Uitspraak
201604667/1/A3.
Datum uitspraak: 24 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2016 in zaak nr. 15/8593 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2015 heeft de minister geweigerd een verklaring van geen bezwaar (hierna: vgb) ten behoeve van [wederpartij] af te geven.
Bij besluit van 20 november 2015 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 november 2015 vernietigd en de minister opgedragen om binnen 8 weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2017, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M.S. van Venrooij, en [wederpartij], bijgestaan door mr. D.R. Changoer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De van belang zijnde bepalingen uit de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) en de Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens (hierna: Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2. [wederpartij] is op 3 december 2014 door Amsterdam Airport Schiphol aangemeld voor een veiligheidsonderzoek in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie waarvoor een vgb nodig is. De minister heeft deze vgb geweigerd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat [wederpartij] blijkens het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) wordt verdacht van het (mede)plegen van oplichting, pleegperiode 2 maart 2010 tot en met 17 november 2010, en van het opzettelijk (gewoonte)witwassen, pleegperiode 22 februari 2010 tot en met 22 juni 2011. Deze twee delicten staan expliciet genoemd in de Beleidsregel. De omstandigheid dat [wederpartij] van dergelijke strafbare feiten wordt verdacht is niet verenigbaar met het vervullen van een vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven. Op een burgerluchthaven is de verleiding groot om nogmaals een dergelijk strafbaar feit te plegen. Verdenkingen kunnen reeds voldoende zijn voor het oordeel dat twijfel bestaat over de geschiktheid van een kandidaat-vertrouwensfunctionaris voor de uitoefening van een vertrouwensfunctie. Dat de rol van [wederpartij] maar gering zou zijn bij de gepleegde feiten, acht de minister niet van belang. De omstandigheden waaronder de feiten zijn gepleegd zullen door de rechter worden meegewogen in zijn strafrechtelijke beslissing. Dat zeer veel personen een vergelijkbaar strafbaar feit hebben gepleegd en dat [wederpartij] is meegegaan met de stroom doet voor het veiligheidsonderzoek niets af aan de ernst van de feiten. Juist van een vertrouwensfunctionaris wordt verwacht dat hij in staat is eigen beslissingen te nemen en hierbij de geldende richtlijnen en voorschriften in acht te nemen. Er bestaan volgens de minister derhalve onvoldoende waarborgen dat [wederpartij] de vertrouwensfunctie in alle opzichten naar behoren zal vervullen. De minister heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
3. De rechtbank heeft aan de gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit van 20 november 2015 ten grondslag gelegd dat de minister onvoldoende blijk heeft gegeven van het wegen van alle van belang zijnde factoren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2243, kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat ook in de hier voorliggende zaak een verdenking op zich voldoende is om te twijfelen aan de geschiktheid om een vertrouwensfunctie te vervullen. Omdat bij een weigering uitsluitend op basis van verdenkingen de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel niet kan worden beoordeeld, moet volgens de rechtbank in zo’n geval wel worden gekeken naar de omstandigheden waaronder de verdenkingen zijn ontstaan. De minister is niet ingegaan op het door [wederpartij] aangevoerde dat hij voor de verdenkingen niet in voorlopige hechtenis is genomen en dat beide verdenkingen op hetzelfde feitencomplex zien. De minister moet nader onderzoek doen naar de feiten, aldus de rechtbank.
4. De minister bestrijdt dit oordeel van de rechtbank in hoger beroep. Bij verdenking van strafbare feiten die worden genoemd in artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel, bestaan er zodanige twijfels over de geschiktheid van de kandidaat-vertrouwensfunctionaris dat reeds die verdenking voldoende is om tot de conclusie te komen dat onvoldoende waarborgen bestaan dat de vertrouwensfunctie in alle omstandigheden naar behoren zal worden vervuld. Daartoe wijst de minister op de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2006. Het strafbare feit oplichting waarvan [wederpartij] wordt verdacht, wordt in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregel expliciet genoemd. Het strafbare feit (gewoonte)witwassen waarvan hij tevens wordt verdacht, kan worden gebracht onder artikel 1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9032, volgt dat de minister bij zijn beslissing mag uitgaan van de kwalificatie van de strafbare feiten zoals opgenomen in het JDS. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, dient de minister juist niet naar de omstandigheden te kijken waaronder de verdenkingen zijn ontstaan, omdat het aan de strafrechter is om daarnaar te kijken, aldus de minister.
4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister in het besluit van 20 november 2015 onvoldoende blijk heeft gegeven van het wegen van alle van belang zijnde factoren. Uit de Beleidsregel vloeit niet voort dat, indien er sprake is van een verdenking van strafbare feiten die worden genoemd in het tweede lid van artikel 1 van Pro de Beleidsregel als feiten waarop bij beoordeling van de in het onderzoek verkregen gegevens in het bijzonder wordt gelet, bij de beoordeling van die gegevens niet tevens nog rekening zou moeten worden gehouden met de in het eerste lid van dat artikel genoemde factoren, waaronder de aard en ouderdom van de gegevens en de aard en zwaarte van de delicten waarop die betrekking hebben. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister onderzoek daarnaar in dit geval ten onrechte achterwege heeft gelaten. Ter zitting is overigens namens de minister erkend dat in het geval waarin nog slechts sprake is van een verdenking van een strafbaar feit gegevens daarover in het kader van het veiligheidsonderzoek kunnen worden verkregen uit de strafvorderlijke gegevens met betrekking tot de belanghebbende ten behoeve van wie de vgb is aangevraagd. In de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2006 waarop de minister heeft gewezen oordeelde de Afdeling weliswaar dat de minister mocht twijfelen aan de geschiktheid van appellant voor de uitoefening van een vertrouwensfunctie op basis van alleen verdenkingen, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen wijken de omstandigheden in de voorliggende zaak zowel naar aantal als naar zwaarte en aard van de verdenkingen sterk af van die in voormelde uitspraak. In die uitspraak ging het om verdenking van als zeer ernstig aan te merken feiten als verkrachting, feitelijke aanranding van de eerbaarheid, vrijheidsberoving, poging tot doodslag en poging tot zware mishandeling. Ook de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2008 waarop door de minister is gewezen onderscheidt zich van voorliggend geval, nu appellant in die zaak al wel was veroordeeld tot gevangenisstraf door de strafrechter. In dat geval oordeelde de Afdeling dat de minister mocht uitgaan van hetgeen in het JDS was opgenomen en dat het op de weg van appellant lag om eventuele bijzondere omstandigheden aan te voeren.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
805. BIJLAGE
Wvo
Artikel 4
1. De werkgever meldt een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
[…]
3. De werkgever belast een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Artikel 7
1. Alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
2. Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
[…]
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Artikel 8
Een verklaring kan slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel
Artikel 1
1. Bij het afgeven van een verklaring als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van de Wet veiligheidsonderzoeken, in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie op een burgerluchthaven, wordt, indien het naar de betrokken persoon ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a, van de Wet veiligheidsonderzoeken, bij de beoordeling van die gegevens rekening gehouden met:
a. de aard van de gegevens;
b. de ouderdom van de gegevens;
c. de aard en de zwaarte van de delicten waarop de gegevens betrekking hebben;
d. de zwaarte van de opgelegde straffen of maatregelen;
e. het aantal in een bepaalde tijdsspanne vastgelegde gegevens;
f. de leeftijd van betrokkene ten tijde van het vastleggen van de gegevens.
2. Bij de beoordeling van de in de aanhef van het eerste lid bedoelde gegevens wordt in het bijzonder gelet op gegevens betreffende:
a. gebruik of handel in harddrugs;
b. handel in grotere hoeveelheden softdrugs;
c. voorhanden hebben of handel in vuurwapens of schijnvuurwapens;
d. zwaardere vormen van diefstal, inbraak of heling;
e. verduistering, oplichting of valsheid in geschriften;
f. misdrijven tegen het leven gericht;
g. openlijke geweldpleging of zware vormen van mishandeling;
h. afpersing of afdreiging;
i. misdrijven tegen de veiligheid van de Staat;
j. deelneming aan een criminele organisatie, of deelneming aan de voortzetting van een verboden en ontbonden rechtspersoon;
k. luchtvaartmisdrijven of
l. andere feiten die een risico kunnen opleveren voor de veiligheid van de burgerluchtvaart.