Uitspraak
201508728/1/A1.
Datum uitspraak: 21 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De naamloze vennootschap SynVest RealEstate Fund N.V., gevestigd te Veenendaal, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Intercity Management B.V., gevestigd te Hoofddorp (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: SynVest),
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 21 oktober 2015 in zaken nrs. 15/1406 en 15/1416 in het geding tussen:
SynVest
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een restaurant op het perceel [locatie] te Emmen (hierna: het perceel).
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft het college het door SynVest daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 oktober 2015 heeft de rechtbank het door SynVest daartegen ingestelde beroep gegrond (lees: ongegrond) verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SynVest hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
SynVest heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2016, waar SynVest, vertegenwoordigd door mr. P.H. Revermann, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Haanstra en E. Boksebeld-De Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het voorziene restaurant, een zogenoemd wereldrestaurant, waarvoor op 26 juni 2014 omgevingsvergunning is verzocht, heeft een oppervlakte van 1.981 m² en is gelegen op de eerste verdieping van een bestaand pand in het centrum van Emmen. Het restaurant is inmiddels gerealiseerd.
Vast staat dat het restaurant in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noorderplein e.o." (hierna: het bestemmingsplan), omdat op het perceel de bestemming "Centrum" met de functieaanduiding "horeca-1" rust en het restaurant geen horeca met deze functie betreft. Om het restaurant niettemin mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Aan het besluit op bezwaar heeft het college artikel 4, aanhef en negende lid, zoals dit luidt per 1 november 2014, ten grondslag gelegd.
Belanghebbendheid SynVest
2. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat SynVest geen belanghebbende is bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 augustus 2014.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:183, is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende. Dat is bij een besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een horecavestging het geval indien een concurrerende vastgoedeigenaar in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als waarbinnen de op te richten horecavestiging is voorzien. SynVest is eigenaar van een in het centrum van Emmen aan het Mondriaanplein, op ongeveer 500 m afstand van het perceel, gelegen pand en is voornemens op de leegstaande eerste verdieping van dat pand, waarop een horecabestemming rust, een wereldrestaurant te realiseren. Daartoe heeft Synvest een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat SynVest zich als vastgoedeigenaar richt op hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als de initiatiefnemer van de voorziene bedrijvigheid. Haar concurrentiebelang is dan ook rechtstreeks betrokken bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 augustus 2014. De omstandigheid dat de door SynVest ingediende aanvraag om omgevingsvergunning volgens het college nog niet volledig is, waarmee het college kennelijk beoogt te betogen dat SynVest nog niet is begonnen met de uitvoering van haar voornemens en daarom volgens hem niet als belanghebbende kan worden beschouwd, doet hieraan niet af. In de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:338, waarnaar het college in dit verband heeft verwezen, is niet een extra omstandigheid gesteld die zich moet voordoen, willen degenen die zich richten op hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment, als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. In de uitspraak is overwogen dat naast dergelijke concurrenten ook potentiële concurrenten belanghebbend kunnen zijn en dat iemand als zodanig kan worden aangemerkt indien diegene concrete plannen heeft en is begonnen met de uitvoering daarvan.
Gelet op het vorenoverwogene is SynVest belanghebbende bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 augustus 2014.
Het hoger beroep
3. SynVest betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college voor het wereldrestaurant niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daartoe voert zij aan dat het realiseren van een restaurant op het perceel niet strookt met de bestaande ruimtelijke ontwikkelingsvisies voor het centrum van Emmen, neergelegd in het Masterplan Emmen Centrum 2020 (hierna: het MEC) en het Strategisch Kader, om horeca en detailhandel te concentreren bij de Markt, het Centrumplein en het zogenoemde "winkel-achtje". Het perceel heeft een perifere ligging ten opzichte van de kern van dit gebied, aldus SynVest. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat het perceel ligt binnen het gebied waarop het Strategisch Kader betrekking heeft. Ter ondersteuning van haar standpunt verwijst SynVest naar het ambtelijke advies van de afdeling VTH van de gemeente van 17 juli 2014, volgens hetwelk het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning haaks staat op het vastgestelde beleid, niet bijdraagt aan de totaalontwikkeling van het centrum en afbreuk kan doen aan het niveau van de bestaande horecavoorzieningen binnen de ruimtelijk gewenste ontwikkelingsrichting. Voorts voert SynVest aan dat het centrum van Emmen een leegstand kent van 15% wat betreft panden bestemd voor horeca van de categorie 2, waartoe het restaurant behoort.
3.1. Het perceel ligt binnen het gebied waarop het Strategisch Kader betrekking heeft. Omdat het Strategisch Kader en het MEC echter alleen een ontwikkelingsvisie bevatten om de identiteit van het centrum van Emmen te versterken en geen bindend en beperkend beleid, staan zij niet in de weg aan het vestigen van een horecagelegenheid. De omstandigheid dat volgens SynVest het centrum van Emmen een leegstand kent van 15% maakt niet dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Ter zitting is vastgesteld dat het genoemde percentage aan leegstand voornamelijk wordt bepaald door leegstand van panden geschikt voor detailhandel. Bij horecapanden is het percentage aanzienlijk lager. Dat in voormeld ambtelijk advies van 17 juli 2014 negatief is geadviseerd over het verlenen van een omgevingsvergunning kan SynVest niet baten. Het college is terzake beslissingsbevoegd en derhalve niet gebonden aan dat advies. De Afdeling ziet gelet hierop in hetgeen SynVest heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
4. SynVest betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college aan het besluit op bezwaar ten onrechte artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde per 1 november 2014, ten grondslag heeft gelegd. Daartoe voert zij aan dat uit artikel 8, derde lid, van bijlage II van het Bor volgt dat artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde voor 1 november 2014 van toepassing was. Omdat het restaurant niet voldoet aan de in de laatstgenoemde bepaling opgenomen maximale oppervlakte van 1.500 m² was het college onbevoegd daarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen, aldus SynVest.
4.1. Met de inwerkingtreding van het besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333) op 1 november 2014 is artikel 4, negende lid, van bijlage II gewijzigd. Daarbij is in artikel 8, derde lid, van bijlage II, voorzien in overgangsrecht.
Ingevolge deze bepaling blijft op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend die is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van een besluit tot wijziging van het Bor, waarop op dat tijdstip nog niet onherroepelijk is beslist, en betrekking heeft op een activiteit die bij die wijziging als activiteit als bedoeld in artikel 4 van Pro deze bijlage is aangewezen, het recht zoals dat voor dat tijdstip gold van toepassing.
Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals dit luidde voor 1 november 2014, komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1.500 m².
4.2. De aanvraag om omgevingsvergunning, die is ingediend op 26 juni 2014, ziet op een wereldrestaurant met een oppervlakte van 1.981 m². Het betoog van het college dat het wat betreft toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo gaat om een oppervlakte van 1.500 m², omdat het wereldrestaurant voor niet meer dan 1.500 m² wordt gebruikt in strijd is met het bestemmingsplan, volgt de Afdeling niet. Anders dan het college in dit verband heeft gesteld, maken de entree, garderobe, vluchtroutes en toiletvoorzieningen onderdeel uit van het restaurant dat als zodanig wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. Dat, als gesteld door het college, dergelijke ruimten ook aanwezig zijn bij horecagelegenheden die wel in overeenstemming zijn met de functieaanduiding "horeca-1", maakt dat niet anders. Het college was dan ook onbevoegd voor het wereldrestaurant met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde voor 1 november 2014, omgevingsvergunning te verlenen.
Nu niet in geschil is dat geen ander onderdeel van artikel 4 grondslag Pro kon vormen voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, wordt vastgesteld dat destijds alleen met toepassing van dat artikelonderdeel, onder 3°, omgevingsvergunning kon worden verleend.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd. De Afdeling volgt dit standpunt niet. Daartoe overweegt de Afdeling dat, nu als gevolg van het gebrek op de thans voorliggende aanvraag ten onrechte niet is beslist met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 3°, van de Wabo, niet vaststaat dat, zoals daarvoor is vereist, de raad van de gemeente Emmen een verklaring van geen bedenkingen zou verlenen.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 31 maart 2015 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
6. De Afdeling stelt vast dat indien thans een identieke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wereldrestaurant wordt ingediend artikel 8, derde lid, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is, zodat het college bevoegd is daarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2° van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft ter zitting gesteld dat het bij een dergelijke aanvraag de omgevingsvergunning zal verlenen. Omdat uit hetgeen onder 3.1 is overwogen volgt dat die vergunning in rechte stand kan houden, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 31 maart 2015 in stand zullen blijven.
Proceskostenveroordeling
Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 oktober 2015 in zaken nrs. 15/1406 en 15/1416;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 31 maart 2015, kenmerk 3469-2015:967869;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap SynVest RealEstate Fund N.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Intercity Management B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VII. verstaat dat het college van burgemeester en wethouders van Emmen aan de naamloze vennootschap SynVest RealEstate Fund N.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Intercity Management B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 828,00 (zegge: achthonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
163-757.