Uitspraak
201602422/1/A1 en 201602424/1/A1.
Datum uitspraak: 19 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Goirle,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Goirle,
3. [appellant sub 3], wonend te Goirle,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 maart 2016 in het geding tussen:
[appellant sub 2] (zaak nr. 15/5130)
[appellant sub 3] (zaak nr. 15/4095)
en
het college.
Procesverloop
Bij brief van 5 december 2014 (hierna: het stempelbesluit) heeft het college zijn besluit om jegens [appellant sub 3] op 28 november 2015 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door in het pand [locatie 1] te Goirle (hierna: het pand) op de begane grond negen stempels te plaatsen die de balkconstructie van de eerste verdiepingsvloer ondersteunen op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de met de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang gepaard gaande kosten op [appellant sub 3] zullen worden verhaald.
Bij afzonderlijk brief van 5 december 2014 (hierna: het asbestbesluit) heeft het college zijn besluit om jegens [appellant sub 3] op 28 november 2015 spoedeisende bestuursdwang toe te passen door het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond van het pand af te sluiten op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de met de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang gepaard gaande kosten op [appellant sub 3] zullen worden verhaald.
Bij besluit van 24 december 2014 (hierna: het vrijgavebesluit) heeft het college het voorste deel van het pand vrijgegeven, waarbij is bepaald dat de in het pand aanwezige plasticfolie wand niet mag worden verwijderd of gepasseerd.
Bij afzonderlijke besluiten van 30 juni 2015 heeft het college de door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] tegen het stempelbesluit, het asbestbesluit en het vrijgavebesluit gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en deze besluiten, onder aanvulling van de motivering daarvan, in stand gelaten. In het besluit dat is gericht aan [appellant sub 2] heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2] als gebruiker van het pand als overtreder wordt aangemerkt en dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op hem zullen worden verhaald.
Bij afzonderlijke uitspraken van 29 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 30 juni 2015 ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 30 juni 2015 vernietigd voor zover deze zien op de toepassing van spoedeisende bestuursdwang bestaande uit het plaatsen van stempels. De rechtbank heeft het stempelbesluit herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Zij heeft voorts de besluiten van 30 juni 2015 vernietigd voor zover daarbij aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] is aangezegd dat de kosten van de bestuursdwang in verband met de sluiting van het pand op hen worden verhaald. Voorts heeft de rechtbank in de uitspraak op het beroep van [appellant sub 3] het asbestbesluit herroepen voor zover daarin is bepaald dat de kosten van de bestuursdwang in verband met de sluiting van het pand op haar worden verhaald en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben beiden incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak op het door hen ingestelde beroep.
Het college, [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben gebruik gemaakt van de gelegen een schriftelijke uiteenzetting te geven.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 20 februari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, drs. M. van der Meer en ir. S. van der Vossen, [appellant sub 3], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. van Boekel, advocaat te Tilburg, zijn verschenen. Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 3] is eigenaar van het pand. Zij verhuurde het aan [appellant sub 2], die op de begane grond een restaurant exploiteerde en op de eerste verdieping woonde. Naar aanleiding van een verbouwing van het naastgelegen pand [locatie 2] hebben [appellant sub 3] en [appellant sub 2] scheurvorming in het pand geconstateerd. Naar aanleiding van een civielrechtelijk burengeschil daarover heeft de gemeente Goirle door ABT B.V. onderzoek laten uitvoeren naar de bouwkundige staat van het pand. ABT heeft haar bevindingen neergelegd in het rapport "Onderzoek schade en verbouwing [locatie 1], [..], [..] Goirle" van 4 november 2013. In oktober 2014 heeft een gemeentelijke bouwkundige het rapport van ABT nader bestudeerd en [appellant sub 3] en [appellant sub 2] verzocht om nadere gegevens over de vergunning voor de verwijdering van een dragende wand in het pand. Vervolgens heeft een gemeentelijke toezichthouder het pand op 28 november 2014 bezocht. In het verslag van dit bezoek is opgenomen dat [appellant sub 2] de toezichthouder heeft meegedeeld dat regelmatig een stuk van de deuren in het pand wordt afgezaagd, dat sprake is van scheurvorming en dat er grote bewegingen in de vloer zitten. De toezichthouder constateerde op de verdiepingsvloer een doorbuiging van enkele centimeters bij het betreden van de vloer door [appellant sub 2]. Het college heeft vervolgens op diezelfde dag spoedeisende bestuursdwang toegepast door stempels te laten plaatsen onder de eerste verdiepingsvloer. Tijdens het plaatsen van de stempels is asbesthoudend materiaal vrijgekomen. Vervolgens heeft het college, eveneens op 28 november 2014, het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond afgesloten. Nadat een deel van de ruimte op de begane grond was gesaneerd, heeft het college het voorste deel van het restaurant middels het vrijgavebesluit op 24 december 2014 vrijgegeven.
In de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank ten aanzien van het stempelbesluit overwogen dat het college niet heeft aangetoond dat de constructie van het pand gebrekkig was en dat van een gevaar voor de veiligheid als bedoeld in artikel 1a van de Woningwet niet is gebleken. Volgens de rechtbank was er om die reden geen overtreding en was het college in zoverre niet bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank heeft, na vernietiging van het besluit op bezwaar voor zover dat ziet op het stempelbesluit, het stempelbesluit herroepen. Aan die herroeping heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het college heeft verklaard dat nader onderzoek naar de constructie niet mogelijk is, omdat een gedeelte van het pand vanwege de asbestbesmetting niet mag worden betreden. Ten aanzien van het asbestbesluit heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden en dat het in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Ten aanzien van het aan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] aangezegde kostenverhaal heeft het college volgens de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom hen een verwijt kon worden gemaakt. Volgens de rechtbank staat vast dat de asbest is vrijgekomen als gevolg van het plaatsen van de stempels, terwijl die plaatsing als onrechtmatig moet worden beschouwd. Nu het vrijkomen van de asbest het directe gevolg is van het handelen van het college, kan [appellant sub 3] en [appellant sub 2] in zoverre geen verwijt worden gemaakt en kunnen de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang niet op hen worden verhaald, aldus de rechtbank. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ten aanzien van het vrijgavebesluit, faalt, omdat het achterste deel van de begane grond en de daarin aanwezige inboedel nog steeds als besmet moet worden beschouwd.
Het college is het niet eens met de uitspraken van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben beiden incidenteel hoger beroep ingesteld.
Ten aanzien van het stempelbesluit
Vangnetfunctie artikel 1a Woningwet
2. In incidenteel hoger beroep betoogt [appellant sub 3] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet niet kan dienen als grondslag van het handhavend optreden. Hij voert daartoe aan dat dit artikel als een zogenoemd vangnet dient dat alleen aan een handhavingsbesluit ten grondslag kan worden gelegd wanneer er geen specifieke bepaling is op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden. Omdat paragraaf 2.1.2 van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) voorziet in een expliciete regeling over de constructieve veiligheid, kan artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet niet ten grondslag worden gelegd aan het stempelbesluit, aldus [appellant sub 3].
2.1. Artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet luidt:
"De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt."
Artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet luidt:
"Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid."
2.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM0179) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1a van de Woningwet (Kamerstukken II, 2003/04, 29 392, nr. 3, blz. 21 en 26) vermeld dat dit artikel als vangnet dient en dat deze vangnetfunctie inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen die niet expliciet zijn geregeld bij of krachtens de Woningwet, hetgeen aansluit bij soortgelijke bepalingen als opgenomen in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming en artikel 2 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen. Gelet hierop en op de algemene termen waarin de zorgplicht is verwoord, moet artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet aldus worden verstaan dat handhavend optreden op die grondslag eerst aan de orde komt indien in het desbetreffende geval geen bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschrift van meer specifieke aard valt aan te wijzen op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter voorkoming of beëindiging van het geconstateerde gevaar.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3550), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling voorts dat de aard en omvang van het gevaar bepalend zijn voor de te treffen maatregelen en voor hetgeen in een bepaald geval mag worden verwacht. Dit kunnen naast definitieve (eind)maatregelen ook tijdelijke beheersmaatregelen zijn in geval van een acuut gevaar. De maatregelen moeten objectief bezien geschikt zijn om het gevaar te voorkomen of te beperken.
2.3. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 1a van de Woningwet niet kon dienen als grondslag van het stempelbesluit, omdat het Bouwbesluit specifieke voorschriften bevat over de constructieve veiligheid zodat het college handhavend had moeten optreden op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, indien de normen uit het Bouwbesluit zouden zijn geschonden. Ter zitting van de rechtbank is door de gemachtigde van het college erkend dat niet kan worden aangetoond dat het Bouwbesluit is overtreden. Het college was derhalve niet bevoegd handhavend op te treden op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. In het stempelbesluit heeft het college het daarom standpunt ingenomen dat zeer waarschijnlijk is dat niet aan de voorschriften omtrent constructieve veiligheid uit het Bouwbesluit wordt voldaan en dat de gevaarzetting die daaruit voortvloeit dermate groot was dat het niet verantwoord was om het nadere destructieve onderzoek dat hierover zekerheid kon verschaffen, af te wachten. Het college heeft om die reden artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet ten grondslag gelegd aan het stempelbesluit. Nu op grond van dit artikel ook tijdelijke beheersmaatregelen in geval van een acuut gevaar kunnen worden genomen, bestaat in de enkele omstandigheid dat er in het Bouwbesluit specifieke voorschriften zijn opgenomen omtrent constructieve veiligheid geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet handhavend kon optreden op grond van artikel 1a van de Woningwet. Of het college ook in dit specifieke geval op grond van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet bevoegd is handhavend op te treden, komt hierna aan de orde.
Het betoog faalt.
De bevoegdheid van het college om handhavend op te treden
3. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het pand in een zodanige staat verkeerde dat er gevaar voor de gezondheid en de veiligheid als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet bestond. Daartoe voert het aan dat er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen evenwichtssituatie bestond. Dat blijkt uit de omstandigheid dat de deuren regelmatig moesten worden bijgeschaafd om klemmen te voorkomen, hetgeen niet nodig zou zijn als een evenwichtssituatie bestond, aldus het college. Het voert voorts aan dat een bouwkundige, ir. S. van der Vossen, ter zitting heeft verklaard dat er ten tijde van het onderzoek door ABT geen evenwichtssituatie bestond en dat een dergelijke situatie ook niet kon worden vastgesteld, omdat daarvoor ten minste twee opnamemomenten noodzakelijk zijn waarbij er tijdens het tweede opnamemoment geen verschil mag worden geconstateerd ten opzichte van het eerste opnamemoment. Volgens het college wordt de afwezigheid van een evenwichtssituatie voorts bevestigd in de notitie van Adviesbureau ir. J.G. Hageman B.V. (hierna: Hageman) van 16 juni 2015. Het college voert in dit verband nog aan dat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet niet alleen betrekking heeft op situaties waarin een pand aantoonbaar constructief onveilig is, maar ook op situaties waarin gerede twijfel bestaat over de constructie van een pand, nu in dat artikel het woord 'gevaar' wordt gebruikt en dat dat woord een zekere mogelijkheid of kans impliceert. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat er in dit geval voldoende aanwijzingen waren dat er gevaar was voor de gezondheid of veiligheid, zodat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet werd overtreden.
[appellant sub 3] betoogt dat, zo al kan worden aangenomen dat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet werd overtreden, de situatie niet zodanig spoedeisend was dat het college zonder nader uitstel kon overgaan tot het plaatsen van de stempels onder de eerste verdiepingsvloer en dat het om die reden niet bevoegd was om handhavend op te treden door middel van spoedeisende bestuursdwang.
3.1. Op 24 oktober 2013 heeft een medewerker van ABT, in bijzijn van onder meer J. Gosselink, toezichthouder van de gemeente Goirle, een visuele inspectie verricht in het pand. De bevindingen van ABT zijn neergelegd in een rapport van 4 november 2013 (hierna: het ABT-rapport). ABT concludeert: "Er is een relatie tussen de verbouwwerkzaamheden in het pand [locatie 2]-[..] en de scheurvorming in het pand [locatie 1]. Het doorzagen van de houtenvloer nabij de verschoven erfgrens heeft tot gevolg gehad dat diverse binnenwanden van [locatie 1], welke door de houten vloeren zijn ondersteund, zijn gaan scheuren als gevolg van een vergrote doorbuiging van de vloeren. Dit verklaart ook het klemmen van de deuren na deze verbouwing. In hoeverre er sprake is van enkele gerepareerde scheuren welke zich opnieuw hebben gemanifesteerd, is niet aan te geven. Het is goed mogelijk, dat er in het verleden al diverse scheuren zijn ontstaan ten gevolge van eerdere verbouwingen. De belasting uit de tweede verdiepingsvloer op de dragende tussenwanden is immers in 1979 of 1999 gewijzigd. Inmiddels is er wel weer een evenwichtssituatie ontstaan. In hoeverre de capaciteit van de balken in de eerste verdiepingsvloer onder de dragende tussenwand op de eerste verdiepingsvloer voldoende is, kan in dit stadium niet worden aangegeven. Hiervoor zal destructief onderzoek nodig zijn boven het plafond van de begane grond. (…) Op één positie is een aanvullende controle aan te bevelen. Het betreft de raveelbalk, welke in 1979 of 1999 moet zijn aangebracht ter plaatse van de gesloopte binnenwand. De binnenwand is in de nieuwe situatie zwaarder belast. (…) De scheuren in de binnenwanden hebben nauwelijks invloed op de belastingafdracht naar de bestaande capaciteit van de bestaande constructie. Ze zijn ontstaan door een vergrote vervorming van de onderliggende vloer. De belastingafdracht van de vloeren naar de bestaande draagstructuur blijft nagenoeg ongewijzigd ten opzichte van de situatie voor 2009."
Op 28 november 2014 heeft Gosselink het pand opnieuw bezocht. In het verslag van dit controlebezoek is onder het kopje: "Aandachtspunten bezoek" opgenomen: "Constructie van het pand naar aanleiding van gesprekken met de fam. [appellant sub 2] en het onderliggende rapport van ABT." Volgens het verslag hebben Gosselink en een andere gemeentelijke toezichthouder op 28 november 2014 op het gemeentehuis een gesprek gehad met [appellant sub 2]. Tijdens dit verslag heeft Gosselink aangegeven dat uit het ABT-rapport volgt dat er waarschijnlijk een constructief onveilige situatie bestond en heeft hij [appellant sub 2] gevraagd of hij daarvoor indicaties had. Volgens het verslag gaf [appellant sub 2] te kennen dat in het pand constructieve vervormingen waarneembaar waren. Volgens [appellant sub 2] verzakten de deurkozijnen voortdurend en werd om die reden regelmatig een stuk van de onderkant van de deuren in het pand afgeschaafd. [appellant sub 2] merkte voorts op dat er scheurvorming is en dat er grote bewegingen in de vloer (lees: de eerste verdiepingsvloer) zitten. Naar aanleiding van de waarnemingen van [appellant sub 2] is een bezoek aan het pand gebracht teneinde te verifiëren of de waarnemingen van [appellant sub 2] juist zijn. Bij het bezoek constateerde Gosselink volgens het verslag een doorbuiging van de vloer van enkele centimeters toen [appellant sub 2] de vloer betrad. "Deze waarneming bevestigde dat de vervorming van dien aard was dat er sprake was van een constructief zeer onveilige situatie en een reëel risico op instortingsgevaar", aldus Gosselink in het controleverslag. Hierop is het college diezelfde dag overgegaan tot het plaatsen van de stempels.
In opdracht van het college heeft Hageman het rapport van ABT en de beschikbare foto's beoordeeld. Naar aanleiding daarvan is op 16 juni 2015 een notitie opgesteld waarin onder meer wordt geconcludeerd dat er een potentieel gevaarlijke situatie was en dat direct ingrijpen noodzakelijk was. Het aanbrengen van stempels is volgens de notitie van Hageman een gebruikelijke methode om de constructieve veiligheid te vergroten in gevallen waarin daarover twijfel bestaat. Volgens Hageman was het met de kennis die op 28 november 2014 beschikbaar was een goede maatregel om stempels te plaatsen.
3.2. Het college betoogt terecht dat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet ook kan worden toegepast indien er redelijkerwijs te verwachten is dat de staat van een bouwwerk gevaar voor de gezondheid of de veiligheid oplevert. Daarvoor is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet noodzakelijk dat kan worden aangetoond dat zich een gevaarlijke of onveilige situatie voordoet. Of er in dit geval dusdanige twijfel bestond over de staat van het bouwwerk dat handhavend optreden op grond van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet gerechtvaardigd was, komt hierna aan de orde.
3.3. Anders dan de rechtbank heeft overwogen gaven de op 28 november 2014 beschikbare gegevens aanleiding voor de conclusie dat er ten aanzien van het pand een reëel instortingsgevaar bestond zodat aannemelijk was dat de staat van het pand gevaar voor de gezondheid of de veiligheid opleverde en werd gehandeld in strijd met artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet. Weliswaar is in het rapport van ABT dat is opgesteld na een inspectie van het pand op 24 oktober 2013, opgenomen dat er op die datum van een evenwichtssituatie sprake was, maar die conclusie doet niet af aan de bevindingen van de toezichthouder bij zijn bezoek op 28 november 2014. Op die datum is geconstateerd dat de eerste verdiepingsvloer enkele centimeters doorboog toen deze werd betreden. Voorts heeft [appellant sub 2] op die datum aangegeven dat er scheurvorming optrad, dat de deurkozijnen voortdurend verzakten en dat de deuren om die reden regelmatig bijgeschaafd moesten worden. De toezichthouder heeft kunnen concluderen dat die informatie niet duidt op een evenwichtssituatie. De bevindingen van de gemeentelijke toezichthouder zijn bevestigd in de notitie van Hageman waarin is geconcludeerd dat de doorbuiging van de vloer en het klemmen van de deuren noodzakelijkerwijs met zich brengt dat er een constructief onveilige situatie is en dat in dit geval met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden vastgesteld dat het klemmen wordt veroorzaakt door de eerdere verbouwing. Het betoog van het college is in zoverre terecht voorgedragen.
3.4. Anders dan [appellant sub 3] in incidenteel hoger beroep betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aangetroffen situatie niet zodanig spoedeisend was dat ingrijpen zonder enig uitstel noodzakelijk was. Gelet op de uitlatingen van [appellant sub 2] tijdens het gesprek van 28 november 2014 en de vervolgens op diezelfde datum door Gosselink geconstateerde staat van het pand die is beschreven in het verslag van het controlebezoek van 28 november 2014 heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de situatie zodanig spoedeisend was dat het zonder nader uitstel kon overgaan tot het plaatsen van de stempels onder de eerste verdiepingsvloer. Dat Gosselink reeds bij de inspectie van het pand op 24 oktober 2013 in het pand aanwezig is geweest en na dat bezoek en de kennisname van de conclusie van het rapport van ABT niet aanstonds tot het plaatsen van de stempels is overgegaan, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Daargelaten of de bij de inspectie van 24 oktober 2013 aangetroffen staat van het pand plaatsing van de stempels reeds rechtvaardigde, was de bij de inspectie op 28 november 2014 geconstateerde situatie zodanig dat direct ingrijpen door middel van het plaatsen van stempels geboden was. Dat het college reeds voor het bezoek aan het pand op de 28 november 2014 bekend had kunnen zijn met de bouwkundige staat van het pand, betekent niet dat het had moeten wachten met het plaatsen van de stempels toen op 28 november 2014 een controle werd uitgevoerd en daarbij bleek dat direct ingrijpen noodzakelijk was.
3.5. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet bevoegd was om op basis van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet handhavend op te treden jegens [appellant sub 3] als eigenaar van het pand en [appellant sub 2] als gebruiker daarvan. Hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd ten aanzien van het stempelbesluit behoeft geen bespreking.
Ten aanzien van het asbestbesluit
De bevoegdheid van het college
4. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond van het pand af te sluiten. Zij voeren daartoe aan dat er geen asbestbesmetting heeft plaatsgevonden van een omvang die de sluiting van het genoemde deel van het pand rechtvaardigde. Volgens hen heeft de rechtbank niet onderkend dat uit het asbestbesluit noch het besluit van 30 juni 2015 blijkt dat de sluiting van het bezoekersgedeelte van het restaurant was gericht op het voorkomen van de verspreiding van asbest. Bovendien is verspreiding van asbest via voetzolen niet mogelijk, aldus [appellant sub 3]. Volgens [appellant sub 3] blijkt uit het door RPS opgestelde asbestinventarisatierapport van 5 december 2014 niet dat er een verspreidingsrisico bestond, nu dat rapport is alleen opgesteld om te bepalen in welke saneringsklasse de asbestsanering zou vallen en niet is bestemd om verspreidingsrisico's in kaart te brengen. Volgens [appellant sub 3] en [appellant sub 2] had het college om die reden niet artikel 7.22, maar alleen artikel 7.19 van het Bouwbesluit aan het asbestbesluit ten grondslag kunnen leggen. De normen van artikel 7.19 van het Bouwbesluit niet zijn echter overschreden, zodat het college niet bevoegd was, aldus [appellant sub 3] en [appellant sub 2].
4.1. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
4.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3568) is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is op te treden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder, en meer specifieke bepalingen geen mogelijkheid bieden op te treden.
4.3. In het asbestbesluit is opgenomen dat tijdens de uitoefening van de bestuursdwang door middel van de plaatsing van stempels is geconstateerd dat vermoedelijk asbesthoudend materiaal was vrijgekomen. Nadat dit vermoeden was bevestigd, heeft het college, gelet op het gevaar van asbestvezels voor de volksgezondheid besloten tot het toepassen van spoedeisende bestuursdwang en is het bezoekersgedeelte van het restaurant op de begane grond gesloten. In het asbestbesluit is onder verwijzing naar artikel 7.22 van het Bouwbesluit opgenomen dat een deel van het pand is verontreinigd met asbest, waardoor gevaar wordt veroorzaakt en zich een overtreding van artikel 7:22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit voordoet. In het besluit van 30 juni 2015 heeft het college hierop ten aanzien van het asbestbesluit aangevuld dat het pand is gesloten ter voorkoming van verdere verspreiding van asbesthoudend materiaal. Volgens het college was er onder meer een ernstig gevaar dat de bezoekers van het restaurant en [appellant sub 2] de vrijgekomen asbestvezels naar buiten zouden verplaatsen via hun schoenzolen of anderszins, hetgeen volgens het besluit van 30 juni 2015 ook is gebeurd. In het rapport van RPS van 5 december 2014 staat dat onder meer is geconstateerd dat ter hoogte van een sparing in het plafond op de vloer losliggend, niet hechtgebonden asbesthoudend materiaal was aangetroffen. RPS adviseert dit zo spoedig mogelijk te saneren. Voorts is in het rapport opgenomen dat in het achterste deel van het restaurant een hoeveelheid losliggend, niet hechtgebonden asbesthoudend materiaal is aangetoond met behulp van kleefmonsters. RPS adviseerde om de gehele achterruimte van het restaurant inclusief de daar aanwezige inboedel te reinigen door deze zo spoedig mogelijk te saneren. Voorts heeft RPS geadviseerd het restaurant niet zonder persoonlijke beschermingsmiddelen te betreden.
4.4. Gelet op de wens van het college om verspreiding van asbesthoudend materiaal te voorkomen en de conclusies uit het rapport van RPS heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om op basis van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet gelezen in verbinding met artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit handhavend op te treden. De omstandigheid dat het rapport van RPS, naar [appellant sub 3] stelt, niet is opgesteld om verspreidingsrisico's in kaart te brengen, laat onverlet dat uit dit rapport blijkt dat er in het pand een asbestbesmetting heeft plaatsgevonden. In hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de omvang van deze asbestbesmetting zodanig beperkt was dat sluiting van het restaurant op de begane grond van het pand niet gerechtvaardigd was. Het college heeft zich in het besluit van 30 juni 2015 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vanwege het risico dat het besmette materiaal via schoenzolen of anderszins zou worden verspreid, in strijd wordt gehandeld met artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De enkele stelling van [appellant sub 3] dat asbestvezels niet via schoenzolen kunnen worden verspreid, is niet onderbouwd en kan reeds daarom niet tot een ander oordeel leiden. De omstandigheid dat artikel 7.19 van het Bouwbesluit voorziet in een specifieke norm voor de maximaal toegestane concentratie van asbestvezels in een voor personen toegankelijke ruimte van een bestaand bouwwerk en dat die norm niet is overschreden, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het college blijkens het besluit van 30 juni 2015 de verspreiding van asbesthoudend materiaal heeft willen voorkomen en artikel 7.19 van het Bouwbesluit daarop geen betrekking heeft.
Het betoog faalt.
Kostenverhaal van het asbestbesluit
5. Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang bestaande uit de sluiting van het pand niet voor rekening van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] kunnen worden gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het plaatsen van de stempels in opdracht van het college de directe aanleiding is geweest voor het vrijkomen van de asbest en dat niet kan worden ingezien dat de kosten die zijn verbonden met de als gevolg daarvan noodzakelijke afsluiting van het pand redelijkerwijs ten laste van [appellant sub 2] en/of [appellant sub 3] behoren te komen. Dat het college, naar het stelt, niet wist en ook niet kon weten dat is het plafond asbest aanwezig was, omdat volgens de bouwvergunning die in 1999 is verleend voor de verbouwing van het pand het plafond zou worden vernieuwd en het gebruik van asbesthoudende platen op dat moment niet meer was toegestaan, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Op grond van de vergunning uit 1999 kon niet worden uitgesloten dat in het pand asbesthoudend materiaal aanwezig was dat reeds voor de verbouwing in het pand was aangebracht en tijdens de verbouwing niet is verwijderd. Het college heeft zijn aanname dat in het plafond geen asbesthoudend materiaal aanwezig was dan ook niet kunnen baseren op de vergunning uit 1999.
Slotsom
6. De hoger beroepen van het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de besluiten van 30 juni 2015 heeft vernietigd voor zover die zien op de bestuursdwangtoepassing bestaande uit het plaatsen van de stempels en voor zover de rechtbank het stempelbesluit heeft herroepen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 juni 2015 voor zover het ziet op de plaatsing van de stempels alsnog ongegrond verklaren. De incidenteel hoger beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen voor het overige te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rusten.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Goirle gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 maart 2016 in zaak nr. 15/5130 en in zaak nr. 15/4095, voor zover de rechtbank de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Goirle van 30 juni 2015, kenmerk 2015000110/3205 en kenmerk 2015000816/3204 heeft vernietigd voor zover die zien op de bestuursdwangtoepassing bestaande uit het plaatsen van de stempels en voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Goirle van 5 december 2014, kenmerk 2014006191 heeft herroepen;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Goirle van 30 juni 2015, kenmerk 2015000110/3205 en kenmerk 2015000816/3204 voor zover die zien op de bestuursdwangtoepassing bestaande uit het plaatsen van de stempels ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Duifhuizen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2017
724.