Uitspraak
202004159/1/R2.
Datum uitspraak: 22 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Duinoord Helvoirt B.V., gevestigd te Helvoirt, gemeente Haaren,
2. Stichting Stop Overlast Duinoord, gevestigd te Helvoirt, gemeente Haaren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juni 2020 in zaak nr. 18/794 in het geding tussen:
Stichting Stop Overlast Duinoord
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college aan Duinoord op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) vergunning verleend voor het wijzigen van een recreatiebedrijf, gelegen aan de Duinoordseweg 8 te Helvoirt in de gemeente Haaren.
Bij uitspraak van 16 juni 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting Stop Overlast Duinoord (hierna: de stichting) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2018 vernietigd, het college opgedragen om binnen 26 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van Duinoord en het college de aanwijzing gegeven om in het ontwerpbesluit inhoudelijk ook in te gaan op de overige beroepsgronden van de stichting.
Tegen deze uitspraak heeft Duinoord hoger beroep ingesteld. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven op het hoger beroep van Duinoord. Duinoord heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven op het incidenteel hoger beroep van de stichting.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij besluit van 18 januari 2021 opnieuw vergunning verleend aan Duinoord op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het wijzigen van het recreatiebedrijf.
Tegen het besluit van 18 januari 2021 hebben de stichting, Duinoord en de Brabantse milieufederatie (hierna: BMF) en Natuurmonumenten gronden ingediend.
De stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) heeft een deskundigenverslag uitgebracht. Alle partijen hebben hun zienswijzen op het deskundigenverslag (hierna: STAB-verslag) naar voren gebracht.
De stichting, BMF en Natuurmonumenten, Duinoord en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 september 2023, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden]. Duinoord, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door L. Verhees en A.J.A. van Hooff van adviesbureau TAUW en mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, BMF en Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink en S.A. Tering, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 maart 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Duinoord exploiteert sinds 1978 een recreatiebedrijf met recreatiepark te Helvoirt in de gemeente Haaren. Het recreatiepark ligt aan de oostkant van Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen (hierna: Natura 2000-gebied). Een deel van het recreatiepark ligt in het Natura-2000 gebied. Op 16 mei 1995 is op basis van de Wet milieubeheer een oprichtingsvergunning verleend voor een recreatiebedrijf met horecagedeelte, een skibaan, een langlaufbaan, paardenstallen, midgetgolfbaan, speeltuin en een kinderboerderij inclusief 100 parkeerplaatsen. Op 9 juli 2007 is een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het recreatiebedrijf met partycentrum en voor een aantal veranderingen in de inrichting, waaronder een schietbaan voor kruisboogschieten en handboogschieten en parkeergelegenheid voor 250 auto’s.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2956, naar aanleiding van een handhavingsverzoek, geoordeeld dat het college in 2009 ten onrechte aan Duinoord heeft laten weten dat er geen vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is voor de op dat moment voorgenomen uitbreidingen van het recreatiepark, met onder meer het aanleggen en in gebruik hebben van diverse boomkroonpaden als zogenoemd ‘klimbos’. Op 17 maart 2017 heeft Duinoord daarom alsnog een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb. Die aanvraag heeft betrekking op de situatie van het recreatiepark zoals vergund in de revisievergunning van 9 juli 2007 en op de nadien aangelegde klimroutes door het bos en aangepaste parkeervoorzieningen. Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college met gebruikmaking van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) een Wnb-vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (hierna: Wnb-vergunning 2018).
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van de stichting tegen de Wnb-vergunning 2018 gegrond verklaard en die Wnb-vergunning vernietigd omdat deze niet op het PAS kon worden gebaseerd. De rechtbank heeft bepaald dat het college binnen 26 weken een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van Duinoord van 17 maart 2017.
3. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 18 januari 2021 (hierna: het herstelbesluit), na aanvulling van de aanvraag en het opstellen van (nieuwe) onderzoeken naar stikstof-depositie en voorkomende habitattypen en na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), opnieuw een Wnb-vergunning verleend.
4. Het herstelbesluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
5. De stichting, Duinoord en BMF en Natuurmonumenten, die zienswijzen tegen het ontwerpherstelbesluit hebben ingediend, verzetten zich tegen het herstelbesluit en hebben daartegen beroepsgronden ingediend.
6. Ter zitting heeft de stichting haar incidenteel hoger beroep ingetrokken.
7. Het hoger beroep van Duinoord tegen de uitspraak van de rechtbank zal eerst worden beoordeeld. Daarna zal de Afdeling de beroepen van de stichting, Duinoord en BMF en Natuurmonumenten tegen het herstelbesluit beoordelen.
Het hoger beroep
8. Duinoord betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus, als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, heeft toegepast. Volgens Duinoord was, gelet op alle omstandigheden van het geval, de toepassing van de bestuurlijke lus de te volgen weg en had het college in de gelegenheid gesteld moeten worden de geconstateerde gebreken te herstellen. Een algehele vernietiging was niet aan de orde, aldus Duinoord.
8.1. De rechtbank heeft in overweging 4.6 van de aangevallen uitspraak kort gezegd overwogen dat de rechtbank niet kan overzien hoe lang het herstel van het gebrek in het bestreden besluit zal duren. De rechtbank volstaat daarom met een vernietiging van het bestreden besluit en de opdracht aan het college een nieuw besluit te nemen op de aanvraag.
8.2. Het toepassen van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb houdt een bevoegdheid van de rechter in en geen verplichting. Het was daarom aan de rechtbank om te beslissen de bestuurlijke lus al dan niet toe te passen. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen dat er nog teveel onduidelijkheden waren en dat zij daarom geen aanleiding heeft gezien een bestuurlijke lus toe te passen. Hetgeen door Duinoord is aangevoerd, kan niet tot de conclusie leiden dat de rechtbank om die reden niet heeft mogen afzien van het gebruiken van die bevoegdheid. Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
9. Het hoger beroep van Duinoord is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten voor het hoger beroep te vergoeden.
Beroepen tegen het herstelbesluit
Ontvankelijkheid
11. Duinoord betoogt dat het beroep van Natuurmonumenten niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Zij stelt dat BMF in het beroepschrift heeft aangegeven het beroep mede namens "Natuurmonumenten" in te dienen. Niet is gebleken dat hiermee de "Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland", zoals deze vereniging heet, is bedoeld. Bovendien is niet gebleken dat BMF is gemachtigd om namens deze partij beroep in te stellen, aldus Duinoord.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9632), kan de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. De in artikel 8:1, in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb, neergelegde regeling met betrekking tot de beroepstermijn brengt met zich dat de identiteit van degene(n) namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn.
11.2. BMF heeft in haar beroepschrift tegen het herstelbesluit inderdaad vermeld dat zij ook namens Natuurmonumenten beroep instelt. Het is duidelijk dat hiermee de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland is bedoeld. Dit was ook voor partijen duidelijk.
11.3. Gelet hierop gaat de Afdeling er vanuit dat de identiteit van de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland (hierna: Natuurmonumenten) kenbaar was voor de afloop van de beroepstermijn. Het betoog slaagt op dit punt niet.
11.4. Over het betoog van Duinoord dat niet is gebleken dat BMF is gemachtigd om namens Natuurmonumenten beroep in te stellen, overweegt de Afdeling als volgt.
11.5. Artikel 6:6 van Pro de Awb bevat een bevoegdheid om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren als niet is voldaan aan artikel 6:5 van Pro de Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor in behandeling nemen van het beroep. Hieronder kan ook worden begrepen het desgevraagd overleggen van een machtiging of ander stuk waaruit de bevoegdheid tot het instellen van beroep blijkt. Van deze bevoegdheid kan alleen gebruik worden gemaakt indien de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een haar daartoe gestelde termijn.
11.6. BMF is door de Afdeling in de gelegenheid gesteld de bij de stukken ontbrekende machtiging en statuten van Natuurmonumenten over te leggen. Bij brief van 13 juli 2023 zijn deze stukken overgelegd. Gelet hierop is voldoende gebleken dat BMF is gemachtigd om namens Natuurmonumenten beroep in te stellen. Ook in zoverre faalt het betoog.
11.7. Het beroep van BMF is dus ontvankelijk, ook voor zover dat namens Natuurmonumenten is ingesteld.
Relativiteitsvereiste
12. Duinoord stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb bij het beroep van de stichting in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit.
12.1. Een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, kan in rechte niet opkomen voor het algemeen belang bij de bescherming van de natuurwaarden van een bepaald gebied. Indien echter een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, in lijn met haar statutaire doelstelling, opkomt voor het collectieve belang van bewoners van een bepaald gebied bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, terwijl het Natura 2000-gebied, voor de bescherming waarvan zij in rechte opkomt, deel uitmaakt van die leefomgeving van de bewoners waarvoor de rechtspersoon opkomt, kan niet geoordeeld worden dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze rechtspersoon (zie overweging 10.56 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706).
12.2. De stichting heeft als statutaire doelstelling de bescherming van het leefmilieu en woongenot van de bewoners van de Achterste Distelberg, waar ook het recreatiepark ligt. De Achterste Distelberg ligt direct ten noorden van en sluit aan op het Natura 2000-gebied. Het Natura 2000-gebied maakt daarmee deel uit van de directe leefomgeving van de bewoners van de Achterste Distelberg wiens belangen de stichting beoogt te behartigen. Het belang van de stichting bij het behoud van het leefmilieu en het woongenot van de bewoners aan de Achterste Distelberg is dan ook verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van de stichting. Het betoog faalt.
Wettelijk kader
13. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling gevolgen Natura 2000-gebied
14. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat het college het herstelbesluit niet heeft kunnen baseren op de ‘Quickscan natuurwetgeving ontwikkelingen Park Duinoord (Helvoirt) sinds 7 december 2004’ van Faunaconsult van 20 april 2017 (hierna: de quickscan) en het rapport "Beoordeling effecten recreatief gebruik oud eikenbos Duinoord van 23 december 2020 van Tauw (hierna: de voortoets). Daaruit kan namelijk niet de zekerheid worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
De stichting en BMF en Natuurmonumenten voeren in dat verband onder meer aan dat is uitgegaan van een verkeerde referentiesituatie omdat niet alle ontwikkelingen op het terrein sinds 2004 zijn beoordeeld. Zij wijzen erop dat alleen een uitbreiding van de klimroutes is meegenomen en niet de aanleg van het klimbos. Ook bij de uitbreiding van het parkeerterrein en de gevolgen daarvan voor de stikstofdepositie is niet uitgegaan van de juiste referentiesituatie omdat geen rekening is gehouden met de toename van het aantal bezoekers van 40.000 in 2004 tot 240.000 in het herstelbesluit.
In het door Tauw uitgevoerde Stikstofdepositie-onderzoek Duinoord van 15 december 2020 is bovendien gebruik gemaakt van een verkeerd verkeersmodel (SRM2) en is geen rekening gehouden met het gegeven dat auto’s met een koude katalysator vertrekken. De stichting heeft hierover een contra-expertise ingebracht van Apollon.
Voor wat betreft het klimbos stellen de stichting en BMF en Natuurmonumenten verder dat de gevolgen voor het habittattype Oude eikenbossen niet juist zijn beoordeeld. De vergunde activiteit leidt tot versnippering en oppervlakteverlies, schade aan de bomen in het Natura 2000-gebied en tot mechanische schade aan de bodem.
De stichting, BMF en Natuurmonumenten voeren verder aan dat de gevolgen op bepaalde soorten in het Natura 2000-gebied niet of onvoldoende zijn beoordeeld, onder meer omdat het effect van geluid op typische soorten die in de bijlage bij het Beheerplan voor het Natura 2000-gebied zijn genoemd niet is onderzocht. Zij verwijzen daarbij onder meer op verstoring voor de eikenpage, een typische soort van het habitattype Oude eikenbossen, een onderschatting van de gevolgen voor de wespendief en op de gevolgen voor de kamsalamander.
14.1. Het college heeft de quickscan en de voortoets aan het herstelbesluit ten grondslag gelegd om te voldoen aan de verplichting van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb in samenhang gezien met artikel 2.8 van de Wnb.
14.2. In het STAB-verslag wordt in verband met het klimbos onder meer vastgesteld dat voorafgaand aan het herstelbesluit geen sprake is geweest van een integrale beoordeling van de effecten van de aanleg en het gebruik van het klimbos en dat daarom niet is bepaald of het project zelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het habitattype "Oude eikenbossen" in het Natura 2000-gebied.
14.3. Het college heeft zich naar aanleiding van het STAB-verslag op het standpunt gesteld dat, bij nader inzien, de quickscan en de voortoets niet volledig zijn, onder meer omdat de habitattypen Zandverstuivingen (H2330), Stuifzandheiden (H2310) en Droge heiden (H4030) die in de omgeving voorkomen daarin nog niet zijn betrokken en het onderzoek naar het habitattype H9190 Oude eikenbossen niet volledig is geweest. Daarmee geeft het college aan dat op basis van de aan het herstelbesluit ten grondslag gelegde onderzoeken nog niet de vereiste zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast. De betogen van de stichting en BMF en Natuurmonumenten slagen.
Conclusie beroep tegen het herstelbesluit
15. Het beroep van de stichting en BMF en Natuurmonumenten tegen het herstelbesluit is gegrond omdat op basis van de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken niet de vereiste zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Dat herstelbesluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb in samenhang gezien met artikel 2.8 van de Wnb.
Alsnog verrichte passende beoordeling - in stand laten rechtsgevolgen?
16. Na het nemen van het herstelbesluit en naar aanleiding van het STAB-verslag heeft Tauw, in opdracht van Duinoord, alsnog een passende beoordeling verricht, die is neergelegd in het rapport "Passende beoordeling Duinoord" van 26 juli 2023 (hierna: de passende beoordeling). Het college heeft verzocht om dit stuk te betrekken bij de beoordeling van het herstelbesluit. Het college stelt zich op het standpunt dat uit deze passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project waarvoor de vergunning is verleend niet de natuurlijke kenmerken van het Natura-2000 gebied zal aantasten. Gelet op artikel 2.8, derde lid, van de Wnb mocht de vergunning volgens het college worden verleend.
16.1. De Afdeling ziet hierin en in de door alle partijen uitgesproken wens tot finale geschillenbeslechting aanleiding te bezien of in deze passende beoordeling aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het herstelbesluit, met toepassing van artikel 8:72 derde Pro lid, aanhef en onder a, van de Awb, in stand te laten. De Afdeling bespreekt hierna daarom alsnog de overige beroepsgronden van de stichting en BMF en Natuurmonumenten tegen het herstelbesluit. Daarna gaat de Afdeling in op de alsnog uitgevoerde passende beoordeling en de daartegen ingebrachte gronden.
Stikstof
17. De stichting en BMF en Natuurmonumenten hebben de beroepsgrond dat in de stikstofberekeningen is uitgegaan van verkeerde aannames omtrent koude starts van de motoren van de geparkeerde auto’s ter zitting ingetrokken.
17.1. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat in de stikstofberekeningen van wegverkeer ten onrechte een zogenoemde 5 km-afkap voor wegverkeer is gehanteerd, omdat de Afdeling in haar uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 (ViA15), heeft geoordeeld dat deze rekengrens beter gemotiveerd moet worden. De stichting stelt ook dat op grond van recente informatie een correctie van het AERIUS rekenmodel SRM2 mogelijk is voor de berekening van de depositie en dat dit tot een andere uitkomst van de berekeningen kan leiden.
Voorts betogen de stichting en BMF en Natuurmonumenten dat de vergunning van 18 januari 2021 niet had kunnen worden verleend omdat sprake is van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Zij voeren aan dat hetgeen in de referentiesituatie als uitgangspunt is genomen, is overschat en in de beoogde/vergunde situatie is onderschat. Zo is in de referentiesituatie bij de berekeningen voor het wegverkeer uitgegaan van een te hoog aantal bezoekers en bijbehorende voertuigbewegingen en bezettingsgraden per jaar. Ook is het gasverbruik in de referentiesituatie overschat en in de beoogde situatie onderschat. De stichting stelt dat het gasverbruik van 22.500 m3 per jaar, waar Tauw voor de referentiesituatie vanuit is gegaan, niet juist is omdat dat betrekking heeft op de situatie in 2007. In de referentiesituatie werd alleen gestookt met propaan. Voor de referentiesituatie moet volgens de stichting en BMF en Natuurmonumenten worden uitgegaan van een totaal gasverbruik van 12.500 m3. Duinoord heeft het gasverbruik in de beoogde situatie bovendien onderschat. Voor de beoogde situatie gaat Apollon in de contra-expertise van november 2020 uit van 35.000 m3 per jaar in plaats van de 27.000 m3 waar Tauw vanuit gaat. Ook het hogere aantal bezoekers en de gewijzigde activiteiten zullen tot meer gasverbruik leiden. De stichting verwijst voor de onderbouwing van de beroepsgronden naar de contra-expertise van november 2020 en de aanvullende notitie van Apollon.
17.2. Duinoord betoogt dat geen vergunning voor de uitstoot van stikstof nodig is. Er is namelijk geen toename van de uitstoot.
17.3. Het college stelt ook, onder verwijzing naar rapporten van Tauw van 24 augustus 2020 en 15 december 2020 en de AERIUS-berekeningen die aan het herstelbesluit ten grondslag liggen, dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie op de Natura 2000-gebieden 'Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen' en 'Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek'. Uit de met nadere stukken onderbouwde aanvraag van 6 maart 2017 en de latere onderbouwingen is gebleken dat sprake is van een afname van emissies van stikstofoxiden en ammoniak ten opzichte van de referentiesituatie.
Voor het bepalen van de stikstofdepositie zijn er drie emissiebronnen berekend, namelijk: verkeersbewegingen ten behoeve van het recreatiepark, huisvesting van dieren en het verbruik van aardgas voor de horeca en verwarming. In de AERIUS-berekeningen van december 2020, die aan het herstelbesluit ten grondslag liggen, is berekend dat deze emissies in de beoogde situatie 104,33 kg/jaar NOx en 38,74 kg/jaar NH3 bedragen. De NOx-emissie ten gevolge van de activiteiten die zijn vergund op grond van de Wm-vergunning uit 1995 bedraagt volgens de berekeningen en het college 118 kg/jaar NOx en 46,64 kg/jaar NH3. De uitstoot van NOx en NH3 is in de beoogde/vergunde situatie dus minder dan in de referentiesituatie, zodat een significant effect op Natura-2000 gebieden als gevolg van stikstof is uitgesloten.
17.4. Voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, wordt volgens de rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2448, overweging 4.1) een vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding - voor zover het gaat om de gevolgen van stikstofdepositie- significante gevolgen heeft.
Referentiesituatie
17.5. Het Natura 2000-gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemwater’ en het Natura 2000-gebied ‘Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek’ zijn bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio in de zin van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: Habitatrichtlijn). Voor beide Natura 2000-gebieden geldt als referentiedatum derhalve 7 december 2004.
17.6. De Afdeling stelt vast dat aan Duinoord ten behoeve van het oprichten van het recreatiepark op 16 mei 1995, dus voor de referentiedatum van, in dit geval 7 december 2004, een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is verleend. Deze vergunning is niet vervallen. Tussen partijen is niet in geschil dat de na die datum op 9 juli 2007 aan Duinoord verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wm, niet leidt tot minder effecten of een lagere depositie op het Natura 2000-gebied dan de Wm-vergunning 1995. De referentiesituatie voor het recreatiepark moet daarom worden ontleend aan de Wm-vergunning 1995 omdat dit de vergunde situatie was toen artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd op de beide Natura-2000 gebieden.
AERIUS-berekeningen wegverkeer
18. Ten aanzien van het betoog van de stichting en BMF en Natuurmonumenten dat voor de stikstofdepositie als gevolg van het wegverkeer ten onrechte is gerekend met een rekenmodel dat een maximale rekenafstand van 5 km heeft, overweegt de Afdeling als volgt.
18.1. Vaststaat dat de stikstofdepositie afkomstig van wegverkeer als gevolg van de aangevraagde activiteit in AERIUS Calculator is berekend met behulp van het AERIUS rekenmodel SRM2, dat een maximale rekenafstand van 5 km bevat, de 5 km-rekengrens.
Uit de notitie van Tauw van 18 oktober 2021 en de bijlage daarbij blijkt dat op rekenpunten die maximaal 4 km verwijderd zijn van de in het model ingevoerde wegen weliswaar op sommige rekenpunten in de referentiesituatie (situatie 1) en in de beoogde situatie (situatie 2) een absolute stikstofdepositiebijdrage groter dan (>) 0,00 mol/ha/jaar wordt berekend, maar dat het projecteffect (de bijdrage in de beoogde situatie minus de bijdrage in de referentiesituatie) altijd 0,00 mol/ha/jaar of netto een afname (< 0,00 mol/ha/jaar) bedraagt. Aangezien het projecteffect op de beschouwde rekenpunten nergens meer dan 0,00 mol/ha/jaar bedraagt, kan daarmee gesteld worden dat ook buiten de 5 km nergens een toename in de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie berekend zal worden wanneer in de eerstvolgende versie van AERIUS de 5 km afstandsgrenswaarde voor wegverkeer wordt losgelaten, aldus het college. Op de zitting is dit aan de orde gesteld en de stichting en BMF en Natuurmonumenten hebben deze conclusie onderschreven.
Tussen partijen is dus niet meer in geschil dat een berekening met een ander model , waar de maximale rekenafstand van 5 km niet in zou zijn opgenomen, geen ander resultaat zou hebben. Het betoog slaagt alleen al daarom niet.
Aantal parkeerplaatsen/bezoekers/voertuigbewegingen
19. Met betrekking tot het betoog van de stichting en BMF en Natuurmonumenten dat in de referentiesituatie is uitgegaan van een onjuist want een te hoog aantal bezoekers, voertuigbewegingen en bezettingsgraden per jaar, overweegt de Afdeling als volgt.
19.1. In de AERIUS-berekeningen is voor de referentiesituatie uitgegaan van 100 parkeerplaatsen. In de rapporten van Tauw van 24 augustus 2020 en 15 december 2020 is een inschatting gemaakt van het aantal bezoekers in 2004. Daarbij is ervan uitgegaan dat de destijds vergunde en aanwezige 100 parkeerplaatsen, gezien het bedrijfsconcept van Duinoord destijds, meerdere keren per dag konden worden gebruikt. Er zijn daarom 1,5 tot maximaal 3 autobezoeken per dag aan de parkeerplaatsen toegerekend. Op die manier komt Tauw uit op het aantal van 77.200 voertuigen en daarmee 154.400 voertuigbewegingen per jaar. Het bezoekersaantal wordt berekend, uitgaande van 3 bezoekers per auto op 231.000 bezoekers met de auto. Aanvullend komt 3% van de bezoekers met de fiets, waarmee het totaal aantal bezoekers berekend is op 238.700.
19.2. Voor de beoogde situatie is uitgegaan van in totaal 240.000 bezoekers die vervoerd worden met 56.400 auto's, 360 touringcars en 7.200 fietsen. Daarbij wordt uitgegaan van een exploitatie van het recreatiepark die is gebaseerd op het zogenoemde "all-in"-concept, waardoor bezoekers, anders dan voorheen, de gehele dag op het park blijven. Het verkeer op het terrein van Duinoord dat naar de parkeerplaatsen rijdt is gemodelleerd aan de hand van het aantal beschikbare parkeerplaatsen op P1 (inclusief het bos) tot en met P4. Het totaal bedraagt in de beoogde situatie 459 parkeerplaatsen.
19.3. Niet in geschil is, en de Afdeling acht dit juist, dat het college in de referentiesituatie is uitgegaan van een 100-tal vergunde parkeerplaatsen die op eigen terrein zijn gerealiseerd. Verder heeft het college voor de referentiesituatie naar het oordeel van de Afdeling kunnen uitgaan van de aantallen bezoekers en voertuigbewegingen waarvan Tauw in haar rapporten is uitgegaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de Wm-vergunning uit 1995 geen voorschriften zijn opgenomen over een maximum aantal bezoekers, of toegestane stikstofemissies. Tauw heeft, uitgaande van de vergunde 100 parkeerplaatsen, berekend wat er binnen de reikwijdte van de Wm-vergunning uit 1995 mogelijk was aan bezoekersaantallen en daaraan gekoppelde voertuigbewegingen in de referentiesituatie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Tauw daarbij aannemelijk gemaakt dat de in de referentiesituatie gehanteerde bezoekersaantallen en voertuigbewegingen feitelijk hebben kunnen plaatsvinden binnen de reikwijdte van de Wm-vergunning uit 1995. Dat dit geen onrealistisch uitgangspunt is, wordt door Tauw toegelicht met verwijzing naar de geheel andere opzet van de exploitatie van het recreatiepark in de referentiesituatie. Tauw heeft uiteengezet dat een parkeerplaats meerdere keren per dag door verschillende voertuigen kon worden bezet. Er werd geen entreegeld gevraagd, waardoor sprake was van meer spontane bezoekers op verschillende momenten gedurende de dag. Bovendien waren de openingstijden in de Wm-vergunning uit 1995 niet in tijd beperkt. Het recreatiepark hanteerde ruimere openingstijden, van 10.00 tot 02.00 uur met feesten in de avond. Bovendien was het recreatiepark in de referentiesituatie het gehele jaar geopend. Er was geen openbaar vervoer, dus de bezoekers maakten meer gebruik van de auto. Hetgeen de stichting en BMF en Natuurmonumenten hebben aangevoerd over een bezoekersgetal van 40.000, welk aantal is genoemd in een bedrijfsplan van Duinoord bij de vaststelling van het bestemmingsplan in 2011, houdt geen verband met de milieuvergunde situatie op de referentiedatum en is daarom niet bepalend voor de referentiesituatie. De betogen slagen niet.
Gasverbruik
20. Met betrekking tot de betogen van de stichting en BMF en Natuurmonumenten over het gasverbruik in relatie tot de berekende stikstofdepositie, overweegt de Afdeling als volgt.
20.1. Naar het oordeel van de Afdeling is het college in de referentiesituatie en de beoogde situatie uitgegaan van een goed onderbouwd gasverbruik per jaar. In de Wm-vergunning uit 1995 is het gasverbruik niet gereguleerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Tauw aannemelijk gemaakt dat het verbruik waarvan is uitgegaan, kan worden toegerekend aan de bedrijfsvoering waarvoor de Wm-vergunning uit 1995 is verleend. Uit de stikstofberekeningen van Tauw blijkt dat voor de referentiesituatie is uitgegaan van een gasverbruik van 22.500 m3 per jaar. Dit verbruik is afgeleid uit de aanvraag voor de Wm-vergunning 2007. In die aanvraag voor de Wm-vergunning 2007 is onder punt 4.4 het energieverbruik in 2003 vermeld, zijnde 11.250 m3 per jaar voor de gebouwen en 11.250 m3 per jaar voor de processen. Deze 50/50-verdeling over de gebouwen en processen berust op een schatting, maar het totale verbruik van 22.500 m3 per jaar geeft het feitelijk gebruik in 2003 weer. Het verbruik van 22.500 m3 gas per jaar heeft dus, anders dan de stichting, BMF en Natuurmonumenten stellen, geen betrekking op de feitelijke situatie in 2007, maar die in 2003. Weliswaar werd in de referentiesituatie met propaan gestookt. Maar zoals ter zitting is gebleken, hebben zowel het college als de stichting en Apollon het verbruik omgerekend naar aardgas. Voor de beoogde situatie wordt uitgegaan van een gasverbruik van 27.000 m3 per jaar. Dit betreft het feitelijke verbruik in 2007 van 24.000 m3 per jaar, wat blijkt uit de aanvraag voor de Wm-vergunning uit 2007, met een kleine uitbreiding. Dat het gasverbruik in de beoogde/vergunde situatie hoger zou zijn, tot 35.000 m3, hebben de stichting, BMF en Natuurmonumenten niet aannemelijk gemaakt. In de contra expertise van Apollon wordt namelijk niet nader toegelicht waarop dit getal van 35.000 m3 is gebaseerd. De betogen slagen niet.
Tussenconclusie over stikstof
21. Het college heeft in het herstelbesluit de gevolgen van de vergunde activiteiten vanwege de daaraan toe te rekenen stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden op juiste wijze in beeld gebracht. De betogen van de stichting en BMF en Natuurmonumenten over stikstofdepositie slagen niet. Dat de stikstofdepositie van het project op zichzelf niet leidt tot een vergunningplicht op grond van de Wnb , betekent nog niet dat geen natuurvergunning met passende beoordeling nodig kan zijn voor andere mogelijke significante gevolgen op Natura 2000-gebieden. Die gevolgen zal de Afdeling hierna bespreken.
Habitattypen en habitatsoorten
Kamsalamander (H1166)
22. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat de ontwikkeling die met de vergunning mogelijk wordt gemaakt negatieve gevolgen heeft voor de uitbreidingskansen, migratie en dispersie van de kamsalamander omdat Duinoord binnen 400 meter van poelen met kamsalamanders ligt en daarmee voor de instandhoudingsdoelstelling voor de soort. Kamsalamanders begeven zich in de landfase tot ongeveer 700 meter rondom de poelen. Er kan daarom leefgebied van de kamsalamander binnen de invloedsfeer van Duinoord aanwezig zijn. Gewezen wordt op verstoring door geluid, licht en trillingen. Duinoord bestond voor 2013 uit onbeheerd bos, ruig grasland en rommelplekken en daarmee uit geschikt leefgebied voor de kamsalamander. Door de ontwikkelingen van het bedrijf en de inrichting van het recreatiepark in de afgelopen jaren is het leefgebied van de soort op het terrein van Duinoord sterk veranderd. Ten slotte betogen de stichting en BMF en Natuurmonumenten dat de kamsalamander zeer gevoelig is voor verontreiniging en dat de effecten van frituurdamp op dieren -waarschijnlijk is, maar niet is onderzocht. Ook de eventuele gevolgen van depositie van componenten van frituurdamp in het water van de kamsalamanderpoelen en in de bodem van de bossen en zandverstuiving is niet onderzocht.
22.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de instandhoudingsdoelstelling voor de kamsalamander niet wordt geschaad door de vergunningverlening. Het college verwijst hierbij naar de Quickscan, een aanvullende notitie van Tauw van 7 oktober 2020 en naar een aanvullende notitie van Tauw van 20 oktober 2021 naar aanleiding van de beroepsgronden, waarin wordt geconcludeerd dat de instandhoudingsdoelstelling van de kamsalamander niet wordt geschaad en een significant effect op de kamsalamander is uitgesloten.
22.2. Het Natura-2000 gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemwater’ is onder andere aangewezen vanwege het voorkomen van de kamsalamander (H1166) in het gebied. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat de staat van instandhouding van de kamsalamander matig ongunstig is. De landelijke instandhoudingsdoelstelling - uitbreiding omvang en verbetering kwaliteit leefgebied ten behoeve van uitbreiding populatie - sluit hier op aan. In het aanwijzingsbesluit is als instandhoudingsdoelstelling voor de kamsalamander opgenomen de uitbreiding van de omvang en verbetering van de kwaliteit van het leefgebied voor de uitbreiding van de populatie.
22.3. Er bevindt zich op een afstand van ongeveer 400 meter van het recreatiepark een voortplantingslocatie van de kamsalamander. Uit een verspreidingskaart van de kamsalamander van het college blijkt dat er geen kamsalamanders op het terrein aanwezig zijn. Het college stelt dat de op het recreatiepark aanwezige vijver in potentie geschikt kan zijn voor de kamsalamander, omdat deze vijver beschikt over een gunstige diepte en voorzien is van enige oevervegetatie, maar dat deze vijver veel vis bevat en daarom ongeschikt is als voortplantingswater voor de soort. In het STAB-verslag wordt dit bevestigd. De stichting en BMF en Natuurmonumenten hebben dit niet bestreden.
22.4. Het college geeft aan dat bij de beoordeling van effecten op de kamsalamander rekening is gehouden met de ligging van de poel ten opzichte van Duinoord en met de ecologie van de soort. Het 'Kennisdocument Kamsalamander' bevat een overzicht van de kennis over de ecologie van deze soort. De citaten uit het 'Kennisdocument Kamsalamander' in de zienswijze bevestigen de beoordeling dat de kamsalamander weinig mobiel is, in de meeste gevallen op minder dan 100 meter van de poel blijft, en dat dispersie (het uitzwerven van jonge dieren op zoek naar nieuw leefgebied) over langere afstanden kan plaatsvinden. Er is geen reden om aan te nemen dat Duinoord, gelegen op ongeveer 400 meter afstand van de poel met kamsalamanders en grotendeels buiten het Natura 2000-gebied, dispersie en het koloniseren van nieuw leefgebied, en daarmee de uitbreidingsdoelstelling, in de weg staat. De gronden binnen Duinoord zijn daarom niet direct van belang als leefgebied van de Kamsalamander.
Tevens is naar voren gebracht dat het habitattype Oude eikenbossen H9190 bij Duinoord geen bijzondere functie heeft voor deze soort, mede door de menselijke activiteiten in de omgeving en de afstand tot het voortplantingswater en het zeer droge en relatief structuurarme karakter. Dit gebied bestaat alleen uit droog bos op een oude stuifwal. Dit was in de referentiesituatie ook al zo. Kamsalamanders hebben een vochtige ondergrond nodig met strooisel en structuren. Het deel van het Natura 2000-gebied direct naast het plangebied is droog en daardoor evenmin geschikt voor de soort. Dus ook op dit punt verstoren activiteiten binnen Duinoord de Kamsalamander niet.
22.5. Daarbij is nog van belang dat, zoals Tauw heeft toegelicht, vanuit Duinoord sprake is van beperkte uitstraling van licht en geluid door activiteiten in het klimbos richting het Natura 2000-gebied en dat binnen Duinoord geen verontreinigende stoffen worden gebruikt die in het Natura 2000-gebied kunnen belanden. Gezien de afstand van 400 meter en de geïsoleerde ligging te midden van bos en stuifzand is het niet aannemelijk dat deze storingsfactoren het leefgebied van de Kamsalamander binnendringen. Daarnaast heeft de natuurlijke zandwal van circa 20 meter hoogte aan de westzijde van Duinoord een afschermende werking naar het Natura 2000-gebied. Ook leeft de Kamsalamander zeer verscholen onder strooisel e.d. en zal daardoor niet door licht worden beïnvloed. Bovendien neemt licht snel (kwadratisch) af over afstand en sluit het park om 18:00 uur. Verstoring door licht is daarom uitgesloten.
De kamsalamander heeft geen ooropening en geen middenoor en heeft daardoor een ander gehoororgaan dan zoogdieren of vogels. De soort is geen gehoorspecialist, het jaagt niet op gehoor en gebruikt het evenmin om op grote afstand te communiceren zoals kikkers en padden. De soort leeft, tenslotte, verborgen onder water, ondergronds of in strooisellagen en dode bomen en dergelijke, waar geluidsgolven niet goed doordringen. Een effect door geluid op de kamsalamander is daarom uitgesloten.
Menselijke aanwezigheid op het terrein van Duinoord is niet zichtbaar vanuit potentieel leefgebied van de soort binnen het Natura 2000-gebied, de soort ziet slecht en leeft verborgen.
Tauw heeft tot slot met betrekking tot frituurdampen en benzeen in relatie tot deze vergunning toegelicht dat er geen concrete aanwijzingen bestaan dat risico's op significante effecten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van de kamsalamander aan de orde kunnen zijn.
22.6. In het STAB-verslag wordt, onder verwijzing naar de uitgevoerde onderzoeken van Tauw, geconcludeerd dat de kamsalamander niet op het recreatiepark voorkomt en dat het recreatiepark zelf niet geschikt is als habitat voor de soort. De kamsalamander is wel aangetroffen ten westen van het recreatiepark. De STAB concludeert dat de ontwikkelingen die in de vergunning zijn vastgelegd geen invloed hebben op de mogelijkheden van de kamsalamander om de gebieden ten westen van het recreatiepark te benutten en dat effecten op de soort niet te verwachten zijn.
22.7. Gelet op het voorgaande heeft het college voldoende gemotiveerd dat de instandhoudingsdoelstelling van de kamsalamander niet in gevaar komen door de vergunde activiteiten. Gelet hierop slagen de betogen van de stichting en BMF en Natuurmonumenten niet.
Voorschrift aantal bezoekers
23. De stichting betoogt dat het maximaal aantal bezoekers in de vergunning op 240.000 is gesteld. Dat kan volgens de stichting niet omdat de exploitatievergunning 491.589 bezoekers toestaat. Derhalve ligt overtreding voor de hand en is handhaving lastig. Dit is in strijd met de rechtszekerheid, aldus de stichting.
23.1. De Afdeling stelt vast dat, als sprake is van verschillende bezoekersaantallen in verschillende vergunningen, het besluit waarin een voorschrift is opgenomen met het laagste aantal bezoekers bepaalt wat maximaal mogelijk is. Bij een hoger aantal bezoekers dan het laagste aantal is handhaving op basis van de desbetreffende vergunning mogelijk. Het opnemen van het voorschrift over bezoekersaantallen is dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt niet.
Habitattype Oude eikenbossen
23.2. De Afdeling beoordeelt hierna of met de alsnog uitgevoerde en toegezonden passende beoordeling het hiervoor onder 15 geconstateerde gebrek wordt hersteld, op grond waarvan de rechtsgevolgen van het herstelbesluit in stand kunnen blijven. De Afdeling betrekt daarbij de schriftelijke reacties van de stichting en BMF en Natuurmonumenten en hetgeen hierover op de zitting naar voren is gebracht.
Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling het oordeel van het college volgt dat significante gevolgen voor de betrokken Natura 2000 gebieden als gevolg van stikstofdepositie of de instandhouding van de kamsalamander uitgesloten zijn. Deze aspecten blijven dus bij de beoordeling van de passende beoordeling hierna buiten beschouwing. De stikstofdepositie en de instandhouding van de kamsalamander staan dus ook niet in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen.
Natuurwaarden klimbos
23.3. Het in verband met het klimbos relevante Natura 2000-gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemwater’ is onder andere aangewezen vanwege de aanwezigheid van habitattype Oude eikenbossen H9190. Binnen en langs de westzijde van Duinoord ligt een bos dat kwalificeert als habitattype H9190. In het bos is rond 2011 een klimbos aangelegd dat in de periode vanaf 2013 als zodanig wordt gebruikt. In het klimbos is een aantal klimroutes aangelegd en zijn voorzieningen aan de bomen aangebracht in de vorm van houten plateaus, klemmen en kabels. Een deel van het klimbos valt samen met het habitattype H9190 Oude eikenbossen. Dit betreft een areaal van bijna 1,2 ha.
In het aanwijzingsbesluit is voor het habitattype Oude eikenbossen de volgende instandhoudingsdoelstelling opgenomen: "Behoud van oppervlakte en behoud van kwaliteit." In het profieldocument staat dat de eikenpage, kussentjesmos, hanenkam, regenboogrussula, smakelijke russula, zwavelmelkzwam, hengel, matkop en wespendief, de typische soorten zijn die bij dit habitattype horen.
In januari 2017 heeft het college een beheerplan vastgesteld voor het Natura-2000 gebied. Met betrekking tot het habitattype Oude eikenbossen is in het beheerplan opgenomen dat de huidige staat van instandhouding goed is, maar dat de kwaliteit door recreatie (zeer) lokaal onder druk staat. Grote delen van dit habitattype staan onder de kronen van dennen en dat doet afbreuk aan de vitaliteit van de eiken. Maatregelen in het beheer zijn gericht op het verhogen van de kwaliteit van het type en het beperken van erosie rondom de mountainbikeroutes (zie beheerplan, blz. 45).
Tast het klimbos de oppervlakte en de samenstelling van de Oude eikenbossen aan?
23.4. BMF en Natuurmonumenten betogen dat het instandhoudingsdoel voor dit habitattype behoud van de oppervlakte van het bos is en dat niet is vast komen te staan dat de oppervlakte van de Oude eikenbossen niet is afgenomen sinds de referentiedatum. Dat nog steeds sprake is van een nagenoeg gesloten kronendak zegt niets over de aanwezigheid van de oude eikenbomen in het gebied. Zij voeren bovendien aan dat ten behoeve van een gedeelte van het gebied waar het klimbos is aangelegd in het verleden bos is gekapt, zodat een groot gedeelte van het areaal van het habitattype oude eikenbossen is verdwenen. Ook stellen zij dat de activiteiten die mogelijk worden gemaakt het risico vergroten op oppervlakteverlies door brand. Er geldt geen rookverbod. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
23.5. Over het gevreesde oppervlakteverlies is in de passende beoordeling geconcludeerd dat de activiteiten van het recreatiepark er niet toe hebben geleid dat het oppervlak van het habitattype Oude eikenbossen ten opzichte van de referentiedatum in 2004 is afgenomen. In de passende beoordeling en notitie van Tauw van 20 oktober 2021 wordt als uitgangspunt genomen dat het klimbos van bijna 1,2 ha minder dan 1% is van het totale oppervlakte van circa 142 ha van dit habitattype in het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Daarmee maakt het dus maar een klein deel uit van de totale oppervlakte aan Oude eikenbossen. Op recente luchtfoto's is bovendien te zien dat door het gebruik als klimbos geen wezenlijke aantasting van de oppervlakte van het bomenbestand heeft plaatsgevonden. Er is op de klimroutes ook nog steeds sprake van een nagenoeg gesloten kronendak. Dat een nagenoeg gesloten kronendak niets zegt over de aanwezigheid van de oude eikenbomen in het gebied, is op zich juist, maar hieruit volgt evenmin dat sprake is van verlies aan oppervlakte van het habitattype Oude eikenbossen. Er zijn, gelet op het bovenstaande, dus geen aanknopingspunten dat het klimbos tot oppervlakteverlies van Oude eikenbossen leidt.
Over de gestelde kap heeft Duinoord herhaaldelijk verklaard dat er geen sprake is geweest van kap van bomen door Duinoord, hetzij legaal hetzij illegaal. Vanaf het begin dat Duinoord op deze locatie zit (inmiddels al meer dan 40 jaar) is de open plek waar BMF en Natuurmonumenten op wijzen al een open plek zonder bomen geweest. Juist vanwege deze openheid is deze locatie in het bestemmingsplan "Duinoord" bestemd als Gemengd in plaats van Natuur. De Afdeling overweegt dat de stichting niet op enige wijze concreet heeft gemaakt dat op de bedoelde locatie vanaf de referentiedatum bomen aanwezig zijn geweest. Ook hierin is dus geen aanleiding om te oordelen dat het klimbos tot oppervlakteverlies leidt.
23.6. Over de kwaliteit van het habitattype stelt Tauw in de passende beoordeling dat, gelet op de ouderdom van de aanwezige bomen, in 2004 en daarvoor sprake was van eenzelfde samenstelling in boomsoorten als op het moment van opstellen van de passende beoordeling. Het bos bestond voor een groot deel uit dennen en Amerikaanse eiken, waarvan de kwaliteit als gevolg van deze samenstelling naar verwachting matig was en is. De kwaliteit van het habitattype is matig omdat er veel dominantie exoten zijn en het aandeel van de kenmerkende zomereik beperkt is. Er zijn geen aanknopingspunten dat het aandeel van de kenmerkende zomereik sinds de referentiedatum in 2004 is veranderd en dat het klimbos deze soortensamenstelling wijzigt of aantast.
23.7. Over het gestelde brandgevaar heeft Tauw in de notitie van 20 oktober 2021 aangegeven dat geen groter brandgevaar aanwezig is door de vergunde activiteiten, ongeacht of er een rookverbod van kracht is. Duinoord heeft een aantal jaren geleden op aangeven van de brandweer een grote retentievijver aangelegd die in geval van calamiteiten als bluswater kan worden gebruikt. Daarnaast is er in 2019 een nieuwe brandput gemaakt.
23.8. De Afdeling overweegt dat op grond van de passende beoordeling kan worden geconcludeerd dat het klimbos de oppervlakte van het habitattype Oude eikenbossen en de samenstelling van het bos niet aantast.
Tast het klimbos de bomen zelf aan?
23.9. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat niet is uitgesloten dat de bomen schade ondervinden van de klimtoestellen en materialen van het klimbos die aan de bomen zijn vastgemaakt. Er kan schade ontstaan aan sapstromen door het verwurgen van de bomen. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
23.10. Tauw heeft in de passende beoordeling over de gestelde schade aan bomen vermeld dat in het bos voorzieningen in de bomen zijn aangebracht in de vorm van houten plateaus, klemmen en kabels. Daarbij wordt ook verwezen naar het bomenonderzoek van TerraSpect van 13 februari 2017. In het bomenonderzoek is geen schade aan de zomereiken geconstateerd door de klimconstructies. In het bomenonderzoek zijn 49 bomen met klimconstructies onderzocht. Het betrof 27 grove dennen,
8 Amerikaanse eiken en 14 zomereiken. De Grove den en Amerikaanse eik zijn niet van belang en zelfs ongewenst voor het habitattype Oude eikenbossen. Sterfte of verwijderen van deze bomen zou de kwaliteit van het habitattype eerder goed doen dan schaden. Van de 49 bomen met klimconstructies zijn er daarom 35 niet relevant voor het onderzoek. De 14 zomereiken hadden een redelijke kwaliteit en een levensverwachting van 10 jaar of meer. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat op de zitting is bevestigd dat in het klimbos voorzieningen aan de bomen zijn aangebracht in de vorm van houten plateaus, klemmen en kabels, maar dat daarbij geen gebruik is gemaakt van materiaal dat de bomen beschadigt, zoals spijkers die in de boom worden geslagen.
Gelet op het voorgaande heeft het college mogen oordelen dat schade aan de bomen door het gebruik als klimbos genoegzaam is uitgesloten.
Is er schade aan de bodem door betreding?
23.11. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat niet is uitgesloten dat het klimbos tot schade aan de bodem leidt en de strooisellaag wordt verstoord omdat die gronden worden betreden. Dat er al geen bijzondere ondergroei was en deze van matige kwaliteit was en daarom geen effect is te verwachten, is onjuist. Zij wijzen in dat verband op het 'Verslag quickscan Partycentrum Duinoord te Helvoirt' van Hovens uit 2009 en op het Profieldocument van 2008, dat zegt dat in Oude eikenbossen voor een goede structuur een goed ontwikkelde moslaag en/of korstmoslaag en dood hout op de bosbodem vereist zijn. De Gebiedsanalyse uit 2017 zegt in par. 3.6.C: "De oude eikenbossen hebben vooral te lijden onder de relatief hoge recreatiedruk, waardoor erosie ontstaat. Ze moeten de kans krijgen zich rustig verder te ontwikkelen, waarbij recreatie en dynamiek de bodemvorming vertraagt of zelfs teniet doet. Hierdoor stagneert de kwaliteit van met name de kruidlaag." In het Beheerplan van 2017 is aangegeven dat het voor het behoudsdoel nodig is om erosie door recreatief gebruik te beperken. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
23.12. Over de gevreesde schade door betreding van de bodem is in de passende beoordeling vermeld dat door het gebruik als klimbos sprake zal zijn van een intensievere betreding van de bosbodem dan zonder dat klimbos. Droge minerale zandbodems zijn echter beperkt gevoelig voor mechanische effecten door betreding. Slechts zware voertuigen of materieel kunnen zorgen voor wezenlijke beschadiging van de bodemstructuur. Dat is hier niet aan de orde omdat geen materieel wordt gebruikt. Daarbij komt dat in de situatie zonder klimbos al geen sprake was van een rijke ondergroei in bedekking of soortensamenstelling, gezien de zeer droge, zure en voedselarme standplaats en de veelal dominante aanwezigheid van exoten zoals de grove den, Amerikaanse eik en Amerikaanse vogelkers. De naalden van naaldbomen verteren slecht en ook de Amerikaanse eik heeft een groot en slecht verterend blad en een dichte grote kroon. Dit leidt er toe dat in bosdelen met veel naaldbomen en Amerikaanse eik weinig ondergroei is. De typische soorten paddenstoelen of planten of waardevolle ondergroei waren daarom ook in de referentiesituatie niet aanwezig. Door de dominante aanwezigheid van de exoten is zowel in de referentiesituatie als in de huidige situatie een slecht verterende strooisellaag aanwezig van slechte kwaliteit. De vergunde activiteiten hebben geen effect op deze strooisellaag, aldus de passende beoordeling.
23.13. De Afdeling overweegt dat in de passende beoordeling de feitelijke situatie zonder klimbos wordt beschreven. Daaruit wordt geconcludeerd dat die situatie al niet optimaal was voordat het klimbos in gebruik werd genomen en dat het gebruik als klimbos niet tot verdere verslechtering heeft geleid. Aan deze bevindingen doen het Verslag quickscan Partycentrum Duinoord te Helvoirt' - Hovens 2009 en het Profieldocument van 2008, geen afbreuk. Daarin is namelijk alleen vermeld wat voor een goede structuur nodig is in de optimale, na te streven situatie en wordt dus niet de feitelijke situatie beschreven. Die informatie doet daarom niet af aan de bevindingen, weergegeven in de passende beoordeling.
Verder is in de passende beoordeling vermeld dat, hoewel het gebruik van het klimbos sinds 2013 heeft geleid tot een lokale toename van betreding, deze betreding niet heeft geleid tot een verandering in de strooisellaag of onderbegroeiing die doorwerkt in de kwaliteit van het habitattype. Het gebruik daarvan ten behoeve van klimbos is kennelijk zo beperkt dat dit recreatieve gebruik deze kwaliteit niet aantast.
Gelet op het voorgaande heeft het college mogen oordelen dat schade aan de bodem door het gebruik als klimbos is uitgesloten, mits er rekening wordt gehouden met de in de passende beoordeling genoemde voorwaarde dat de bodem alleen betreden mag worden door instructeurs en ten behoeve van onderhoud. Op de vraag of het college die voorwaarde vervolgens ook voldoende heeft gewaarborgd, komt de Afdeling hierna onder 25 terug.
Schade aan typische soorten waaronder in het bijzonder de eikenpage.
23.14. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen dat de effecten van de verleende vergunning op de zogenoemde typische soorten van het habitattype Oude eikenbossen onvoldoende zijn onderzocht. Zij stellen dat niet is uitgesloten dat het gebruik van het klimbos en de (uitgevoerde) werkzaamheden in de bomen verstorend zijn voor de eikenpage. Deze vlinders leven niet alleen hoog in de boomkruinen. Verpopping gebeurt in de strooisellaag of tussen schors van een stam of dikke tak. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
23.15. In de passende beoordeling staat dat voor typische soorten (matkop en wespendief) in zowel de referentiesituatie als de huidige situatie geen geschikte biotoop aanwezig is en effecten dus zijn uitgesloten.
Ook op de eikenpage zijn effecten uitgesloten. De eikenpage is wel in de omgeving te verwachten, maar ondervindt geen negatieve effecten door het gebruik van de bomen als klimbos of activiteiten op het recreatiepark buiten het habitattype. Deze vlinders vliegen met name in en rond de hoge kruinen van zomereiken. Het gebruik van het klimbos en de overige activiteiten leiden niet tot het verwijderen/vernietigen van takken met eitjes of rupsen in hoge boomkruinen. Snoeien vindt alleen plaats in noodgevallen in het geval van onveilige situaties, zoals takken die dreigen af te breken en daarmee voor gevaar kunnen zorgen. Eventuele eitjes en rupsen op deze takken zijn daarom al gedoemd om te vallen. Juist bij het snoeien kan nog gecontroleerd worden of eitjes en rupsen aanwezig zijn en deze kunnen dan naar een andere tak worden verplaatst. Hierdoor heeft het snoeien eerder een positief effect voor de eikenpage omdat daarmee eitjes en rupsen worden gered die anders met de tak uit de boom zouden vallen. Negatieve effecten door snoei kunnen door dergelijke maatregelen worden voorkomen.
Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling ook mogen oordelen dat schade aan typische soorten, waaronder in het bijzonder de eikenpage, is uitgesloten indien en voor zover daarbij de in de passende beoordeling benoemde maatregelen worden getroffen. De vraag of het college die te treffen maatregelen afdoende heeft geborgd, wordt hierna onder 25 beantwoord.
Beoordeelde situatie
24. De stichting en BMF en Natuurmonumenten betogen nog dat in de passende beoordeling van een onjuiste beginsituatie is uitgegaan. Ten onrechte is alleen het gebruik van het klimbos sinds 2013 beoordeeld en niet het gebruik van het bos sinds de aanleg van Duinoord, die plaatsvond na de referentiedatum van 7 december 2004, toen er nog geen klimbos was.
Uit het voorgaande volgt echter dat in de passende beoordeling ook steeds een vergelijking is gemaakt met de situatie voorafgaand aan het gebruik van het perceel als klimbos. Dus dit betoog slaagt evenmin.
Conclusie over de passende beoordeling en in stand laten rechtsgevolgen.
25. De Afdeling concludeert op basis van het vorenstaande dat het college op basis van de in beroep ingebrachte passende beoordeling heeft mogen concluderen dat het gebruik van de bomen als klimbos de natuurwaarden van dit gebied niet aantast. In die zin lijkt het in stand laten van de rechtsgevolgen voor de hand te liggen.
Toch besluit de Afdeling daar niet toe, omdat de passende beoordeling aan die conclusie het harde vereiste heeft verbonden dat er in de vergunning wel een aantal concreet benoemde voorwaarden en maatregelen zou moeten worden opgenomen om te borgen dat die natuurwaarden niet worden aangetast. De voorwaarden die in de passende beoordeling worden vereist, zien op de snoei, met extra aanvullende voorwaarden daarbij voor de eikenpage en de inheemse eiken, op het beperken van de betreding van de bodem, zodat die overeenkomstig het huidige gebruik alleen betreden mag worden door instructeurs en ten behoeve van onderhoud en dus niet door bezoekers, en op het door middel van concrete voorwaarden en maatregelen borgen dat wordt voorkomen dat fysieke schade aan de zomereiken kan ontstaan door klimattributen. Omdat deze noodzakelijk geachte voorwaarden niet in de vergunning zijn opgenomen, zijn significante gevolgen op dit moment niet uitgesloten, om welke reden de Afdeling de rechtsgevolgen niet in stand zal laten. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien door deze voorwaarden alsnog zelf aan de vergunning te verbinden. Het is immers aan college om, met inachtneming van de passende beoordeling, deze voorwaarden en maatregelen zo te formuleren dat deze adequaat uitvoering geven aan het doel waarvoor ze moeten worden opgenomen in de vergunning, te weten, om zeker te stellen dat significantie gevolgen worden uitgesloten.
Dit betekent dat de Afdeling het uiteindelijk bij een vernietiging van het herstelbesluit zal laten en dat het college opnieuw zal moeten beslissen op de aanvraag van Duinoord. Gelet op deze uitspraak staat wel al vast dat het gebruik van de bomen als klimbos de natuurwaarden van dit gebied niet aantast en dat de vergunning dus niet om die reden kan worden geweigerd, mits het college daarbij die voorwaarden en maatregelen oplegt bij de vergunning, die het, gelet op de passende beoordeling, noodzakelijk acht.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
25.1. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Duinoord Helvoirt B.V. ongegrond;
II. verklaart de beroepen van de Stichting Stop Overlast Duinoord van de Brabantse Milieufederatie en Vereniging Natuurmonumenten tegen het besluit van 18 januari 2021 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant van 18 januari 2021, kenmerk Z/125630;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de Brabantse Milieufederatie en Vereniging Natuurmonumenten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
224
BIJLAGE
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7 luidt:
[...]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8."
Artikel 2.8, eerste lid luidt:
"Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
Artikel 2.8, derde lid luidt:
"Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."