Uitspraak
201504881/2/A2.
Datum uitspraak: 19 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], [appellante B] en [appellante C], alle gevestigd te Leeuwarden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 mei 2015 in zaak nr. 14/3978 in het geding tussen:
[appellante A] en anderen
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2014 heeft de minister verzoeken van [appellante A] en anderen om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 22 juli 2014 heeft de minister het door [appellante A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellante A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2016, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.A. Scholten en mr. T. Bilker, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1049) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 22 juli 2014 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 15 juli 2016 heeft de Afdeling de termijn verlengd tot en met 31 augustus 2016.
Bij brief van 24 augustus 2016 heeft de minister, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, een nadere motivering van het besluit van 22 juli 2014 gegeven.
[appellante A] en anderen hebben een zienswijze naar voren gebracht.
Desgevraagd heeft de minister een reactie op deze zienswijze ingediend.
[appellante A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. [ appellante A] en [appellante C] hebben in het voorjaar van 2007 het dichtbij de Hendrik Algraweg gelegen bedrijfspand aan de [locatie] te Leeuwarden (hierna: het bedrijfspand) gekocht. [appellante B] is exploitant van het in het bedrijfspand gevestigde autoschadebedrijf.
3. Bij besluit van 26 februari 2010 heeft de minister op grond van artikel 15, eerste lid, van de Tracéwet het tracébesluit Rijksweg 31 Leeuwarden (hierna: tracébesluit) vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in de aanleg van Rijksweg 31 als dubbelbaans autoweg, inclusief reconstructie van het aansluitende wegvak Rijksweg 32 (aansluiting Wirdum-Werpsterhoek) en inclusief verbindende wegen naar het gemeentelijk wegennet.
4. Op 19 april 2013 hebben [appellante A] en anderen de minister afzonderlijk verzocht om vergoeding van de schade die zij als gevolg van het tracébesluit stellen te hebben geleden. Aan deze verzoeken hebben zij ten grondslag gelegd dat de zichtbaarheid en bereikbaarheid van het bedrijfspand na de aanleg en ingebruikname van Rijksweg 31 zijn verslechterd en dat dit tot een waardevermindering van het bedrijfspand en een omzetdaling van het autoschadebedrijf heeft geleid.
5. De minister heeft advies gevraagd aan de Schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de commissie).
In een advies van 18 februari 2014 heeft de commissie uiteengezet dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade in dit geval van overeenkomstige toepassing zijn. Onder verwijzing naar deze maatstaven heeft de commissie vervolgens uiteengezet dat de schade voor rekening van [appellante A] en anderen dient te blijven, omdat de gestelde schade voor [appellante A] en anderen ten tijde van de investeringsbeslissing in het voorjaar van 2007 voorzienbaar was, zodat zij worden geacht bij deze investeringsbeslissing het risico op de schade te hebben aanvaard.
De minister heeft dit advies aan het besluit van 11 maart 2014 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
6. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister, door de aanvraag onder verwijzing naar het advies van de commissie af te wijzen, ontoereikend heeft gemotiveerd dat de schade, voor zover die verband houdt met afsluiting van de Hendrik Algraweg, voorzienbaar was.
7. De minister heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak nader advies gevraagd aan de commissie. De commissie heeft in haar advies van 1 augustus 2016 uiteengezet dat afsluiting van de Hendrik Algraweg geen rechtstreeks gevolg van het tracébesluit is en dat het voor het toekennen van schadevergoeding vereiste oorzakelijke verband tussen het tracébesluit en door [appellante A] en anderen gestelde schade derhalve ontbreekt. In het tracébesluit is bij Deeltraject 2 vermeld dat de bestaande spoorwegonderdoorgang van het westelijk deel van de Hendrik Algraweg, inclusief de aansluitende weggedeelten, wordt gesloopt. Voorts is bij Deeltraject 3 vermeld dat het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg aan de huidige functie wordt onttrokken. Volgens de commissie is hiermee bedoeld dat het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg, zijnde de belangrijkste toegangsroute tot het bedrijfspand, na de inwerkingtreding van het tracébesluit niet langer een rijksweg is, maar een gemeentelijke weg.
Ter toelichting van dit standpunt heeft de commissie er in de eerste plaats op gewezen dat in de brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 november 2006 (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 883, nr. 1) onderscheid tussen de rijkswegenstructuur en de wegenstructuur is gemaakt. In deze brief is een keuze geschetst tussen de zogenoemde nieuwe alternatieven, waarbij het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg uit de rijkswegenstructuur zou worden gehaald, en de zogenoemde optimalisatiealternatieven, waarbij het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg uit de wegenstructuur zou worden gehaald. In het tracébesluit is een keuze voor de zogenoemde nieuwe alternatieven gemaakt. Het tracébesluit bepaalt derhalve niet dat het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg wordt verwijderd.
Voorts heeft de commissie uiteengezet dat voor andere weggedeelten uitdrukkelijk in - de toelichting op - het tracébesluit is bepaald dat die weggedeelten aan het verkeer worden onttrokken en worden verwijderd. Volgens de commissie is dit een essentieel verschil met het hier relevante deel van de Hendrik Algraweg.
Verder heeft de commissie gesteld dat haar lezing van het tracébesluit wordt bevestigd door de Intergemeentelijke Structuurvisie Nieuw Stroomland van de gemeenten Leeuwarden, Menameradiel en Littenseradiel van 7 maart 2011. In die structuurvisie is vermeld dat de huidige verkeersfunctie van de Hendrik Algraweg zal vervallen en dat die weg ten oosten van de spoorlijn tot aan de aansluiting met de Overijsselseweg eventueel kan worden ingezet als wijkontsluitingsweg voor De Zuidlanden en ten westen van de spoorlijn kan worden gebruikt ter ontsluiting van de gebieden rondom de Zwette. Volgens de commissie was het na de inwerkingtreding van het tracébesluit nog allerminst een uitgemaakte zaak dat de Hendrik Algraweg in zijn geheel zou verdwijnen.
Ten slotte heeft de commissie nog gewezen op de Realisatieovereenkomst Tracébesluit Rijksweg 31 Leeuwarden van 29 mei 2009 (Staatscourant 25 juni 2010, nr. 9456). In deze overeenkomst tussen de minister, de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden is bepaald dat het wegvak van de Hendrik Algraweg tussen het spoor en Goutum is overgedragen aan de gemeente, deels voor sloop en deels voor het opnieuw gebruiken voor de gemeentelijke wegenstructuur. Volgens de commissie correspondeert dit met het tracébesluit, waarbij is bepaald dat de bestaande spoorwegonderdoorgang, inclusief de aansluitende weggedeelten, wordt gesloopt en de Hendrik Algraweg aan de huidige functie - onderdeel van de rijkswegenstructuur - wordt onttrokken. Indien de gemeente vervolgens - een deel van - de Hendrik Algraweg aan het verkeer onttrekt, is dat geen rechtstreeks gevolg van het tracébesluit, aldus de commissie.
8. De minister heeft de Afdeling bij brief van 24 augustus 2016 medegedeeld dat hij, gelet op het nader advies van de commissie, het besluit tot afwijzing van de verzoeken om schadevergoeding handhaaft. De minister onderschrijft in de eerste plaats de conclusie van de commissie dat een oorzakelijk verband tussen het tracébesluit en de afsluiting van de Hendrik Algraweg ontbreekt.
9. [ appellante A] en andere betogen dat de minister zich, gelet op de tussenuitspraak, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een voor schadevergoeding vereist oorzakelijk verband tussen het tracébesluit en schade in verband met verwijdering of afsluiting van de Hendrik Algraweg ontbreekt. Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat het causaliteitsvereiste een gepasseerd station is. In de tussenuitspraak is overwogen dat zij ter zitting van de Afdeling onweersproken hebben gesteld dat in het tracébesluit is vastgelegd dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten. Volgens [appellante A] en anderen betekent dit dat de minister niet mag afwijken van dit in de tussenuitspraak gegeven oordeel. In dit verband achten zij voorts van belang dat, gezien het daarvan gemaakte proces-verbaal, de gemachtigden van de minister ter zitting van de Afdeling desgevraagd uitdrukkelijk hebben bevestigd dat in het tracébesluit is vastgelegd dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten. Voor het geval de Afdeling oordeelt dat het causaliteitsvereiste geen gepasseerd station is, voeren zij aan dat uit het tracébesluit valt af te leiden dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten, zodat aan dat vereiste is voldaan. Dat de weg thans nog open is, is niet van belang, omdat de maatstaven voor het toekennen van een tegemoetkoming in planschade in dit geval van overeenkomstige toepassing zijn. Dit betekent dat slechts de planologische situatie ter plaatse relevant is en niet de feitelijke verwijdering of afsluiting van de weg.
9.1. In de tussenuitspraak is overwogen dat ter zitting van de Afdeling van de zijde van [appellante A] en anderen onweersproken is gesteld dat in het tracébesluit is vastgelegd dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten. De Afdeling heeft de minister in de tussenuitspraak opgedragen een nader deskundigenadvies in te winnen, waarbij dient te worden beoordeeld of en zo ja, in hoeverre de afsluiting van de Hendrik Algraweg gevolgen voor de verkeersstromen van en naar het bedrijfspand aan de Morseweg heeft en bij [appellante A] en anderen schade heeft veroorzaakt.
9.2. Uit de brief van de minister van 24 augustus 2016, gelezen in samenhang met het nader advies van de commissie, blijkt dat de minister zich keert tegen de vaststelling door de Afdeling dat in het tracébesluit is bepaald dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten.
9.3. De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3222).
9.4. Uit het advies van de commissie, dat de minister aan zijn brief en nadere besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, volgt dat de stelling van [appellante A] en anderen dat in het tracébesluit is vastgelegd dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten, nuancering behoeft.
In het tracébesluit is bij Deeltraject 2 vermeld dat de bestaande spoorwegonderdoorgang van het westelijk deel van de Hendrik Algraweg, inclusief de aansluitende weggedeelten, wordt gesloopt. Voorts is bij Deeltraject 3 vermeld dat het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg aan de huidige functie wordt onttrokken. Volgens de commissie is hiermee bedoeld dat het oostelijk deel van de Hendrik Algraweg, zijnde de belangrijkste toegangsroute tot het bedrijfspand, na de inwerkingtreding van het tracébesluit niet langer een rijksweg is, maar een gemeentelijke weg.
Uit het tracébesluit valt derhalve niet af te leiden dat de Hendrik Algraweg in planologische zin in zijn geheel uit de wegenstructuur wordt verwijderd. De minister stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat in het tracébesluit niet is bepaald dat de Hendrik Algraweg wordt afgesloten. De Afdeling heeft, gelet daarop, teveel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat de minister ter zitting de stelling van [appellante A] en anderen niet heeft weersproken. De Afdeling heeft evenwel haar oordeel dat de minister ontoereikend heeft gemotiveerd dat de schade, voor zover die verband houdt met de afsluiting van de Hendrik Algraweg, voorzienbaar was, op deze stelling gebaseerd. Nu is gebleken dat deze stelling onjuist is, ziet de Afdeling aanleiding om terug te komen op dat oordeel. De Afdeling zou anders een einduitspraak moeten doen, waarvan zij weet dat deze op een onjuist uitgangspunt is gebaseerd.
In zijn brief van 24 augustus 2016, gelezen in samenhang met het nader advies van de commissie, heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen het tracébesluit en schade in verband met een verwijdering of afsluiting van de Hendrik Algraweg ontbreekt. Voor zover deze schade voor [appellante A] en anderen ten tijde van de investeringsbeslissing niet voorzienbaar was, laat dat onverlet dat deze schade geen rechtstreeks gevolg is van het tracébesluit en reeds daarom niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
452.