeling, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied kan verslechteren.
Het recreatiepark Duinoord ligt gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied en verder direct aansluitend ten oosten daarvan. Het klimbos en de kinderspeelplaats achter de paardenstal bevinden zich in het Natura 2000-gebied. Voorts vinden activiteiten als laser-schieten plaats in het Natura 2000-gebied. Voor de exploitatie van Duinoord in de omvang en op de wijze ten tijde van het besluit van 17 mei 2016 is geen vergunning verleend als bedoeld in artikel 19d van de Nwb 1998 of op grond van de Natuurbeschermingswet (oud). Nu het recreatiepark gedeeltelijk in het habitattype Oude zuurminnende eikenbossen (H9190) in het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" ligt, waarbinnen ook activiteiten vanuit het recreatiepark plaatsvinden en voorts voor het overige in de directe omgeving van dat Natura 2000-gebied ligt, kan niet op voorhand worden uitgesloten dat door de exploitatie van het recreatiepark in de huidige omvang en op de huidige wijze, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied verslechtert of een significant verstorend effect ontstaat op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Gelet hierop had het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de stichting moeten onderzoeken of met de exploitatie van het recreatiepark in de huidige omvang en op de huidige wijze het verbod behoudens vergunning van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt overtreden. Daarbij was het aan het college om te onderzoeken of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat hierdoor, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied kan verslechteren. Het college heeft dat onvoldoende gedaan. In dat verband overweegt de Afdeling dat het college aan zijn besluit dat voor de exploitatie van Duinoord in de omvang en op de wijze ten tijde van het besluit van 17 mei 2016 geen vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 vereist was, de voortoets en het rapport ten grondslag heeft gelegd. Die beide onderzoeken bieden evenwel geen grondslag voor het oordeel dat de activiteiten van Duinoord de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied niet kunnen verslechteren en geen significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Hiertoe wijst de Afdeling als voorbeeld, maar niet uitputtend op enkele hierna genoemde tekortkomingen in de daarin uitgevoerde beoordeling.
Met betrekking tot de aanleg van het klimbos is in de voortoets uitsluitend beoordeeld of de aanleg daarvan leidt tot oppervlakteverlies. Daarover staat in de voortoets dat de activiteit voornamelijk in de lucht plaatsvindt aan touwen en op bruggen en vlonders rond de bomen, dat de bomen en ondergroei behouden blijven, dat verbindingen aan de bomen met kabels en touwen zodanig worden aangebracht dat de bomen niet of zo min mogelijk beschadigd worden en dat dit betekent dat geen oppervlakteverlies plaatsvindt. Met de beoordeling of de aanleg van het klimbos leidt tot oppervlakteverlies is evenwel niet beoordeeld of de aanleg van het klimbos, dat is aangelegd in het Natura 2000-gebied binnen de begrenzing van het habitattype Oude zuurminnende eikenbossen (H9190), kan leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van dat habitattype. Daarbij is van belang dat de in de voortoets gedane aanname dat het klimbos zodanig zal worden aangelegd dat de bomen zo min mogelijk beschadigd worden, niet uitsluit dat beschadiging van de bomen kan plaatsvinden en daarmee de kwaliteit van dit habitattype kan verslechteren. Dat voorts in het bezoekrapport van 18 december 2014 en 1 april 2015 wordt vastgesteld dat de bomen ten tijde van die bezoeken niet zijn beschadigd en vitaal zijn, sluit evenmin uit dat de aanleg en exploitatie van het klimbos in het Natura 2000-gebied de kwaliteit van dit habitattype niet kan verslechteren. Te minder, nu in dat rapport tevens wordt opgemerkt dat optische verstoring optreedt door het aanbrengen van permanente technische middelen in de vorm van een kroonpad.
Voorts staat in de voortoets dat onder optische en mechanische verstoringen menselijke activiteit, geluid, lucht en trillingen worden verstaan, veroorzaakt door een toename van verkeer, toename van recreatie in het algemeen (onder andere betreding en geluid) in het plangebied en in de omgeving en specifiek de toename van menselijke activiteit in de duinrand en in het klimbos. Verwacht wordt dat de toename van optische en mechanische verstoringen geen negatief effect heeft op de aangewezen habitattypen van het plangebied en direct rondom het plangebied, aldus de voortoets. De Afdeling merkt daarover op dat in de voertoets niet staat in welke mate de daarin genoemde optische en mechanische verstoringen plaatsvinden. Zo staat daarin bijvoorbeeld wel dat een toename van het aantal bezoekers en verkeersbewegingen zal optreden, maar niet van welke aantallen bezoekers en verkeersbewegingen voor de beoordeling van de gevolgen daarvan is uitgegaan. Reeds omdat de mate waarin optische en mechanische verstoringen optreden niet in het rapport zijn beschreven, kon het college dit rapport niet ten grondslag leggen aan zijn standpunt dat optische en mechanische verstoringen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied niet kunnen verslechteren en geen significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Verder staat in de voortoets dat ten gevolge van een toename van het autoverkeer een toename van uitlaatgassen en daarmee verzuring kan optreden, maar dat de aangewezen habitattypen die gevoelig zijn voor verzuring in het gebied en de directe omgeving niet voorkomen. De Afdeling overweegt dat hiermee in de voortoets weliswaar enige aandacht is geschonken aan gevolgen van autoverkeer voor habitattypen die gevoelig zijn voor verzuring door stikstof uit de lucht, maar is nagelaten de gevolgen te beoordelen van de gevolgen van autoverkeer voor habitattypen die gevoelig zijn voor vermesting door stikstof uit de lucht, zoals het habitattype Oude zuurminnende eikenbossen (H9190) dat zich gedeeltelijk in en verder aangrenzend ten westen van recreatiepark Duinoord bevindt.
Uit de passage in het rapport, waarin staat vermeld dat aan de voet van de Westelijke Hoge Duinrand een afsluitbare container is geplaatst voor de berging van mest afkomstig van de aanhorige paardenbak en dit, gelet op het doeltype Oude zuurminnende eikenbossen (H9190), een verstorende factor op zou kunnen leveren indien er lekkage dan wel uitspoeling van ammoniak zou plaats vinden, volgt voorts dat in zoverre verslechterende effecten kunnen optreden.
Verder blijkt uit de voortoets noch uit het rapport dat het college de gevolgen van de aanleg van een fietscrossbaan en de speelplaats achter de paardenstal, die zich beiden in het Natura 2000-gebied bevinden, heeft onderzocht.
De conclusie is dat de voortoets noch het rapport objectieve gegevens bevatten op grond waarvan is uitgesloten dat de exploitatie van Duinoord ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied kan verslechteren.
Uit het vorenstaande volgt dat het college het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het college opnieuw op het door de stichting gemaakte bezwaar dient te beslissen. Bij de in dat verband te maken beoordeling of voor de exploitatie van Duinoord krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw een vergunning is vereist, dient het college te beoordelen of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten of de exploitatie van Duinoord op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het Natura 2000 gebied enig verslechterend effect kan hebben of een significant verstorend effect kan hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
4. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 mei 2016, kenmerk C2183444/3993282;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Stop Overlast Duinoord in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 40,90 (zegge: veertig euro en negentig cent);
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Stop Overlast Duinoord het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
w.g. Pans w.g. Taal
voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
325.