Uitspraak
202105040/4/A3.
Datum uitspraak: 17 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting HoogOverijssel, gevestigd te Dalfsen,
2. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de minister voor Natuur en Stikstof),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 15 juni 2021 in zaak nr. 20/2004 in het geding tussen:
de Stichting
en
de minister.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2533 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin onder overwegingen 9.1 en 10.1 omschreven gebreken in het besluit van 6 januari 2022 te herstellen.
Bij besluit van 14 oktober 2022 heeft de minister ter uitvoering van de tussenuitspraak het bezwaar van de Stichting deels gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2020 herroepen voor zover dat ziet op het ‘AERIUS-invoerbestand’, en zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd.
De Stichting heeft een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de minister de gebreken die in de tussenuitspraak zijn vastgesteld, heeft hersteld.
De minister heeft hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Deventer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en mr. C.H.M. Kraakman, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst in afwachting van nadere informatie. De minister heeft nadere stukken ingediend. Daarna hebben de stichting en de minister elk twee maal een nadere reactie gegeven.
Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het gaat in deze uitspraak over een verzoek van de Stichting om openbaarmaking van documenten. Voor een weergave van de relevante feiten en het relevante juridische kader verwijst de Afdeling naar de tussenuitspraak van 31 augustus 2022. Deze einduitspraak sluit aan op de tussenuitspraak.
Verzoek van de Stichting om terug te komen van de tussenuitspraak
2. De Stichting heeft de Afdeling verzocht om terug te komen van de tussenuitspraak. Zij voert aan dat, anders dan in de tussenuitspraak is overwogen, zij wel concrete feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die aannemelijk maken dat er documenten zijn waarin alleen voor Lelystad Airport een berekening is gemaakt van de ontwikkelingsruimte. De Stichting verwijst daartoe naar de aanvullende gronden van het hoger beroep in haar brief van 31 augustus 2021.
Beoordeling
2.1. De Afdeling kan, behalve in uitzonderlijke gevallen, niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde. De Stichting verwijst ter motivering van haar verzoek naar de aanvullende gronden van het hoger beroep. Gelet op de rechtszekerheid van de bij het geschil betrokken partijen en de efficiënte en finale geschilbeslechting past het in beginsel niet dat beroepsgronden die in de tussenuitspraak zijn verworpen nadien opnieuw worden beoordeeld. Daarmee zou het gezag van de tussenuitspraak op dit punt worden miskend en het doel van de bestuurlijke lus worden ondermijnd. Vergelijk: overweging 7.2 van uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:997. Daarom moet in dit geval van het oordeel in de tussenuitspraak worden uitgegaan dat er geen documenten zijn waarin alleen voor Lelystad Airport een berekening is gemaakt van de ontwikkelingsruimte.
Verzoek van de minister om terug te komen van de tussenuitspraak
3. De minister heeft de Afdeling verzocht om terug te komen van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel dat hij een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Beoordeling
3.1. In overweging 10.1 van de tussenuitspraak staat dat de minister zich in het besluit van 6 januari 2022 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Dit oordeel berust op een evident onjuiste juridische grondslag. De minister voert terecht aan dat de
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in dit geval niet van toepassing is. Verder is er geen uitspraak van de bestuursrechter over een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar op grond van artikel 8:55d, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), waarbij een dwangsom is opgelegd voor iedere dag dat de minister in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Daarom is er in dit uitzonderlijke geval aanleiding om terug te komen op het oordeel in overweging 10.1 van de tussenuitspraak. De Afdeling zou anders einduitspraak moeten doen op basis van een oordeel waarvan zij weet dat dit evident onjuist is. Dit betekent dat, anders dan in overweging 10.1 van de tussenuitspraak is overwogen, het over de dwangsom gevoerde betoog van de Stichting niet slaagt. Vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1052.
Wat betekent de tussenuitspraak voor de hoger beroepen van de minister en de Stichting?
4. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de stelling van de minister dat er geen documenten zijn waarin alleen voor
Lelystad Airport een berekening is gemaakt van de ontwikkelingsruimte en dat er geen andere documenten zijn die zien op de berekening van de stikstofdepositie van Lelystad Airport, haar niet ongeloofwaardig voorkomt. De Stichting heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Omdat de rechtbank dit niet heeft onderkend, slaagt het door de minister daarover gevoerde betoog.
De Afdeling heeft in de tussenuitspraak verder overwogen dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om de door de Stichting voorgestelde rapportageslag te maken omdat de Wet openbaarheid van bestuur geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Het door de Stichting daarover gevoerde betoog slaagt niet.
4.1. Dit betekent dat het hoger beroep van de Stichting ongegrond is. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het gevolg daarvan is niet dat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De uitspraak van de rechtbank moet wel, met een verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd. De Afdeling heeft namelijk in de tussenuitspraak overwogen dat de rechtbank het besluit van 28 september 2020 terecht heeft vernietigd omdat het gevraagde AERIUS-invoerbestand een digitaal document is dat bij de minister had behoren te rusten. De minister heeft dat niet betwist. Verder heeft de minister hangende de beroepsprocedure een Excel-bestand overgelegd van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR). De minister is daarmee teruggekomen van zijn aanvankelijke weigering om dit document te verstrekken.
Wat betekent de tussenuitspraak voor het beroep van de Stichting tegen het besluit van 6 januari 2022?
5. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak ook het besluit van 6 januari 2022 beoordeeld dat de minister ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft genomen. De Afdeling heeft daarover in de tussenuitspraak het volgende overwogen. De Stichting heeft aangevoerd dat de minister met het openbaar maken op 6 oktober 2021 van het AERIUS-invoerbestand in het formaat ‘shapefile’ (hierna: de shapefile) niet heeft voldaan aan zijn toezegging om het bij het RIVM berustende GML-invoerbestand, dat correspondeert met het verstrekte
GML-uitvoerbestand, openbaar te maken. Volgens de berekeningen van de Stichting corresponderen de data van de shapefile niet met de data van het uitvoerbestand. Dit betekent volgens de Stichting dat de shapefile niet het invoerbestand kan zijn, tenzij de data van de shapefile bij het omzetten in een GML-bestand voor het berekenen van de stikstofdepositie in AERIUS zijn aangepast. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de minister bij het nemen van het besluit van 6 januari 2022 ten onrechte niet op deze gronden is ingegaan. Ook heeft de minister zich er geen rekenschap van gegeven dat hij met het verstrekken van deze shapefile is terug gekomen van zijn aanvankelijke weigering om dit document te verstrekken. Het betoog van de Stichting slaagt.
5.1. Dit betekent dat het beroep van de Stichting tegen het besluit van 6 januari 2022 gegrond is. Dat besluit moet wegens een motiveringsgebrek worden vernietigd.
Het besluit van 14 oktober 2022
6. Ter uitvoering van de tussenuitspraak van de Afdeling heeft de minister bij besluit van 14 oktober 2022 opnieuw beslist op het bezwaar van de Stichting. De minister heeft daarin gesteld dat hij inderdaad heeft toegezegd dat hij een AERIUS-invoerbestand in de bestandsvorm ‘GML’ openbaar zou maken, maar dat hij hier bij nader inzien niet over blijkt te beschikken. Wel beschikt hij over een AERIUS-invoerbestand in de vorm van een shapefile. Dat is, evenals een GML-bestand, een GIS-format. Volgens de minister is de Stichting niet belemmerd in het doel waarvoor het bestand is opgevraagd, omdat zij met de shapefile de gewenste berekeningen kan doorvoeren.
De minister heeft verder toegelicht dat de reden dat het AERIUS-uitvoerbestand een afwijkende uitkomst geeft ten opzichte van de data uit de shapefile, is dat in AERIUS wordt gerekend met een standaardwaarde voor de warmte-inhoud van 0 MW in plaats van met de warmte-inhoud zoals aangeleverd in het Excel-bestand van het NLR en de omzetting daarvan naar het invoerbestand. De minister verwijst daarbij naar een ‘Factsheet Bronkenmerken sectoren AERIUS calculator 2015’. Volgens de minister is bij e-mail van 14 december 2021 en in een overleg van 14 januari 2022 met de Stichting, uitgelegd dat wordt gerekend met de standaardwaarde van 0 MW voor de warmte-inhoud en dat dit het verschil in uitkomst verklaart.
Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij met het openbaar maken van de shapefile is teruggekomen van zijn eerdere besluit om dit document te weigeren. De minister heeft het bezwaar daarom gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 11 mei 2020 in zoverre herroepen.
7. De Stichting heeft in haar zienswijze over het besluit van 14 oktober 2022 laten weten dat zij zich hiermee niet kan verenigen. De Afdeling ziet aanleiding deze zienswijze op grond van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Awb, aan te merken als een beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022.
Beroep tegen het besluit van 14 oktober 2022
Is de minister in het besluit van 14 oktober 2022 voldoende ingegaan op de naar voren gebrachte gronden?
8. De Stichting heeft naar voren gebracht dat de minister in het besluit van 14 oktober 2022 onvoldoende is ingegaan op de naar voren gebrachte gronden. Volgens de Stichting heeft de minister met de verwijzing naar de factsheet geen antwoord gegeven op de vraag of ook in dit geval een warmte-inhoud van 0 MW in AERIUS is ingevoerd bij het gebruik van de shapefile. Volgens de Stichting geldt als uitgangspunt een standaardwaarde van 0 MW, maar kan deze waarde handmatig worden aangepast bij de berekening van de stikstofdepositie voor het luchtverkeer in AERIUS. Volgens de Stichting is uit een analyse van de shapefile gebleken dat er een variërende warmte-inhoud in AERIUS is ingevoerd.
Beoordeling
8.1. De mededeling van de minister dat hij alleen beschikt over het AERIUS-bestand in shapefile format en niet in de door de Stichting gevraagde bestandsvorm, komt de Afdeling gelet op de eerder gegeven toelichting en de mededeling dat de minister pas later in het bezit is gekomen van de shapefile niet ongeloofwaardig voor. In deze procedure kan de juistheid van de gemaakte berekeningen niet beoordeeld worden. In deze procedure staat alleen ter beoordeling de vraag of de minister de door de Stichting verzochte informatie en gegevens met inachtneming van de relevante bepalingen van de Wet open overheid heeft verstrekt. Die vraag moet bevestigend worden beantwoord. De Afdeling is van oordeel dat de minister in het besluit van 4 oktober 2022 voldoende gemotiveerd is ingegaan op het betoog van de Stichting dat de verstrekte shapefile niet het gevraagde AERIUS-invoerbestand kan zijn omdat de gegevens daarvan niet corresponderen met het verstrekte AERIUS-uitvoerbestand. De minister heeft uitgelegd dat het verschil in de uitkomst van de berekening door de Stichting met het invoerbestand en het resultaat uit het uitvoerbestand is ontstaan doordat in AERIUS standaard gerekend wordt met een warmte-inhoud van 0 MW. Daarmee heeft de minister in zoverre voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak om het geconstateerde motiveringsgebrek in het besluit van 6 januari 2022 te herstellen.
8.2. Het betoog slaagt niet.
Is het verstrekte AERIUS-uitvoerbestand het verzochte document?
9. De Stichting heeft verder aangevoerd dat uit voortschrijdend inzicht blijkt dat het op 11 mei 2020 verstrekte AERIUS-uitvoerbestand niet het gevraagde AERIUS-uitvoerbestand uit 2014 kan zijn. De Stichting wijst op de omschrijving van de file van het bestand waaruit blijkt dat het in 2016 is berekend met een software en database versie uit 2015.
9.1. De minister heeft ter zitting toegelicht dat, voor zover het op 11 mei 2020 verstrekte AERIUS-uitvoerbestand niet het juiste document zou zijn, hij het juiste uitvoerbestand uit 2014 wel op 30 november 2021 aan de Stichting heeft verstrekt. De Stichting heeft dat ter zitting bestreden.
Hierop heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen om het door hem bedoelde uitvoerbestand uit 2014, inclusief de mail die hoort bij de eerdere verzending aan de Stichting, naar de Stichting en de Afdeling te sturen.
Bij mailbericht van 21 maart 2023 heeft de minister dat gedaan.
De Stichting heeft hierop gereageerd. De Stichting stelt dat zij nog steeds niet de verzochte documenten heeft ontvangen, namelijk een met elkaar corresponderend invoer- en uitvoerbestand uit 2014. Geen van de overgelegde bestanden passen, gelet op de kenmerken ervan, bij elkaar. Uit die bestanden kan dus niet worden afgeleid hoeveel stikstofontwikkelingsruimte er is gereserveerd voor de uitbreiding van Lelystad Airport. De Stichting stelt voor om door Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) te laten beoordelen of het op 6 oktober 2021 verstrekte invoerbestand behoort bij het op 30 november 2021 verstrekte AERIUS-uitvoerbestand.
Beoordeling
9.2. De Afdeling stelt vast dat de minister de ter zitting gerezen onduidelijkheid over de vraag of het door hem bedoelde uitvoerbestand uit 2014 eerder aan de stichting is verstrekt, met het mailbericht van 21 maart 2023 en zijn nadere reacties daarop, heeft weggenomen.
9.3. In deze procedure na de tussenuitspraak staat ter beoordeling of de minister de door de Afdeling in haar tussenuitspraak geconstateerde gebreken heeft hersteld. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van Pro de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die niet reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden. Omdat de Stichting eerst na de tussenuitspraak heeft aangevoerd dat het aan haar verstrekte AERIUS-uitvoerbestand niet het gevraagde bestand kan zijn, moet dat wat zij daarover naar voren heeft gebracht buiten inhoudelijke bespreking blijven. De Afdeling ziet alleen al daarom geen aanleiding om de STAB in te schakelen om nader onderzoek te doen.
9.4. Het vorenstaande betekent dat de minister aan de opdracht in de tussenuitspraak heeft voldaan om de daarin onder 9.1 omschreven gebreken in het besluit van 6 januari 2022 te herstellen. Het beroep van de Stichting is ongegrond.
Slotsom
10. Het hoger beroep van de Stichting is ongegrond.
11. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op overwegingen 5.1 tot en met 5.3 van de tussenuitspraak, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
12. Het beroep van de Stichting tegen het besluit van 6 januari 2022 is gelet op r.o. 9.1 van de tussenuitspraak gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd.
13. Het beroep van de Stichting tegen het besluit van 14 oktober 2022 is ongegrond.
14. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Stichting HoogOverijssel ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister voor Natuur en Stikstof gegrond;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak;
IV. verklaart het beroep van Stichting HoogOverijssel tegen het besluit van 6 januari 2022 gegrond;
V. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 6 januari 2022, kenmerk WJZ/21312650;
VI. verklaart het beroep van Stichting HoogOverijssel tegen het besluit van 14 oktober 2022, kenmerk WJZ/22489071, ongegrond;
VII. veroordeelt de minister voor Natuur en Stikstof tot vergoeding van bij Stichting HoogOverijssel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
978