Uitspraak
200506616/1.
Datum uitspraak: 22 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. WET 05/150 van de rechtbank Rotterdam van 6 juni 2005 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2004 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister) geweigerd om ten behoeve van appellant een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Bij besluit van 21 december 2004 heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2005, verzonden op 7 juni 2005, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, waaruit voortvloeit dat de aan appellant verstrekte verklaring van geen bezwaar met ingang van 22 juni 2004 is ingetrokken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 15 juli 2005, ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. De brief is doorgezonden aan de Afdeling en ingekomen bij de Raad van State op 28 juli 2005. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 22 september 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2005, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. A. Wintjes, advocaat te Rotterdam, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. I.M.P. van Verseveld, ambtenaar bij het ministerie, en [partij], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wet) wordt in deze wet verstaan onder verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Wet belast de werkgever een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat de Minister ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende:
a. de justitiële gegevens die ten behoeve van het veiligheidsonderzoek zijn verkregen met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens;
[…].
Ingevolge artikel 8, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet geschiedt weigering van een verklaring door de Minister in overeenstemming met de Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat.
Ingevolge het tweede lid kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Wet is de Minister bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet is de Minister, in overeenstemming met de Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort dan wel het bevoegd gezag van een Hoog College van Staat, bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
2.1.1. In de "Beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de burgerluchthavens" van 30 januari 1997 (Stcrt. 1997, nr. 35, p. 9; hierna: de Beleidsregel) heeft de Minister een leidraad gegeven voor de beoordeling van justitiële gegevens bij het afgeven van verklaringen van geen bezwaar in verband met de vervulling van vertrouwensfuncties op de burgerluchthavens.
Blijkens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel wordt bij de beoordeling van de gegevens die het ingestelde veiligheidsonderzoek heeft opgeleverd als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder a, van de Wet, in het bijzonder gelet op gegevens betreffende:
[…]
f. misdrijven tegen het leven gericht;
g. openlijke geweldpleging of zware vormen van mishandeling;
[…].
2.2. Bij het besluit van 22 juni 2004 heeft de Minister, in overeenstemming met de Minister van Justitie, besloten de afgifte van een verklaring van geen bezwaar te weigeren. Dit besluit is gebaseerd op artikel 8 van Pro de Wet en artikel 1, tweede lid, onder f en g, van de Beleidsregel. Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister het hiertegen gemaakte bezwaar, in overeenstemming met de Minister van Justitie, ongegrond verklaard en het besluit van 22 juni 2004 in stand gelaten. Daarbij is verwezen naar het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken van 5 november 2004, waaruit volgt dat de grondslag van het besluit wordt geacht te zijn gewijzigd in artikel 10 in Pro samenhang met artikel 9 van Pro de Wet.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de Minister heeft miskend dat het besluit tot intrekking een wijziging vormt van het eerder genomen besluit tot weigering, waaraan bij de beoordeling van het bezwaar niet voorbij kan worden gegaan. Naar het oordeel van de rechtbank had de Minister het bezwaar gegrond moeten verklaren, het primaire besluit moeten herroepen en daarvoor in de plaats een nieuw besluit moeten nemen. De beslissing op bezwaar is daarom vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien door de aan appellant verstrekte verklaring van geen bezwaar met ingang van 22 juni 2004 in te trekken.
2.4. Blijkens de stukken was appellant vanaf 15 januari 2001 werkzaam bij Ogden Aviation B.V., later overgenomen door Menzies Aviation Group B.V. Hij vervulde een vertrouwensfunctie in de zin van de Wet. Op 9 januari 2001 heeft Ogden Aviation B.V. appellant aangemeld bij het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wet. De Minister heeft op dezelfde dag ten aanzien van appellant een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Naar aanleiding van de aanmelding door zijn nieuwe werkgever, Menzies Aviation Group B.V., heeft de Minister ten behoeve van appellant op 22 april 2002 opnieuw een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Het moet ervoor worden gehouden dat deze laatste verklaring bij de uitspraak van de rechtbank met ingang van 22 juni 2004 is ingetrokken.
2.5. Het hoger beroep is gericht tegen deze intrekking van de verklaring van geen bezwaar met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Appellant heeft aangevoerd dat de Minister niet bevoegd was een nieuw veiligheidsonderzoek naar hem te doen instellen. De intrekking is volgens appellant verder in strijd met artikel 10 van Pro de Wet, aangezien een verklaring waaruit overeenstemming met de Minister van Justitie blijkt, ontbreekt. Appellant heeft voorts aangevoerd dat de grondslag van het primaire besluit niet mocht worden gewijzigd bij de beslissing op bezwaar en dat er overigens onvoldoende grond voor intrekking van de verklaring bestond. Gelet op de aard en de achtergrond van de strafbare feiten waarvan hij wordt verdacht en die hij ontkent te hebben gepleegd, kan de enkele verdenking niet de conclusie dragen dat de veiligheid op de luchthaven in het geding is, aldus appellant. Ten slotte heeft appellant gesteld dat, zo de veiligheid op de luchthaven al in geding is geweest, de Minister blijk heeft gegeven van een onevenwichtige belangenafweging.
2.5.1. Ingevolge artikel 9 van Pro de Wet mocht de Minister in dit geval alleen een veiligheidsonderzoek doen instellen, indien hem was gebleken van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is bewust gekozen voor dit ruime criterium. Er moet een hernieuwd veiligheidsonderzoek kunnen worden ingesteld, wanneer er rond de persoon van de betrokkene sprake is van gebeurtenissen of veranderde omstandigheden die de vraag oproepen of het destijds ingestelde veiligheidsonderzoek nog voldoende waarborgen voor een goede beveiliging biedt (TK 1995-1996, 24 023, nr. 5, p. 8).
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat appellant in het bezit was van een zogenoemde Schipholpas, waarmee hij toegang had tot het beveiligde gebied van de luchthaven. Die pas moest worden verlengd. Een daartoe strekkende aanvraag is ingediend bij het Passenbureau, ook wel Badge Center genoemd, van de Luchthaven Schiphol N.V. (hierna: Schiphol).
De Minister heeft ter zitting gesteld dat het Passenbureau bij de beoordeling van aanvragen als deze wordt geassisteerd door een ambtenaar van het Nationaal Bureau Documenten van de Koninklijke Marechaussee, die in de Centrale Verwijzingsindex naslag doet of omtrent de betrokkene justitiële gegevens bestaan. Deze ambtenaar handelt in zoverre niet in mandaat van de AIVD, maar in opdracht van Schiphol. Worden bij deze naslag justitiële antecedenten geconstateerd, zoals in het onderhavige geval, dan wordt het Bureau Veiligheidsonderzoeken van de Koninklijke Marechaussee ingeschakeld, dat krachtens mandaat van de AIVD vervolgens een veiligheidsonderzoek verricht.
De Minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat deze procedure ook in dit geval is gevolgd. Nu de Minister pas een veiligheidsonderzoek heeft doen instellen nadat hij als gevolg van de naslag van de ambtenaar van het Nationaal Bureau Documenten bekend was geworden met feiten die een nieuw onderzoek rechtvaardigen, is aan de voorwaarde van artikel 9 van Pro de Wet voldaan. Het betoog van appellant dat de Minister niet bevoegd was een veiligheidsonderzoek te doen instellen, slaagt daarom niet.
2.5.2. Het standpunt van de Minister dat de beroepsgrond betreffende de vereiste overeenstemming met de Minister van Justitie in dit geding niet aan de orde is, omdat deze niet is gericht tegen een onderdeel van de aangevallen uitspraak, is onjuist. Nu de rechtbank de verklaring van geen bezwaar zelf voorziend heeft ingetrokken, staat ook ter beoordeling of deze intrekking aan de in artikel 10 van Pro de Wet gestelde voorwaarde voldoet.
De Afdeling overweegt dienaangaande dat in het door de rechtbank vernietigde besluit van 21 december 2004 is vermeld dat de Minister in overeenstemming met de Minister van Justitie heeft gehandeld. Zonder aanwijzingen voor het tegendeel, mocht de rechtbank uitgaan van de juistheid van deze vermelding. Zij mocht tevens aannemen dat de Minister van Justitie instemt met haar met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb genomen besluit, dat immers dezelfde strekking heeft als het besluit van 21 december 2004. Overigens heeft de Minister ter zitting verklaard dat het besluit van 22 juni 2004 en het concept van de beslissing op bezwaar destijds per fax aan de Minister van Justitie zijn voorgelegd en dat deze, voordat het besluit van 21 december 2004 is genomen, zijn geparafeerd namens de Minister van Justitie. Deze paraaf is ter zitting getoond.
Het betoog van appellant dat de verklaring van geen bezwaar zonder de ingevolge artikel 10 van Pro de Wet vereiste overeenstemming is ingetrokken, slaagt derhalve niet.
2.5.3. Het betoog van appellant dat de weigering van de verklaring van geen bezwaar niet bij een beslissing op bezwaar kan worden vervangen door een intrekking daarvan, slaagt evenmin. De in artikel 10, eerste lid, van de Wet vermelde voorwaarde voor intrekking komt overeen met één van de in artikel 8, tweede lid, van de Wet vermelde gronden voor weigering van een verklaring van geen bezwaar. De tweede in laatstgenoemde bepaling vermelde grond doet zich bij de toepassing van artikel 10, uit de aard van die bevoegdheid, waarvan de aanwending een concrete aanleiding vergt, in beginsel niet voor. Is aan de grond voor toepassing van beide bepalingen voldaan, dan kent de Minister bij de vervolgens te maken belangenafweging in beide gevallen meer gewicht toe aan het belang van de nationale veiligheid, dan aan het persoonlijke belang van de betrokkene. Anders dan appellant meent, maakt het voor de beoordeling door de Minister dus geen verschil of een veiligheidsonderzoek betrekking heeft op een persoon die solliciteert naar een vertrouwensfunctie of op een persoon die al jaren een vertrouwensfunctie vervult. Nu voorts in dit geval aan de weigering en de intrekking de uitkomst van hetzelfde veiligheidsonderzoek ten grondslag is gelegd, moet worden geoordeeld dat de Minister bevoegd was bij de beslissing op bezwaar de grondslag van het besluit te wijzigen van een weigering in een intrekking. Hierbij is van gewicht dat de belangen van appellant door die wijziging niet worden geschaad. Gelet hierop was ook de rechtbank bevoegd om zelf voorziend tot intrekking van de verklaring over te gaan.
2.5.4. De Beleidsregel heeft betrekking op de beoordeling van justitiële gegevens bij de uitoefening van de bevoegdheid van de Minister tot het afgeven van verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet. Er is geen reden om die gegevens in het kader van de uitoefening van de in artikel 10 van Pro de Wet gegeven bevoegdheid anders te beoordelen. De rechtbank heeft de Beleidsregel daarom in navolging van de Minister in dit geval terecht analoog toegepast.
Uit het veiligheidsonderzoek is gebleken dat appellant verdacht wordt van verkrachting, feitelijke aanranding van de eerbaarheid, vrijheidsberoving, poging tot doodslag en poging tot zware mishandeling. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de Minister zich op basis van deze justitiële gegevens, mede gelet op de Beleidsregel, op het standpunt heeft kunnen stellen dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat appellant de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. De omstandigheid dat appellant niet is veroordeeld voor deze strafbare feiten, noch de omstandigheid dat de feiten waarvan hij wordt verdacht zich hebben afgespeeld in de privé-sfeer en dat hij een deel ervan ontkent, doet hieraan af. De enkele verdenking van delicten als deze, waarbij geweld en dwang worden gebruikt of waarbij met geweld wordt gedreigd om eigen behoeften te realiseren, kon de Minister doen twijfelen aan de geschiktheid van appellant voor de uitoefening van een vertrouwensfunctie. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank bij het zelf in de zaak voorzien niet heeft mogen aansluiten bij het standpunt van de Minister. Het betoog van appellant dat de enkele verdenking van de strafbare feiten onvoldoende is om de verklaring op grond van artikel 10 van Pro de Wet te kunnen intrekken, slaagt derhalve niet.
2.5.5. De Minister voert het beleid om, indien hij op grond van artikel 10 van Pro de Wet bevoegd is een verklaring van geen bezwaar in te trekken, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik te maken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit beleid, zoals appellant heeft betoogd, geen stand kan houden. Het uitgangspunt dat het belang van de nationale veiligheid, bij afweging van de betrokken belangen, zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie vervult, acht de Afdeling, gelet op het bijzondere karakter van een dergelijke functie, niet onredelijk. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval van dit uitgangspunt zou moeten worden afgeweken, is niet gebleken. Het hoger beroep slaagt in zoverre derhalve evenmin.
2.5.6. De Afdeling overweegt ten slotte dat de Minister op de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat hij de verklaring van geen bezwaar bij een eventueel nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal intrekken en wel met ingang van 22 juni 2004. Mede gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat de wijze waarop de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb niet in stand kan blijven.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
148.