Uitspraak
201602813/1/A1.
Datum uitspraak: 3 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Breda,
2. het college van burgemeester en wethouders van Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 5 april 2016 in zaken nrs. 16/1317, 16/1318 en 16/1869 in het geding tussen:
[verzoeker] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een atelier op het perceel [locatie] te Breda.
Bij besluit van 29 februari 2016 heeft het college het door [verzoeker] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2016 heeft de rechtbank het door [verzoeker] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 februari 2016 vernietigd, het besluit van 4 september 2015 herroepen, voor zover daarbij omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een atelier, en zelf voorziend de omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een atelier. Verder heeft de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2017, waar [appellant sub 1] en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. R.M.J.F. Meeuwis en M. Tebbe, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [verzoeker], bijgestaan door mr. J.M. Smits, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] is glazenier en verwerkt, repareert en restaureert glas-in-loodramen. Hij wil een atelier in zijn achtertuin realiseren om zijn beroep aan huis te kunnen uitoefenen.
Bij het besluit van 4 september 2015, gehandhaafd bij het besluit van 29 februari 2016, heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het bouwen van een atelier in de achtertuin op het perceel. Voorts heeft het college bij dat besluit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo verleend. Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) voor het in afwijking van artikel 15.2.1, onder a, en artikel 15.2.3, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan bouwen van het atelier buiten het bouwvlak en het overschrijden van het bebouwingspercentage. Voorts heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 15.4, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan, voor het in afwijking artikel 21, onder a, aanhef en onder 3, van de planregels gebruiken van het atelier voor een aan huis verbonden beroepsactiviteit.
De rechtbank heeft het besluit van 29 februari 2016 vernietigd, het besluit van 4 september 2015 herroepen, voor zover daarbij omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een atelier, en zelf voorziend de omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een atelier. Volgens de rechtbank was het college niet bevoegd toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, omdat het atelier geen bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in dat artikellid. Voorts was het college, aldus de rechtbank, niet bevoegd toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo, in samenhang met artikel 15.4, aanhef en onder b, van de planregels, omdat het gebruik van het atelier niet kan worden aangemerkt als een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit in de zin van het bestemmingsplan.
2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Tuinzigt-Westerpark" de bestemming "Wonen".
Uit artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat de voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit.
Niet in geschil is dat het atelier in strijd is met artikel 15.2.1, onder a, in samenhang met artikel 15.2.3, onder c, van de planregels, omdat het buiten het bouwvlak is voorzien en de toegestane oppervlakte aan gebouwen van 60 m² wordt overschreden. Verder is niet in geschil dat het gebruik van het atelier in strijd is met artikel 21, onder a, onder 3, van de planregels waarin is bepaald dat onder met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval wordt verstaan het gebruik van bijgebouwen voor een aan huis verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteit.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
(...)"
Bespreking hoger beroep
3. Het college en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het bijgebouw als atelier. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, wordt volgens hen wel voldaan aan de begripsomschrijving van "aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit" in artikel 1.4 van de planregels, zodat het college bevoegd was om op grond van artikel 15.4, aanhef en onder b, van de planregels af te wijken van het verbod in artikel 21, onder a, aanhef en onder 3, van de planregels. Volgens het college zijn de activiteiten in het atelier kleinschalig van karakter en behoudt de woning in overwegende mate haar woonfunctie. Ook zijn de kleinschalige activiteiten wat ruimtelijke uitstraling betreft in overeenstemming met de woonfunctie, aldus het college.
3.1. Uit artikel 15.4, aanhef en onder b, van de planregels volgt dat het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in artikel 21 voor Pro het gebruik van bijgebouwen voor een aan huis verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteit.
Uit artikel 1.4 van de planregels volgt dat onder "aan huis verbonden beroeps- en bedrijfsactiviteit" wordt verstaan een beroeps- of bedrijfsactiviteit, niet zijnde prostitutie, waarvan de activiteiten in hoofdzaak niet-publieksaantrekkend zijn en die door een bewoner op kleine schaal in of bij een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en de desbetreffende activiteit een ruimtelijke uitstraling heeft die in overeenstemming is met de woonfunctie.
3.2. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is sprake van een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit. Niet in geschil is dat de activiteiten in hoofdzaak niet publieksaantrekkend zijn. De woning behoudt in overwegende mate haar woonfunctie, nu de woning slechts voor administratieve en ontwerpwerkzaamheden wordt gebruikt. Dat de woning gedeeltelijk voor kamerverhuur wordt gebruikt maakt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat de woning niet in overwegende mate haar woonfunctie behoudt. Verder hebben de activiteiten die in het atelier bij de woning plaatsvinden, bestaande uit het verwerken, herstellen en restaureren van glas-in-loodramen, gelet op hun aard, omvang en intensiteit, een ruimtelijke uitstraling die in overeenstemming is met de woonfunctie.
Nu sprake is van een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit in de zin van artikel 1.4 van de planregels, was het college bevoegd om met toepassing van artikel 15.4, aanhef en onder b, af te wijken van het bepaalde in artikel 21 voor Pro het gebruik van het bijgebouw als atelier.
Het betoog slaagt.
4. De rechtbank heeft het besluit van 29 februari 2016, voor zover daarbij de verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van het atelier voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit is gehandhaafd, vernietigd, reeds omdat volgens haar geen sprake is van een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit. Voordat kan worden geconcludeerd dat de rechtbank dit besluit terecht heeft vernietigd, dient de door [verzoeker] en anderen in beroep aangevoerde beroepsgrond dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het gebruiken van het atelier voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, te worden beoordeeld.
5. Ter onderbouwing van hun betoog dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het gebruiken van het atelier voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, hebben [verzoeker] en anderen aangevoerd dat in het atelier met lood en andere milieubelastende stoffen wordt gewerkt. [verzoeker] en anderen hebben gesteld te vrezen voor gezondheidsrisico’s voor de omgeving. Verder hebben zij aangevoerd dat, anders dan het college heeft gesteld, in de buurt geen vergelijkbare bijgebouwen zijn opgericht.
5.1. Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 september 2015 op het standpunt gesteld dat er ruimtelijk geen bezwaren zijn tegen het uitoefenen van het beroep van glazenier in het bijgebouw. Het gaat volgens het college om een ambachtelijk glazeniersberoep, waarbij de werkzaamheden - het herstellen en restaureren van glas-in-loodramen - kleinschalig van aard zijn en wat ruimtelijke uitstraling betreft passen binnen een woonomgeving. Volgens het college hoeven omwonenden niet te vrezen voor gezondheidsrisico’s, omdat [appellant sub 1], zoals ter zitting ook door hem is toegelicht, alleen glas verwerkt, snijdt en fuust en geen lood smelt maar alleen soldeert. In hetgeen [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd, bestaat onder deze omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid met gebruikmaking van het in de planregels van het bestemmingsplan opgenomen artikel 15.4, aanhef en onder b, omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het gebruiken van het bijgebouw als atelier.
Het betoog faalt.
6. Gezien hetgeen onder 3.2 en 5.1 is overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 29 februari 2016, voor zover daarbij de verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van het atelier voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit is gehandhaafd, ten onrechte vernietigd.
7. Het college en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd was met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van het atelier. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het atelier geen bijbehorend bouwwerk is in de zin van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het atelier wel functioneel verbonden met de woning, omdat daarin een aan huis verbonden beroep wordt uitgeoefend, zodat het een bijbehorend bouwwerk is in de zin van dat artikellid.
7.1. Uit artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt, voor zover van belang, dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking komt een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Uit artikel 1, eerste lid, van deze bijlage volgt dat onder bijbehorend bouwwerk wordt verstaan uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
7.2. In de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) staat dat met functionele verbondenheid, als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, wordt bedoeld dat het gebruik van het bijbehorende bouwwerk in planologisch opzicht gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw.
Het voor "Wonen" aangewezen perceel is ingevolge artikel 15.1, aanhef en onder a, van planregels bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit. Hiervoor, onder overweging 5.1, is overwogen dat het college in redelijkheid met gebruikmaking van het in de planregels van het bestemmingsplan opgenomen artikel 15.4, aanhef en onder b, omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het gebruiken van het bijgebouw als atelier. Hiermee is het gebruik van het bijgebouw als atelier planologisch toegestaan. Dit maakt dat het gebruik van het bijgebouw als atelier in planologisch opzicht gerelateerd is aan de woning en dat het bijgebouw functioneel verbonden is met de woning.
Gelet hierop is het bijgebouw een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, zodat het college in beginsel bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van het atelier in afwijking van de in artikel 15.2.1, onder a, en artikel 15.2.3, onder c, van de planregels opgenomen bouwregels.
Het betoog slaagt.
8. De rechtbank heeft het besluit van 29 februari 2016, voor zover daarbij de verleende omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van het atelier is gehandhaafd, vernietigd, reeds omdat volgens haar geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor. Voordat kan worden geconcludeerd dat de rechtbank dit besluit terecht heeft vernietigd, dienen de door [verzoeker] en anderen in beroep terzake aangevoerde beroepsgronden te worden beoordeeld.
9. [verzoeker] en anderen hebben in beroep aangevoerd dat het college niet bevoegd was om voor het project op verschillende gronden af te wijken van het bestemmingsplan. Een cumulatie van de afwijkingsmogelijkheden in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en 2°, van de Wabo is volgens hen niet toegestaan, omdat op deze wijze de reikwijdte van artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt vergroot. Wanneer het niet mogelijk is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° of 2°, vergunning te verlenen, kan alleen vergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, aldus [verzoeker] en anderen.
9.1. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo blijkt niet dat het niet mogelijk is om, zoals het college in dit geval heeft gedaan, omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het bijgebouw en met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, voor het in afwijking van de bouwregels van het bestemmingsplan bouwen van het bijgebouw. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:174, waarin is geoordeeld dat het bevoegd gezag in die zaak voor de bouwdiepte en goothoogte van een woning krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, onder a, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kon afwijken, in cumulatie met de afwijking van het bestemmingsplan krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, in verbinding met een in de planregels van het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid, voor het dak.
Het betoog faalt.
10. [verzoeker] en anderen hebben in beroep betoogd dat het bouwwerk in strijd met de Beleidsregels voor het afwijken van een bestemmingsplan Breda 2015 op de erfgrens is voorzien. Ter zitting hebben zij erop gewezen dat het bouwwerk een stukje over de erfgrens heen is gebouwd.
10.1. In artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels is bepaald dat een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan bij een woning in het achtererfgebied is toegestaan, met dien verstande dat wordt gebouwd in of op een afstand van minimaal 1 m uit de perceelsgrens. In de toelichting bij de Beleidsregels staat dat met deze bepaling is beoogd dat, ter voorkoming van het ontstaan van een smalle ruimte tussen gebouwen, tegen de perceelgrens of op een minimale afstand van 1 m tot de erfgrens moet worden gebouwd.
Uit de tekeningen die behoren bij de aanvraag blijkt dat het atelier tegen de erfgrens aan is voorzien. Er bestaat derhalve geen strijd met artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels. Dat, zoals [verzoeker] en anderen ter zitting hebben gesteld, het atelier in de praktijk net over de erfgrens heen zou zijn gebouwd, betreft een kwestie van handhaving en doet aan de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning niet af.
Het betoog faalt.
11. De hoger beroepen zijn, gelet op hetgeen onder 3.2 en 7.2 is overwogen, gegrond. De rechtbank heeft, gelet hierop en gelet op hetgeen onder 5.1, 9.1 en 10.1 is overwogen, ten onrechte het besluit van 29 februari 2016 vernietigd, het besluit van 4 september 2015 herroepen, voor zover daarbij omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een atelier, en zelf voorziend de omgevingsvergunning geweigerd voor het bouwen van een atelier. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] en anderen tegen het besluit van 29 februari 2016 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een atelier in stand blijft.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zal de Afdeling gelasten dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht terugbetaalt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 april 2016 in zaken nrs. 16/1317, 16/1318 en 16/1869;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;
IV. gelast dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Hoogvliet w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2017
374-784.