Uitspraak
201609620/1/A2, 201609622/1/A2 en 201609322/1/A2.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 11 november 2016 in de zaken nrs. 16/2581, 16/2582 en 16/2580 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2014 en twee besluiten van 22 september 2014 heeft de raad drie aanvragen van [appellant] om toevoegingen voor gesubsidieerde rechtsbijstand door een advocaat afgewezen.
Bij besluiten van 19 november 2014, 23 februari 2015 en 12 maart 2015 heeft de raad de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij drie uitspraken van 11 november 2016 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroepen ingesteld.
De raad heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 12 juni 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Smit, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en daarom de kosten van een advocaat niet geheel zelf kunnen dragen, kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand.
2. [appellant] had een geschil met het college van burgemeester en wethouders van Groningen over zijn bijstandsuitkering. Dat college heeft zonder een daaraan voorafgaand besluit de bijstandsuitkering van [appellant] over de maand juni 2014 niet uitbetaald, die uitkering vervolgens bij besluit van 15 juli 2014 opgeschort en bij besluit van 29 juli 2014 met ingang van 15 juli 2014 ingetrokken. Bij laatstgenoemd besluit heeft het college tevens medegedeeld dat en onder welke voorwaarden [appellant] een eerdere schuld bij het college, te weten een lening voor een kapperszaak, moet terugbetalen. De reden van het opschorten en intrekken van de uitkering is volgens de besluiten van het college gelegen in de omstandigheid dat de verblijfplaats van [appellant] onbekend is en hij zonder afmelding niet op afspraken van 15 juli 2014 en 23 juli 2014 is verschenen.
Het Juridisch Loket heeft [appellant] doorverwezen naar een voorkeursadvocaat, Smit. Smit heeft namens [appellant] op 3 juli 2014 een toevoeging aangevraagd voor het instellen van een civiel kort geding met betrekking tot het niet uitbetalen van de bijstandsuitkering over de maand juni 2014. Op 22 juli 2014 heeft hij een toevoeging aangevraagd voor het maken van bezwaar tegen de opschorting van die uitkering en op 30 juli 2014 voor het maken van bezwaar tegen het terugbetalen van de lening.
Wettelijk kader
3. De regels voor het al dan niet in aanmerking komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb). Daarnaast heeft de raad hiervoor beleid vastgesteld, neergelegd in zogenoemde werkinstructies.
3.1. Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb luidt:
"Rechtsbijstand wordt niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet."
Artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
"Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden."
3.2. Werkinstructie C010 luidt onder het kopje Zelfredzaamheid:
"[…] Als uit de toevoegaanvraag blijkt dat de bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (voorheen Wet werk en bijstand) is afgewezen, buiten behandeling is gesteld of geschorst omdat rechtzoekende niet de gevraagde stukken/ informatie heeft verstrekt, dan wijs je de toevoegaanvraag voor het bezwaar af met tekstcode 130 (zelfredzaamheid). Als de advocaat bij de aanvraag gemotiveerd aangeeft dat sprake is van een inhoudelijk juridisch verweer kun je een toevoeging verstrekken. Bijvoorbeeld als het gaat om interpretatie van begrippen in wetgeving en rechtspraak, zoals het al dan niet terechte huisbezoek of mogelijke samenwoning […]."
Geschil en oordeel van de rechtbank
4. De raad heeft alle drie aanvragen afgewezen op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb. [appellant] wordt geacht zonder de hulp van een advocaat contact met het college te kunnen opnemen om te informeren naar de reden voor het niet betalen van zijn bijstandsuitkering en wat de gevolgen daarvan voor hem zijn. Ook wordt hij geacht in eigen woorden te kunnen toelichten waarom hij het niet eens is met de opschorting van de uitkering en de terugbetaling van de lening.
Aan de afwijzing van de aanvragen om toevoegingen voor het instellen van een kort geding en voor het maken van bezwaar tegen het terugbetalen van de lening heeft de raad mede ten grondslag gelegd dat die aanvragen kennelijk van elke grond zijn ontbloot.
Over de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging voor het maken van bezwaar tegen de opschorting van de uitkering heeft de raad nog opgemerkt dat het college [appellant] in de gelegenheid heeft gesteld de benodigde informatie over zijn verblijfplaats te verschaffen op de afspraak van 23 juli 2015, maar dat hij daarvan om hem moverende redenen geen gebruik heeft gemaakt. Voorts is van een inhoudelijk juridisch verweer in de zin van werkinstructie C010 niet gebleken, aldus de raad.
5. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de raad de aanvragen om toevoegingen op goede gronden heeft afgewezen. Van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur is de rechtbank niet gebleken.
Beoordeling van het hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank in navolging van de raad ten onrechte heeft overwogen dat zich geen zodanig bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid voordoet dat in weerwil van de hoofdregel om in gevallen als deze geen toevoeging te verstrekken, wel een toevoeging moet worden verstrekt. Aangezien het geschil waarvoor de toevoegingen zijn aangevraagd een onrechtmatige daad, machtsmisbruik en strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van en door het college betreffen, is een verscheidenheid aan wetgeving van toepassing waarvan hij geen weet heeft. Bijstand door een advocaat is derhalve noodzakelijk, zo niet voor de juridische dan wel voor de feitelijke complexiteit, aldus [appellant]. Hij voegt daaraan toe dat hij zelf reeds het nodige heeft gedaan om met het college tot een oplossing te komen, hetgeen echter niet is gelukt.
6.1. Ter zitting bij de Afdeling is aan de orde geweest dat [appellant] door het Juridisch Loket, een stichting die wordt gefinancierd door de Raad voor Rechtsbijstand en het ministerie van Veiligheid en Justitie, is doorverwezen naar een advocaat. De gemachtigde van de raad heeft uiteengezet dat een dergelijke doorverwijzing niet inhoudt dat altijd een toevoeging wordt verstrekt. De beslissing daarover wordt door de raad genomen. In het geval van [appellant] geldt bovendien dat de diagnose van het geschil door de medewerker van het Juridisch Loket beperkt is geweest, omdat hij heeft verzocht om doorverwijzing naar een voorkeursadvocaat, aldus de gemachtigde. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze uiteenzetting te twijfelen, ook gelet op het summiere diagnosedocument. Uit de enkele omstandigheid dat [appellant] is doorverwezen naar Smit kan dan ook niet worden afgeleid dat het geschil feitelijk dan wel juridisch complex is.
De omstandigheid dat [appellant] niet beschikt over juridische kennis maakt evenmin dat altijd een toevoeging moet worden verstrekt. Een aanvraag om een toevoeging mag worden afgewezen indien van de aanvrager mag worden verwacht dat hij in eigen bewoordingen, dan wel met de hulp van een ander dan een advocaat, het probleem uiteen kan zetten of bezwaar kan indienen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat voor het maken van bezwaar een laagdrempelige procedure geldt.
6.2. Ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging voor het instellen van een kort geding heeft de rechtbank terecht overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van [appellant] verwacht mag worden dat hij, in deze fase van het geschil, zelf contact met het college opneemt om naar de reden van het niet uitbetalen van de uitkering over de maand juni 2014 te vragen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit feitelijk of juridisch dermate complex was dat het instellen van een kort geding met de hulp van een advocaat noodzakelijk was.
6.3. Ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging voor het maken van bezwaar tegen de opschorting van de uitkering, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van [appellant] verwacht mag worden dat hij gebruik maakt van de mogelijkheid in gesprek te gaan met het college over zijn verblijfplaats alvorens bezwaar in te dienen. Uit de bij de aanvraag om een toevoeging van 22 juli 2014 gevoegde brief van het college van 15 juli 2014 volgt dat hij op de hoogte was dan wel had moeten zijn van de afspraak van 23 juli 2014. Verder mag hij in staat worden geacht in zijn eigen bewoordingen bezwaar te kunnen indienen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit ten tijde van de aanvraag feitelijk of juridisch dermate complex was dat bijstand van een advocaat daarbij noodzakelijk was.
6.4. Ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging voor het maken van bezwaar tegen het terugbetalen van de lening, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van [appellant] verwacht mag worden dat hij zelf, in zijn eigen bewoordingen, zijn mening over de terugbetalingsregeling kenbaar kan maken bij het college. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit feitelijk of juridisch dermate complex was dat bijstand van een advocaat daarbij noodzakelijk was.
7. Gezien het voorgaande heeft de raad de aanvragen om toevoegingen mogen afwijzen op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb en werkinstructie C010.
Het betoog faalt.
8. Gelet hierop behoeft de vraag of de raad de aanvragen om toevoegingen voor het instellen van een kort geding en voor het maken van bezwaar tegen het terugbetalen van de lening mede mocht weigeren omdat die aanvragen kennelijk van elke grond zijn ontbloot, geen bespreking.
9. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte en ongemotiveerd heeft overwogen dat de raad niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Volgens hem heeft de raad in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld, nu het onduidelijk is wanneer is voldaan aan het vereiste van feitelijke dan wel juridische complexiteit. Verder heeft de raad niet in voldoende mate alle omstandigheden van het geval meegenomen en zijn belang onvoldoende meegewogen, aldus [appellant].
9.1. Hoewel [appellant] terecht aanvoert dat de overweging van de rechtbank over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur summier is, baat dit hem niet. Het oordeel van de rechtbank dat de raad die beginselen niet heeft geschonden, is namelijk juist. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
De vraag wanneer sprake is van feitelijke dan wel juridische complexiteit dient van geval tot geval door de raad te worden beoordeeld, te meer nu het verstrekken van een toevoeging in geval van dergelijke complexiteit een uitzondering vormt op de hoofdregel dat geen toevoeging wordt verstrekt. Dat de raad over dit punt in zijn beleid weinig concrete richtlijnen heeft opgenomen, acht de Afdeling dan ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Aan de besluitvorming in bezwaar heeft de raad adviezen van de Commissie voor Bezwaar ten grondslag gelegd. In die adviezen worden de omstandigheden van het geval beschreven. [appellant] heeft niet geconcretiseerd welke omstandigheden de raad ten onrechte niet heeft meegenomen. Dit geldt evenzeer voor het meewegen van zijn belangen. Strijd met het motiveringsbeginsel en het beginsel van een zorgvuldige belangenafweging heeft hij derhalve niet aannemelijk gemaakt.
10. [appellant] betoogt voorts, onder verwijzing naar een arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), dat door het niet verlenen van toevoegingen het recht op toegang tot de rechter in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) ontoelaatbaar wordt beperkt.
10.1. Het EHRM heeft in onder meer Airey tegen Ierland, arrest van 9 oktober 1979 [ECLI:CE:ECHR:1981:0206JUD000628973], punt 26, overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen.
Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat. In onder meer Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 15 februari 2005 [ECLI:CE:ECHR:2005:0215JUD006841601], punt 62, heeft het EHRM overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar aan verschillende beperkingen mag worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel. Uit het door [appellant] genoemde arrest van 26 juli 2005, Podbielski en PPU Polpure tegen Polen [ECLI:CE:ECHR:2005:0726JUD003919998], punt 65, volgt dat het EHRM daarbij zuivere financiële beperkingen aan het recht op toegang tot de rechter, die niet gerelateerd zijn aan de inhoudelijke aspecten van de zaak of het vooruitzicht op de slagingskans van een rechtsmiddel, niet zonder meer toelaatbaar acht.
10.2. Anders dan [appellant] stelt, houden de artikelen 12, tweede lid, aanhef en onder g, en 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb geen zuiver financiële beperking van het recht op toegang tot de rechter in die niet is gerelateerd aan de inhoudelijke aspecten van de zaak, aangezien de beperking is gerelateerd aan het soort rechtsbelang waarop de aanvraag betrekking heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 februari 2015 [ECLI:NL:RVS:2015:565]), leiden die artikelen alleen tot een beperking van de subsidiëring van rechtsbijstand in het geval waarin de behartiging van een belang redelijkerwijs aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van de Wrb. Die beperking schaadt het recht op toegang tot de rechter niet in essentie. Daarbij is van belang dat juist in dergelijke zaken betrokkenen in staat worden geacht hun belangen voor de rechter of de betreffende instantie zelf te behartigen. Verder acht de Afdeling het, met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening, gerechtvaardigd dat geen rechtsbijstand wordt verleend wanneer het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de rechtszoekende zelf kan worden overgelaten, dan wel waarvoor meer geëigende vormen van hulpverlening openstaan. Ten slotte zijn de gevolgen van de afwijzing van de aanvraag van [appellant] niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel, nu hij geacht kan worden zijn eigen belangen te kunnen behartigen.
De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de besluitvorming in strijd is met artikel 6 van het EVRM, daargelaten de vraag of dat artikel van toepassing is op de bezwaarfase.
Het betoog faalt.
11. Aangezien, gelet op het voorgaande, de besluitvorming van de raad niet onrechtmatig is, faalt het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat, eveneens.
Eindoordeel
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van den Broek w.g. De Vries-Biharie
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
611.