Uitspraak
201602059/1/A2.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Sint Anthony Gasthuis, gevestigd te Leeuwarden, en anderen (hierna: de stichting e.a.),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 februari 2016 in zaak nr. 15/2718 in het geding tussen:
de stichting e.a.
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna tezamen: de ministers).
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2015 hebben de ministers het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken in de gemeente Het Bildt, zoals aangegeven op de begrenzingskaart met als kenmerk MSP/06/04, aangewezen als beschermd dorpsgezicht.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 juni 2015 hebben de ministers de door de stichting e.a. daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2016 heeft de rechtbank het door de stichting e.a. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stichting e.a. hoger beroep ingesteld.
De ministers hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar de stichting e.a., in de persoon van [gemachtigden], bijgestaan door ing. D. Kooistra, assistent rentmeester te Ysbrechtum, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. K. El Addouti en P.J. Timmer MA, beiden werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 22 januari 2015, zoals gehandhaafd in bezwaar, hebben de ministers het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken aangewezen als beschermd dorpsgezicht op grond van artikel 35 van Pro de Monumentenwet 1988. Aan de aanwijzing ligt ten grondslag dat de bijzondere cultuurhistorische waarden van het gebied een landelijke erkenning als aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht rechtvaardigen. Het polderlandschap is bijzonder als enige inpoldering aan zee, met een gave en kenmerkende samenhang van lange dijken, een zeer open landschap en een uitzonderlijke positie en spreiding van de bebouwing. De status heeft tot gevolg dat er een extra afwegingskader op gemeentelijk niveau plaatsvindt. Het doel van de aanwijzing is daarbij niet gericht op het bevriezen van de huidige situatie. Het gaat erom dat veranderingen en nieuwe ontwikkelingen met oog voor het karakter plaatsvinden. De huidige bestemmingsplannen voldoen aan het beschermingsvereiste en houden voldoende rekening met de cultuurhistorische waarden zodat er geen sprake is van belemmeringen als gevolg van de aanwijzing. Voorts kampt het gebied met bevolkingskrimp en verloedering. De ervaring leert dat de status beschermd dorpsgezicht de kansen vergroot op een bijdrage uit verschillende fondsen en subsidies, aldus de ministers.
Geschil
2. In hoger beroep dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de ministers het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken als beschermd dorpsgezicht hebben kunnen aanwijzen.
Wettelijk kader en toetsingskader
3. Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden en de Monumentenwet 1988 ingetrokken. Uit het in artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft.
3.1. De op het geschil van toepassing zijnde artikelen uit de Monumentenwet 1988 luiden als volgt:
Artikel 1
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
f. stads- en dorpsgezichten: groepen van onroerende zaken die van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun onderlinge ruimtelijke of structurele samenhang dan wel hun wetenschappelijke of cultuurhistorische waarde en in welke groepen zich één of meer monumenten bevinden;
g. beschermde stads- en dorpsgezichten: stads- en dorpsgezichten die door Onze minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu als zodanig ingevolge artikel 35 van Pro deze wet zijn aangewezen, met ingang van de datum van publicatie van die aanwijzing in de Nederlandse Staatscourant;
[…]."
Artikel 35, eerste lid
"Gehoord de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad, kunnen Onze minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu stads- en dorpsgezichten aanwijzen als beschermd stads- of dorpsgezicht en kunnen zij zodanige aanwijzingen intrekken."
Artikel 36
"1. De gemeenteraad stelt ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- en dorpsgezicht kan hiertoe een termijn worden gesteld.
2. Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- of dorpsgezicht wordt bepaald of en in hoeverre geldende bestemmingsplannen als beschermend plan in de zin van het vorige lid kunnen worden aangemerkt, dan wel of een beheersverordening als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening, Onze minister gehoord, kan worden vastgesteld."
3.2. De ministers hebben beoordelingsruimte bij de vraag of het gaat om een stads- of dorpsgezicht in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Monumentenwet 1988. Als naar hun oordeel aan de definitie daarvan wordt voldaan zijn de ministers op grond van artikel 35, eerste lid, van die wet bevoegd om het desbetreffende stads- of dorpsgezicht aan te wijzen als beschermd stads- of dorpsgezicht. Bij de uitoefening van die bevoegdheid hebben zij beleidsruimte.
Bevoegdheid ministers
4. De stichting e.a. betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ministers op grond van de memorie van toelichting bij de Monumentenwet 1988 (Kamerstukken II 1986/87, 19 881, nr. 3) niet bevoegd zijn om een gebied met een structuur en omvang als het onderhavige aan te wijzen als beschermd dorpsgezicht. Daartoe voeren zij, onder verwijzing naar blz. 6 van de memorie van toelichting, aan dat de bevoegdheid om een aanwijzing te baseren op landschappelijke karaktereigenschappen dan wel cultuurhistorisch waardevolle structuren en elementen nadrukkelijk buiten de Monumentenwet 1988 is gehouden.
4.1. Uit de door de stichting e.a. bedoelde passage in de memorie van toelichting volgt dat ervan is afgezien om cultuurhistorische landschappen te beschermen door deze aan te wijzen als apart ‘beschermd cultuurhistorisch gezicht’. Dat laat onverlet dat - ook volgens de memorie van toelichting - een dorpsgezicht cultuurhistorisch waardevolle structuren en elementen kan bevatten. Daarbij is vermeld dat bekend mag worden verondersteld dat het bij het begrip stads- en dorpsgezicht onder andere gaat om wegen, straten, pleinen, open ruimten, bruggen, grachten, vaarten, beken, sloten en andere wateren, bomen, hagen en boomwallen. In het aanwijzingsbesluit en ter zitting bij de Afdeling hebben de ministers uiteengezet dat het in dit geval een gebied betreft met veel gebouwde elementen waartoe ook de dijk behoort en dat er sprake is van samenhang tussen bebouwing, dijk en landschap die gezamenlijk in één keer zijn aangelegd. Aldus is voldoende gemotiveerd dat het gaat om een dorpsgezicht in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Monumentenwet 1988, zodat de ministers bevoegd waren om het gebied, zijnde een landaanwinningspolder en twee dijklichamen met een omvang van circa 2.500 hectare, aan te wijzen als beschermd dorpsgezicht.
5. De stichting e.a. betogen voorts dat de aanwijzing in strijd is met het huidige monumentenbeleid, omdat sinds 2012 geen nieuwe beschermde stads- en dorpsgezichten meer worden aangewezen. Ter zitting hebben de stichting e.a. toegelicht dat zij daarbij met name doelen op de Beleidsbrief Modernisering van de Monumentenzorg (MoMo) van 28 september 2009. Indien de cultuurhistorische waarden zijn geborgd via het ruimtelijke ordeningsspoor is er minder reden om via de Monumentenwet 1988 aan te wijzen, aldus de stichting e.a..
5.1. In hun schriftelijke uiteenzetting hebben de ministers er op gewezen dat in de Beleidsbrief (Kamerstukken II 2009/10, 32 156, nr. 1, p. 10) staat vermeld dat de noodzaak tot het aanwijzen van beschermde stads- en dorpsgezichten op grond van de Monumentenwet 1988 afneemt naarmate het belang van de cultuurhistorie zwaarder meeweegt in de bestemmingsplannen en dat op grond van de resultaten die op dit punt via de lijn van de ruimtelijke ordening worden bereikt zal worden bezien of er nog aanleiding is om nieuwe gezichten aan te wijzen via de Monumentenwet 1988. Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat geen nieuwe stads- en dorpsgezichten meer zullen worden aangewezen. De ministers hebben bovendien ontkend dat dit hun beleid is en de stichting e.a. hebben hun stelling dat dit anders is niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
6. Voorts betogen de stichting e.a. dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij door het aanwijzingsbesluit onevenredig in hun belangen worden geschaad. Zij voeren daartoe aan dat de landbouwkundige ontwikkelingen die de agrarische bedrijven willen doormaken worden beperkt. De door de ministers in beroep aangehaalde en ook door de rechtbank vermelde uitspraken van de Afdeling van 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5164 en 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9195, waaruit volgt dat een dergelijke beperking niet rechtstreeks uit de aanwijzing voortvloeit, zijn volgens de stichting e.a. in deze context niet langer relevant, nu de aanwijzingsbesluiten in deze zaken zijn gewezen onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft de minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid tot het geven van een zogenoemde reactieve aanwijzing waardoor kan worden voorkomen dat een onderdeel van een bestemmingsplan in werking treedt. Ook op het punt van de belangenafweging is het aanwijzingsbesluit ondeugdelijk gemotiveerd. Het belang van een beschermd dorpsgezicht is niet afgewogen tegen hun belangen, aldus de stichting e.a..
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele aanwijzing van het gebied tot beschermd dorpsgezicht nog geen wijziging voor de bedrijfsvoering met zich brengt. Daarbij heeft de rechtbank terecht aangesloten bij de evengenoemde uitspraken. Mogelijkheden met betrekking tot de uitbreiding en wijziging van agrarische bedrijven en eventuele beperkingen dienen in een procedure ter zake van het voor het betrokken gebied vast te stellen bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, aan de orde te worden gesteld. De ministers hebben benadrukt dat het als gevolg van de aanwijzing niet noodzakelijk is om een ander bestemmingsplan vast te stellen, nu de huidige bestemmingsplannen volgens de ministers al voldoende bescherming bieden. Met toepassing van artikel 36, tweede lid, van de Monumentenwet 1988 hebben zij dit bij de aanwijzing bepaald. Dat de minister van Infrastructuur en Milieu onder de Wro een reactieve aanwijzing kan geven is niet relevant nu ook daartegen rechtsbescherming open staat.
Het betoog van de stichting e.a. dat zij thans al de nodige hinder ondervinden als gevolg van het aanwijzingsbesluit, nu het verkrijgen van vergunningen voor het dempen van sloten moeizaam verloopt en extra kosten met zich brengt en niet in de eigen energiebehoefte kan worden voorzien omdat vergunningen voor zonnepanelen worden geweigerd, kan evenmin slagen. Dat, naar gesteld, de voorheen al bestaande vergunningplicht voor het dempen van sloten pas sinds de aanwijzing wordt nageleefd, wat daar verder ook van zij, maakt de gevolgen van de aanwijzing voor de stichting e.a. nog niet onevenredig. Voorts is het plaatsen van zonnepanelen door de aanwijzing niet onmogelijk geworden. Indien aan de daarvoor geldende bepalingen van het Besluit omgevingsrecht wordt voldaan kan daarvoor een omgevingsvergunning worden verleend. De gestelde beperking maakt de aanwijzing evenmin onevenredig.
Voor zover de stichting e.a. hebben gesteld dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden omdat het genot van hun eigendom daardoor onevenredig wordt gestoord en aldus geen sprake meer is van een ‘fair balance’, faalt dit. Zoals hiervoor is overwogen komt de ministers bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 beleids- en beoordelingsruimte toe en heeft het aanwijzingsbesluit voor de stichting e.a. geen gevolgen die onevenredig zijn ten opzichte van het met de aanwijzing te dienen doel.
Conclusie
7. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de ministers het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken als beschermd dorpsgezicht hebben kunnen aanwijzen.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
18-834.