Uitspraak
201604006/1/A1.
Datum uitspraak: 28 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2016 in zaak nr. 15/8581 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2015 heeft het college bestuursdwang toegepast door het voertuig van [appellante] met kenteken [.-...-..] weg te slepen uit de Van Woustraat te Amsterdam.
Bij besluit van 21 december 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. Peeters, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 4 september 2015 om 16:25 uur stond het voertuig van [appellante] geparkeerd in de Van Woustraat ter hoogte van huisnummer […]. Het college heeft het voertuig toen doen wegslepen.
2. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten beoordelen of het wegslepen van haar voertuig noodzakelijk was. Zij voert daartoe aan dat niet zonder meer mocht worden aangenomen dat de in de wet vereiste noodzakelijkheid voor het wegslepen van een voertuig aanwezig was.
3.1. In het gedeelte van de Van Woustraat waar het voertuig van [appellante] is aangetroffen, geldt blijkens een ter plaatse geplaatst bord een verbod om stil te staan. Dat bord is het bord E2 van bijlage 1 bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het Rvv 1990). Onder dat bord is een onderbord geplaatst waarop is aangegeven dat het verbod om stil te staan, geldt tussen 07:30 uur en 09:00 uur en tussen 16:00 uur en 19:00 uur.
Gelet op artikel 2 van Pro de Wegsleepverordening Amsterdam 2010, gelezen in samenhang met artikel 173, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) en artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit wegslepen van voertuigen is het aan de orde zijnde gedeelte van de Van Woustraat een aangewezen weggedeelte als bedoeld in artikel 170, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994.
3.2. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar, waarbij het besluit van 4 september 2015 is gehandhaafd, op het standpunt gesteld dat het wegslepen van het voertuig van [appellante] noodzakelijk was in verband met het vrijhouden van de aangewezen weggedeelten en wegen. Weggedeelten waar stilstaan-verboden gelden, zijn door de gemeenteraad in de Wegsleepverordening Amsterdam 2010 benoemd als aangewezen weggedeelte in de zin van artikel 170 van Pro de Wvw 1994. Ten aanzien van de aldus aangewezen weggedeelten is bij voorbaat aangegeven dat deze door toepassing van bestuursdwang vrij worden gehouden van geparkeerde auto's. Als blijkt dat ten onrechte op een aangewezen weggedeelte wordt geparkeerd, maakt de gemeente de plaats door toepassing van bestuursdwang vrij. In de concrete situatie hoeft niet te worden aangetoond dat sprake was van hinder of gevaar, aldus het besluit. Aan dit standpunt is toegevoegd dat de straten in Amsterdam waar een spitsstopverbod geldt, zoals de Van Woustraat, zeer intensief gebruikte straten zijn. In het bijzonder in de spits wordt er van deze relatief smalle straten gebruik gemaakt door veel fiets- en autoverkeer terwijl er ook een trambaan loopt. Zelfs indien de handhavers op het moment dat zijzelf arriveren weinig overlast constateren, kan dit vijf minuten later veranderd zijn door een samenloop van de verschillende verkeersstromen. In verband met de gevaarlijke situatie is meer dan twintig jaar geleden al besloten in de Van Woustraat een spitsstopverbod in te stellen. Inmiddels is het verkeer in Amsterdam, ook in de Van Woustraat, toegenomen. Dat de situatie derhalve niet hinderlijk zou kunnen zijn, waardoor de wegslepers zouden hebben kunnen besluiten het voertuig niet weg te slepen, kan, aldus het besluit, niet worden gevolgd.
3.3. Het college heeft op grond van artikel 170, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994 de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen door middel van het overbrengen en in bewaring stellen van een op een weg staand voertuig, indien aan twee voorwaarden is voldaan. Er dient terzake een overtreding te zijn van een wettelijk voorschrift en de verwijdering van het voertuig moet noodzakelijk zijn in verband met het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen.
3.4. Uit artikel 170, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994 blijkt dat het overbrengen van een voertuig dat ten onrechte op een weggedeelte als hiervoor bedoeld staat geparkeerd slechts is toegestaan, indien dat noodzakelijk is. Dit vergt een beoordeling, waarbij de omstandigheden van het geval dienen te worden betrokken. Het college heeft zich aldus ten onrechte op het standpunt gesteld dat, indien blijkt dat ten onrechte op een door de raad in de Wegsleepverordening Amsterdam 2010 aangewezen plaats wordt geparkeerd, het college bevoegd is het betrokken weggedeelte zonder nadere afweging door toepassing van bestuursdwang vrij te maken.
In voorkomend geval kunnen evenwel de aard en het gebruik van het weggedeelte met zich brengen dat de daartoe bevoegde ambtenaar, die de overtreding van een bij of krachtens de Wvw 1994 vastgesteld voorschrift constateert, op voorhand kan aannemen dat een noodzaak tot verwijdering bestaat. De Afdeling vindt voor deze uitleg steun in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 170, eerste lid, van de Wvw 1994 (Kamerstukken II, 1973/74, 12 973, nr. 3, blz. 4 en 5), waar in dit verband een doorgaande intensief voortdurend over de volle breedte gebruikte verkeersweg als voorbeeld is gegeven.
Van een dergelijke situatie was in dit geval sprake. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat, zoals in het besluit op bezwaar is vermeld en zichtbaar is op de bij het besluit van 4 september 2015 gevoegde foto, de Van Woustraat een relatief smalle straat is, die, hetgeen [appellante] niet heeft bestreden, in het bijzonder ook in de spits door veel fiets- en autoverkeer wordt gebruikt, terwijl er ook een trambaan aanwezig is. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat op het moment van het wegslepen van haar voertuig die situatie tot een andere afweging had moeten leiden.
3.5. Nu niet in geschil is dat het voertuig van [appellante] voorafgaand aan het wegslepen in strijd met artikel 62 van Pro het Rvv 1990 stond geparkeerd en voorts, zoals hiervoor is overwogen, verwijdering van het voertuig in verband met het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen in dit geval noodzakelijk was, was het college bevoegd het voertuig op grond van artikel 170, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994 weg te slepen.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat volgens het beleid van het college een besluit waarbij een last onder bestuursdwang wordt opgelegd, nooit samengaat met een beschikking op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv). Nu een Wahv-beschikking was genomen, mocht het bestuursdwangbesluit niet worden genomen, aldus [appellante].
4.1. Het college voert de vaste gedragslijn dat indien een voertuig in strijd met een wettelijk voorschrift wordt aangetroffen de gemeentelijke handhaver eerst een bekeuring voor overtreding van het verkeersvoorschrift uitschrijft en, indien het voertuig vervolgens ook wordt weggesleept, hij de bekeuring intrekt. Het college heeft daarbij van belang geacht dat de kosten van bestuursdwang zodanig hoog zijn dat een burger niet ook nog een bekeuring zou hoeven te betalen.
4.2. Niet in geschil is dat de bekeuring die aan [appellante] is uitgeschreven niet overeenkomstig de vaste gedragslijn van het college is ingetrokken toen haar voertuig daadwerkelijk is weggesleept. Er is aldus niet gehandeld overeenkomstig deze gedragslijn. Dit betekent, anders dan [appellante] betoogt, echter niet dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat het besluit van 4 september 2015 om die reden niet genomen had mogen worden. De vaste gedragslijn houdt immers niet in dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang eerst mag worden genomen, nadat de bekeuring is ingetrokken. Daarnaast is achtergrond van de vaste gedragslijn van het college dat een burger naast de kosten van toepassing van bestuursdwang niet ook nog eens de kosten van de bekeuring hoeft te betalen. Hoewel in dit geval de bekeuring niet is ingetrokken, heeft [appellante] de bekeuring niet hoeven te betalen. Uit de stukken volgt dat het college, zodra [appellante] hem daarop uitdrukkelijk wees, de officier van justitie heeft verzocht de zaak te seponeren. Aangezien er al beroep was ingesteld tegen de bekeuring, kon deze niet meer worden geseponeerd. De officier van justitie heeft vervolgens bij beslissing van 3 maart 2016 het sanctiebedrag gematigd naar nihil, omdat [appellante] aantoonbaar wegsleepkosten heeft gemaakt.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college een voldoende onderbouwing heeft gegeven van de kosten van toepassing van bestuursdwang. Zij voert daartoe aan dat het college eerst bij zijn verweerschrift een onderbouwing heeft overgelegd. Zij voert verder aan dat met de door bij het verweerschrift overgelegde onderbouwing de kosten onvoldoende zijn onderbouwd. Zij wijst er in dit verband op dat haar, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel bewaarkosten in rekening zijn gebracht en dat volgens een door het college overgelegde rapportage van augustus 2014 de toerekening van kosten van de wegsleepwerkzaamheden arbitrair is. Zij voert verder aan dat de kosten van kraanhuur het dubbele zijn van wat noodzakelijk is en dat het uurtarief voor de kranen ook de kosten omvat die worden gemaakt voor ritten waarbij geen voertuig is aangetroffen en de kosten tijdens het wacht als er geen meldingen zijn. Zij wijst er tot slot op dat de kosten voor 'sociale activiteiten' en 'opleiding' niet op haar kunnen worden verhaald en dat de kosten 'functie opstellen rapporten van bevindingen' geen betrekking hebben op het wegslepen van voertuigen.
5.1. Het college heeft in het besluit op bezwaar, ter onderbouwing van de bij [appellante] in rekening gebrachte kosten voor de toepassing van bestuursdwang van € 373,00, verwezen naar de in het besluit 'Aanpassing wegsleeptarieven 2013' van 7 mei 2013 vastgestelde wegsleepkosten. In dat besluit wordt een tarief van € 419,00 voor 2013 voorgesteld. In beroep heeft het college het rapport 'Samenvatting rapportage onderzoek Wegsleep DST' van 30 juni 2014 van het Project Management Bureau Amsterdam (hierna: het PMB) en de 'Rapportage tariefsopbouw DST Wegsleep' van augustus 2014 van Ernst & Young Accountants LLP overgelegd.
5.2. De in artikel 12, eerste lid, van het Besluit wegslepen van voertuigen bedoelde directe kosten voor de in dat artikel vermelde activiteiten zijn naar het oordeel van de Afdeling kosten die rechtstreeks verband houden met die activiteiten.
5.3. Het PMB heeft onder meer onderzocht of de wegsleepkosten voor de burger verlaagd konden worden. De resultaten zijn neergelegd in het rapport van 30 juni 2014. In het rapport is aangegeven dat een lager tarief dan het geldende tarief van € 491,00 kan worden gehanteerd, namelijk € 373,00. De rapportage van augustus 2014 betreft een uitgevoerde toets naar de opbouw van het bestaande tarief en van het voorgestelde lagere tarief. In dat rapport zijn de verschillende kostenposten beoordeeld.
5.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met de rapportage van augustus 2014 het tarief van € 373,00 voldoende heeft onderbouwd. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
5.5. In de rapportage van augustus 2014 is vermeld dat de Dienst Stadstoezicht (hierna: DST) verschillende taken heeft, waaronder het wegslepen van voertuigen. Er is, zoals [appellante] stelt, weliswaar vermeld dat de DST niet beschikt over een volledige urenregistratie en dat de toerekening van de kosten aan de werkzaamheden met betrekking tot het wegslepen van voertuigen deels arbitrair is, maar tevens is vermeld dat deze toerekening verdedigbaar is op basis van de tijdsbesteding die voor de overige werkzaamheden wel wordt bijgehouden. [appellante] heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
5.6. In het tarief voor het wegslepen van een voertuig is één bewaartermijn opgenomen. Voor zover [appellante] beoogt te betogen dat haar geen bewaarkosten in rekening mochten worden gebracht, omdat zij haar voertuig heeft opgehaald op dezelfde dag als deze is weggesleept, faalt dit. Het voertuig is immers enige tijd bewaard geweest, waarvoor het college kosten met een hoogte van één bewaartermijn in rekening mag brengen.
5.7. De stelling van [appellante] dat de kosten voor de kraanhuur het dubbele zijn van wat noodzakelijk is, nu twee medewerkers op de kraanwagen zitten, leidt niet tot het oordeel dat deze kosten ten onrechte in het tarief zijn opgenomen en aldus [appellante] in rekening zijn gebracht. Uit de door het college bij de rechtbank ingebrachte stukken blijkt dat in Amsterdam vanuit oogpunt van veiligheid, integriteit, efficiency en arbo-technische reden ervoor is gekozen op de kraanwagen twee medewerkers te laten zitten, namelijk de chauffeur en een bijzonder opsporingsambtenaar. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft het college daarnaast gewezen op het feit dat Amsterdam een stad is met nauwe straten. Een kraanwagen heeft een bepaalde ruimte nodig om een voertuig te kunnen wegslepen. Het is voor één persoon bijna niet doenlijk om een voertuig dat haaks op de weg staat geparkeerd, zoals bijvoorbeeld aan vrijwel alle grachten, weg te slepen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aldus voldoende gemotiveerd waarom er is gekozen voor twee medewerkers op de kraanwagen. De Afdeling acht het dan ook niet onredelijk dat de kosten daarvan worden doorberekend in het tarief voor het wegslepen van voertuigen.
5.8. De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat het college in het uurtarief van de kraanwagens en het personeel op de kraanwagens niet tevens rekening mag houden met de kosten die worden gemaakt voor ritten die tevergeefs worden gemaakt omdat het betrokken voertuig bij aankomst van de kraanwagen ter plaatse niet meer aanwezig is, en ook niet met de kosten die worden gemaakt tijdens de momenten dat er geen meldingen zijn. Deze kosten houden naar het oordeel van de Afdeling rechtstreeks verband met de personele en materiële kosten als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van het Besluit wegslepen van voertuigen.
5.9. Wat betreft de door [appellante] bedoelde kosten voor opleiding en sociale activiteiten, die in de rapportage als 'direct materiaal' zijn aangeduid, heeft het college ter zitting van de Afdeling aangegeven dat daaronder in het bijzonder de kosten voor opleiding en teambuilding vallen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze kosten aan te merken als directe overige personele kosten. Ook deze kosten houden rechtstreeks verband met de personele en materiële kosten, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ en 3˚, van het Besluit wegslepen van voertuigen.
5.10. Wat betreft de stelling van [appellante] dat de kosten van de functie 'Opstellen rapporten van bevinden' niet in het tarief mogen worden meegenomen, overweegt de Afdeling dat deze functie in het rapport van het PMB weliswaar is opgenomen, maar dat uit de rapportage van augustus 2014 waarin de verschillende kostenposten die hebben geleid tot het tarief van € 373,00 zijn opgenomen, valt af te leiden dat deze functie en de kosten ervan niet bij de berekening zijn meegenomen.
5.11. Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
473. BIJLAGE
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 170 luidt Pro:
1. "Tot de bevoegdheid van burgemeester en wethouders tot oplegging van een last onder bestuursdwang als bedoeld in artikel 125 van Pro de Gemeentewet, behoort de bevoegdheid tot het overbrengen en in bewaring stellen van een op een weg staand voertuig, indien met het voertuig een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift wordt overtreden en bovendien verwijdering van het voertuig noodzakelijk is in verband met
a. het belang van de veiligheid op de weg, of
b. het belang van de vrijheid van het verkeer, of
c. het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen.
[…]."
Artikel 172 luidt Pro:
"1. Tot de kosten, verbonden aan de oplegging van een last onder bestuursdwang als bedoeld in artikel 170, eerste lid, worden gerekend:
a. de kosten die verband houden met de overbrenging en bewaring;
[…]."
Artikel 173 luidt Pro:
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden:
a. de soorten van de in artikel 170, eerste lid, onderdeel c, bedoelde weggedeelten en wegen aangewezen;
[…];
c. nadere regels vastgesteld over de berekening van de kosten, verbonden aan de oplegging van een last onder bestuursdwang, en
[…].
2. Bij gemeentelijke verordening worden nadere regels gesteld ter uitvoering van de artikelen 170 tot en met 172 en de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur. Die regels betreffen in elk geval
a. […];
b. de berekening van de kosten, verbonden aan de oplegging van een last onder bestuursdwang, en voorts
c. de aanwijzing van de weggedeelten en wegen, voor de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang, bedoeld in artikel 170, eerste lid, onderdeel c."
Besluit wegslepen van voertuigen
Artikel 2 luidt Pro:
"De soorten van weggedeelten en wegen, bedoeld in artikel 173, eerste lid, onderdeel a, van de wet, zijn
a. […];
b. wegen en weggedeelten waar door middel van bord E2 van bijlage 1 bij het Rvv 1990) of door middel van een gele doorgetrokken streep als bedoeld in artikel 23, eerste lid, onderdeel g, van het Rvv 1990 wordt aangegeven dat het verboden is stil te staan;
[…]."
Artikel 12 luidt Pro:
1. "Bij de vaststelling van de kosten, verbonden aan de toepassing van bestuursdwang, kunnen als directe kosten uitsluitend in aanmerking worden genomen:
a. indien de gemeente de overbrenging zelf verzorgt:
1°. de afschrijvingskosten en onderhoudskosten van kraanwagens, takel- en sleepmateriaal en verbindingsmiddelen, alsmede de brandstofkosten van kraanwagens;
2°. de personele en materiële kosten, verbonden aan de bediening van kraanwagens, takel- en sleepmateriaal en verbindingsmiddelen;
3°. de personele en materiële kosten met betrekking tot het onder 1° bedoelde onderhoud, en
4°. de kosten van stalling en opslag van kraanwagens en overig materiaal;
b. indien de gemeente de bewaring zelf verzorgt:
1°. de kosten van rente en afschrijving dan wel van huur van de plaats van bewaring;
2°. de kosten van inrichting en onderhoud van de plaats van bewaring, alsmede de kosten wegens energieverbruik, water en verbindingsmiddelen, en
3°. de personele en materiële kosten, verbonden aan de bewaring;
[…]."
Artikel 13 luidt Pro:
"Bij de vaststelling van de kosten, verbonden aan de toepassing van bestuursdwang, kunnen indirecte kosten tot ten hoogste 15% van de directe in aanmerking genomen kosten in aanmerking worden genomen."
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
Artikel 62 luidt Pro:
"Weggebruikers zijn verplicht gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden."
Wegsleepverordening Amsterdam 2010
Artikel 2 luidt Pro:
"Als wegen en weggedeelten, bedoeld in art. 170, eerste lid, onder c, van de wet worden aangewezen alle wegen en weggedeelten binnen de gemeente Amsterdam voorzover die behoren tot een van de in art. 2 van Pro het besluit bedoelde soorten van wegen en weggedeelten."