Uitspraak
201602411/1/A3.
Datum uitspraak: 24 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. NMi Certin B.V., gevestigd te Dordrecht (hierna: NMi Certin),
2. de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2016 in zaak nr. 15/5501 in het geding tussen:
de Stichting
en
NMi Certin.
Procesverloop
Bij brief van 28 april 2015 heeft NMi Certin geweigerd een verzoek van de Stichting tot openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) in behandeling te nemen.
De Stichting heeft bij de rechtbank beroep tegen het uitblijven van een besluit op haar verzoek ingesteld.
Bij uitspraak van 25 maart 2016 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd en NMi Certin opgedragen om alsnog een besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft NMi Certin hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2017, waar NMi Certin, vertegenwoordigd door mr. R.C.J.M. Balvers en C. Oosterman, en de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J.O. Zandt, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Stichting heeft bij brief van 18 maart 2013 een verzoek ingediend bij de minister van Veiligheid en Justitie tot openbaarmaking van documenten over verschillende meetmiddelen die gebruikt worden om snelheidsovertredingen waar te nemen. Bij uitspraak van 13 maart 2015 heeft de rechtbank Amsterdam bepaald dat de minister het verzoek had moeten doorsturen naar NMi Certin, voor zover dat ziet op de vraag hoe de nauwkeurigheid van de metingen is gewaarborgd. Bij brief van 17 maart 2015 heeft de minister het verzoek in zoverre doorgestuurd. Bij brief van 16 april 2015 heeft de Stichting NMi Certin in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig beslissen op haar Wob-verzoek. Bij brief van 28 april 2015 heeft NMi Certin geweigerd het Wob-verzoek van de Stichting in behandeling te nemen. Daartoe heeft zij zich op het standpunt gesteld dat zij geen bestuursorgaan is ten aanzien van het onderzoeken van door de politie gebruikte meetmiddelen om snelheidsovertredingen vast te stellen en het afgeven van een verklaring van onderzoek.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft vastgesteld dat in artikel 1 van Pro de Regeling meetmiddelen politie (hierna: Regeling) is bepaald dat voor het gebruik van de daar genoemde meetmiddelen, waaronder snelheidscontrolemeters, een verklaring van onderzoek moet zijn afgegeven door NMi Certin waaruit blijkt dat deze voldoen aan de eisen als vermeld in de bijlage behorend bij de Regeling. Deze bevoegdheid is daarmee bij wettelijk voorschrift toegekend. Het betreft volgens de rechtbank een vorm van openbaar gezag, omdat het mogen gebruiken van meetmiddelen afhankelijk wordt gesteld van een verklaring van NMi Certin. Gelet op het voorgaande is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat NMi Certin ten aanzien van het onderzoeken van politiemeetmiddelen en het afgeven van verklaringen een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is. Dit betekent dat NMi Certin een besluit had moeten nemen op het verzoek van de Stichting, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van NMi Certin
3. NMi Certin kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen. Daartoe voert zij aan dat zij niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt omdat zij met het verstrekken van verklaringen geen openbaar gezag dat bij wettelijk voorschrift is toegekend, uitoefent. Zij wijst erop dat zij geen verklaringen meer verstrekt op grond van artikel 1 van Pro de Regeling, omdat de Regeling alleen op radarsnelheidsmeters ziet en daarom is verouderd. In plaats daarvan verstrekt zij verklaringen op grond van de Concept Regeling voorschriften meetmiddelen Politie (hierna: de Concept Regeling). Deze regeling is nooit vastgesteld en is dus nooit in werking getreden. NMI Certin voert voorts aan dat zij niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt omdat het onderzoeken van de door de politie gebruikte meetmiddelen en het afgeven van een verklaring geen publiekrechtelijke rechtshandeling tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is. Het betreffen volgens haar feitelijke handelingen. Daarbij voert NMi Certin aan dat zij ten aanzien van deze taken niet als zelfstandig bestuursorgaan is geregistreerd in het zogenoemde ZBO-register. NMi Certin heeft er in haar hoger beroep voorts op gewezen dat Wob-verzoeken aan haar kunnen worden gericht, als zij wordt aangemerkt als bestuursorgaan. Dit brengt een grote taakverzwaring met zich, hetgeen volgens haar onwenselijk is.
Het incidenteel hoger beroep van de Stichting
4. De Stichting voert in haar incidenteel hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte geen dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit heeft vastgesteld. Zij heeft in beroep niet om vaststelling van een dwangsom gevraagd, maar volgens haar had de rechtbank hiertoe gelet op artikel 4:18 van Pro de Awb en in aanmerking genomen dat zij NMi Certin op 16 april 2015 in gebreke heeft gesteld, ambtshalve moeten overgaan.
Het oordeel van de Afdeling
5. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan en daarmee niet onderworpen aan de Awb.
5.1. Artikel 22 van Pro het Besluit bewapening en uitrusting politie bepaalt:
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent meetmiddelen waarvoor voor het gebruik ervan een verklaring van een in deze regeling aangewezen instantie vereist is, alsmede omtrent meetmiddelen die daarmee gelijkgesteld worden.
Artikel 1 van Pro de Regeling bepaalt:
Voor het gebruik van de volgende meetmiddelen moet een verklaring van een onderzoek zijn afgegeven door het Nederlands Meetinstituut NMi N.V. waaruit blijkt, dat deze voldoen aan de eisen als vermeld in de bijlage behorend bij deze regeling:
a. snelheidscontrolemeters, met uitzondering van de standaardsnelheidsmeter in politievoertuigen;
b. remvertragingsmeters, waaraan al dan niet een pedaalkrachtmeter is verbonden;
c. wiellastmeters;
d. andere door de Minister van Veiligheid en Justitie aan te wijzen meetmiddelen.
5.2. Met de in artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling vervatte bepaling is aan het Nederlands Meetinstituut N.V. de bevoegdheid toegekend om snelheidscontrolemeters van de politie te onderzoeken en, als deze aan de eisen voldoen, een verklaring af te geven. Die bevoegdheid is publiekrechtelijk van aard omdat uit de tekst van artikel 22 van Pro het Besluit en artikel 1 van Pro de Regeling volgt dat een snelheidscontrolemeter waarop de regeling gelet op de artikel 1 aanhef Pro en onder a in verbinding met de bijlage van de regeling ziet, niet mag worden gebruikt zonder dat een verklaring door het Nederlands Meetinstituut is afgegeven. Daarmee is het Nederlands Meetinstituut N.V. een bestuursorgaan als bedoeld in art. 1.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
Thans wordt de bevoegdheid tot het doen van onderzoek en het afgeven van verklaringen op grond van artikel 1 van Pro de Regeling uitgeoefend door NMi Certin. NMi Certin was een dochter van NMi B.V., een gewijzigde rechtsvorm van het Nederlands Meetinstituut N.V. De minister van Economische Zaken heeft in zijn brief van 18 augustus 1995 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1994/1995, 24 284, nr. 1, blz. 6) geschreven dat NMi B.V het accrediterings- en keuringswerk door haar dochter NMi Certin mag laten uitvoeren. Daarmee heeft de minister ingestemd met de uitoefening van de in artikel 1 van Pro de Regeling gegeven bevoegdheid door NMi Certin. Gelet hierop moet daar waar de Regeling spreekt over Nederlands Meetinstituut N.V., NMi Certin worden gelezen.
Dat NMi Certin in de praktijk snelheidscontrolemeetapparatuur niet meer toetst aan de Regeling, maar aan de nog niet in werking getreden Concept Regeling, doet aan het bestaan van de in de Regeling gegeven bevoegdheid niet af.
5.3. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat NMi Certin bij de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is. De omstandigheid dat NMi Certin ten aanzien van het onderzoeken van de meetmiddelen van de politie en het afgeven van verklaringen in dit verband niet als zelfstandig bestuursorgaan is geregistreerd, leidt niet tot een ander oordeel. Een registratie als zelfstandig bestuursorgaan op grond van artikel 40 van Pro de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is niet van belang in het kader van de vaststelling of een orgaan een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is. Ook de aangevoerde omstandigheid dat de aanwijzing NMi Certin zwaar belast, leidt niet tot een ander oordeel. De mogelijke gevolgen van een aanwijzing als bestuursorgaan zijn niet van belang in het kader van de vaststelling of een orgaan een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is.
5.4. De Afdeling ziet voorts aanleiding ambtshalve het volgende te overwegen. In de brief van 28 april 2015 heeft NMi Certin te kennen gegeven dat zij het Wob-verzoek van de Stichting niet in behandeling neemt. Nu NMi Certin gelet op het vooroverwogene als een bestuursorgaan moet worden aangemerkt, houdt de brief een schriftelijke weigering om een besluit te nemen in. Gelet op artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb moet deze weigering met een besluit gelijkgesteld worden. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 8:1 van Pro de Awb had tegen de weigering van 28 april 2015 eerst bezwaar moeten worden gemaakt, alvorens beroep kon worden ingesteld. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De rechtbank had het door de Stichting bij brief van 31 augustus 2015 ingestelde beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren en het beroepschrift ter behandeling als bezwaarschrift naar NMi Certin moeten sturen.
De conclusie
6. Gelet op hetgeen onder 5.4 is overwogen zijn het hoger beroep van NMi Certin en het incidenteel hoger beroep van de Stichting gegrond. De beroepsgronden van de Stichting behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Stichting niet-ontvankelijk verklaren. De Afdeling zal het beroepschrift van de Stichting met toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Awb aan NMi Certin doorzenden ter behandeling als bezwaarschrift.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van NMi Certin B.V. en het incidenteel hoger beroep van de Stichting Onafhankelijk Mobiliteitsadvies gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2016 in zaak nr. 15/5501;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
589.