Uitspraak
201601414/1/A2.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], kantoorhoudend te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 januari 2016 in zaak nr. 15/5566 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 15 september 2014 heeft de raad twee aanvragen van [appellant A] voor een toevoeging voor rechtsbijstand toegewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 17 oktober 2014 heeft de raad de vergoedingen voor door [appellant B] aan [appellant A] verleende rechtsbijstand in het kader van beide toevoegingen op - ieder - € 339,76 vastgesteld.
Bij besluit van 16 maart 2015 heeft de raad de vaststelling van één van die vergoedingen ingetrokken.
Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de raad het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2016 heeft de rechtbank het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat door [appellant A] is ingesteld en ongegrond verklaard voor zover dat door [appellant B] is ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
[appellant A] en [appellant B] en de raad hebben nader stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar [appellant B], mede namens [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. K. Achefai, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant B] is rechtsbijstandverlener en neemt deel aan het High Trust-programma van de raad. Uitgangspunt van dit programma is dat de vraag of een zaak toevoegingswaardig is niet langer door de raad naar aanleiding van een toevoegingsaanvraag, maar door de rechtsbijstandverlener voorafgaand aan het indienen van de aanvraag wordt beoordeeld. Afgegeven toevoegingen en vastgestelde vergoedingen worden vervolgens achteraf steekproefsgewijs gecontroleerd.
Ter uitvoering van het High Trust-programma heeft de raad het "Convenant High Trust, steekproefsgewijze controle" (hierna: het convenant) opgesteld. In het convenant is vastgelegd dat de rechtsbijstandverlener zich bereid verklaart te werken met de Kenniswijzer en de checklists aanvragen van een toevoeging en een vergoeding van de raad. Voorts is daarin bepaald dat de rechtsbijstandverlener van belang zijnde vraagstukken actief aan de raad voorlegt. Indien een rechtsbijstandverlener twijfelt, bijvoorbeeld over de toevoegingswaardigheid van een zaak, zal hij daarover de daartoe door de raad ingestelde helpdesk om duidelijkheid vragen. De verleende toevoegingen en vergoedingen worden achteraf steekproefsgewijs door de raad gecontroleerd. De frequentie van deze controle is afhankelijk van het toevoegvolume van het desbetreffende kantoor. Als uit de controle blijkt dat een zaak achteraf niet toevoegingswaardig is en de helpdesk daarover niet is geraadpleegd, dan wordt de toevoegingsvergoeding op nihil gesteld en mag de rechtsbijstandverlener de kosten van verleende rechtsbijstand niet verhalen op zijn cliënt. De toevoegingsvergoeding kan eveneens lager of op nihil worden vastgesteld indien bij de controle achteraf onjuiste declaraties worden gevonden.
[appellant B] heeft het convenant op 31 mei 2013 ondertekend.
2. Op 8 september 2014 heeft [appellant B] namens [appellant A] twee aparte toevoegingen aangevraagd voor het indienen van een verzoek om herziening van zijn aanspraak op kinderopvangtoeslag over de jaren 2012 en 2013. De raad heeft de toevoegingen verleend. Bij besluiten van 17 oktober 2014 heeft de raad de vergoedingen voor [appellant B] naar aanleiding van de op basis van de toevoegingen verrichte werkzaamheden op - ieder - € 339,76 vastgesteld.
Bij besluit van 16 maart 2015, gehandhaafd bij besluit van 7 juli 2015, heeft de raad de vergoeding voor de rechtsbijstand die is verleend op basis van de toevoeging die betrekking heeft op het herzieningsverzoek voor het jaar 2013 ingetrokken. Volgens de raad is voor zowel 2012 als 2013 voor dezelfde problematiek een herzieningsverzoek ingediend en vallen de werkzaamheden die in dat kader zijn verricht, mede gelet op de nauwe samenhang, onder één toevoeging.
3. De rechtbank heeft over het door [appellant B] ingestelde beroep geoordeeld dat de raad ter zake van het herzieningsverzoek dat betrekking heeft op de aanspraak kinderopvangtoeslag over het jaar 2013 niet een afzonderlijke toevoeging aan [appellant B] diende te verstrekken. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat bij de Belastingdienst/Toeslagen één herzieningsverzoek is ingediend dat betrekking heeft op zowel toeslagjaar 2012 als toeslagjaar 2013. Uit het dossier en het verzoek zelf is niet gebleken dat de gronden en feiten voor 2012 en 2013 zodanig verschillen dat dit een afzonderlijke toevoeging rechtvaardigt. Het enkele feit dat het verschillende jaren betreft, maakt niet dat er een afzonderlijke toevoeging dient te worden verstrekt. Nu sprake is van één procedure bij één instantie en het daaraan ten grondslag liggende feitencomplex nagenoeg hetzelfde is, hebben de toevoegingsaanvragen betrekking op hetzelfde rechtsbelang, namelijk herzieningen van kinderopvangtoeslagen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de raad zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de toevoeging die betrekking heeft op het herzieningsverzoek over toeslagjaar 2013 ten onrechte is verleend, zodat de op basis van die toevoeging vastgestelde vergoeding diende te worden ingetrokken.
De rechtbank heeft het door [appellant A] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar niet door of namens hem is ingediend.
Hoger beroep van [appellant A]
4. [appellant A] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert hij aan dat het bezwaarschrift mede ten behoeve van hem is ingediend en dat uit het bezwaarschrift niet blijkt dat [appellant B] slechts ten behoeve van haarzelf bezwaar heeft gemaakt.
4.1. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende, aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
4.2. Het bezwaarschrift is ingediend en ondertekend door [appellant B]. Daarbij is niet vermeld dat dit mede namens [appellant A] gebeurt. Uit de bewoordingen van het bezwaarschrift volgt evenmin dat het bezwaar mede voor of namens [appellant A] is gemaakt. Aangezien geen grond bestaat om aan te nemen dat [appellant A] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt, heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
4.3. Het betoog faalt.
5. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van [appellant A] ongegrond.
Hoger beroep van [appellant B]
6. [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de toevoeging voor het herzieningsverzoek voor toeslagjaar 2013 niet had moeten worden verleend en de vergoeding dus moest worden ingetrokken. Daartoe voert zij aan dat de omstandigheid dat één herzieningsverzoek is opgesteld dat betrekking heeft op zowel toeslagjaar 2012 als toeslagjaar 2013 niet wegneemt dat de werkzaamheden voor beide jaren gescheiden moeten worden gezien. Voor beide jaren is sprake van een ander feitencomplex, zodat zij de aanspraak op kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013 apart heeft moeten beoordelen. De Belastingdienst/Toeslagen beoordeelt deze aanspraken ook apart. Nu het om de aanspraak op kinderopvangtoeslag over twee verschillende jaren gaat, is het rechtsbelang evenmin gelijk. Uit artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in verbinding met artikel 32 van Pro de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) volgt dat meer toevoegingen moeten worden verstrekt indien sprake is van verschillende rechtsbelangen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het jaar 2013 geen afzonderlijke toevoeging had mogen worden verstrekt, aldus [appellant B].
6.1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb kan het bestuur een toevoeging weigeren indien de aanvraag betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.
Ingevolge artikel 32 geldt Pro de toevoeging uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.
6.2. Niet in geschil is dat [appellant B] één herzieningsverzoek heeft opgesteld, dat betrekking heeft op zowel toeslagjaar 2012 als toeslagjaar 2013. In het verzoek, dat iets meer dan één pagina behelst, is gesteld dat de Belastingdienst/Toeslagen niet heeft gemotiveerd waarom de aanspraak van [appellant A] op kinderopvangtoeslag over 2012 en 2013 op nihil is gesteld en dat die nihilstellingen onterecht zijn, omdat hij aan alle (wettelijke) eisen voor toeslag voldoet. Voorts zijn bij de dienst de stukken die aan de nihilstellingen ten grondslag liggen evenals eventueel genomen definitieve vaststellingen over 2012 en 2013 opgevraagd en is de dienst verzocht [appellant A] uitstel van betaling te verlenen voor het terugbetalen van de toeslagen. Ten slotte is in het herzieningsverzoek aangekondigd dat nadere gronden zullen worden aangevoerd na ontvangst van de opgevraagde stukken en eventueel genomen definitieve vaststellingen over de jaren 2012 en 2013 en is uitstel van betaling gevraagd. Desgevraagd heeft [appellant B] ter zitting toegelicht dat geen nadere gronden meer zijn ingediend en dat de procedure is stopgezet.
Uit het voorgaande volgt dat het herzieningsverzoek in algemene bewoordingen is opgesteld en dat in de motivering geen onderscheid is gemaakt tussen de jaren 2012 en 2013, noch voor wat betreft de relevante feiten noch voor wat betreft de aangevoerde gronden. Reeds gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat beide toevoegingsaanvragen in dit geval betrekking hebben op hetzelfde rechtsbelang.
6.3. Het betoog faalt.
7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de omstandigheid dat de toevoeging die betrekking heeft op toeslagjaar 2013 ten onrechte is verleend, tot gevolg heeft dat de raad de op basis van die toevoeging vastgestelde vergoeding mocht herzien naar nihil. Deze vraag is voorafgaand aan de zitting schriftelijk aan de raad voorgelegd en vervolgens ter zitting nader aan de orde gesteld.
7.1. Ingevolge artikel 37, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wrb verstrekt het bestuur aan een rechtsbijstandverlener een subsidie, genoemd vergoeding, voor de door hem op basis van een toevoeging verleende rechtsbijstand.
Ingevolge het vijfde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden vastgesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de vergoeding en de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
[…]
e. de vaststelling van de vergoeding;
f. de wijziging van de vergoeding;
[…].
De in artikel 37, vijfde lid, van de Wrb bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (hierna: het Bvr 2000).
Ingevolge artikel 30 van Pro het Bvr 2000 kan het bestuur, indien na de vaststelling van de vergoeding feiten of omstandigheden bekend worden waarvan het bestuur redelijkerwijs niet bij de vaststelling op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de vergoeding lager zou zijn vastgesteld, dan wel indien de vaststelling onjuist was en de rechtsbijstandverlener dit wist of behoorde te weten, de vaststelling met terugwerkende kracht wijzigen of intrekken, tenzij vijf jaren zijn verstreken sedert de dag van de vaststelling.
Ingevolge artikel 39, tweede lid, kan het bestuur met instemming van de rechtsbijstandverlener afwijken van het bepaalde in hoofdstuk IV over de wijze van aanvragen en de overige procedureregels inzake de vaststelling van de vergoeding.
Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
7.2. Uit artikel 37, vijfde lid, van de Wrb, gelezen in samenhang met artikel 39, tweede lid, van het Bvr 2000 volgt dat de raad bevoegd is met rechtsbijstandverleners afspraken te maken die afwijken van de in het Bvr 2000 opgenomen bepalingen over de vaststelling van de vergoeding. Dit laat evenwel onverlet dat, gelet op artikel 4:21, eerste lid, van de Awb, de subsidietitel, waaronder artikel 4:49, van toepassing is op de intrekking van een vastgestelde vergoeding. Dit betekent dat de intrekking van de vergoeding slechts is toegestaan indien aan de in die bepaling neergelegde voorwaarden is voldaan. De raad heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld dat is voldaan aan artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, nu de rechtsbijstandverlener die deelneemt aan het High Trust-programma behoort te weten dat de vergoeding kan worden ingetrokken of lager kan worden vastgesteld indien bij de steekproefsgewijze controle blijkt dat een toevoeging of vergoeding ten onrechte is verstrekt en hij de zaak niet aan de helpdesk heeft voorgelegd. [appellant B] heeft deze uitleg van de raad ter zitting onderschreven en benadrukt dat haar hoger beroep er geenszins op is gericht de bevoegdheid van de raad om overeenkomstig het High Trust-programma vastgestelde vergoedingen te verlagen te betwisten.
7.3. De Afdeling is van oordeel dat uit een redelijke uitleg van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb voortvloeit dat de raad bij toepassing van het High Trust-programma bevoegd is een reeds vastgestelde vergoeding in het nadeel van de rechtsbijstandverlener te herzien. In dit kader is het volgende van belang.
Voor het convenant, waarin de uitgangspunten van het High Trust-programma zijn vastgelegd en die wordt gesloten met rechtsbijstandverleners, een specifieke, terzake deskundige beroepsgroep, bestaat een wettelijke basis, te weten artikel 39, tweede lid, van het Bvr 2000. Het convenant is gebaseerd op wederzijds vertrouwen en behelst een programma waar zowel de raad als de rechtsbijstandverlener die er aan deelneemt belang bij heeft. Doordat de raad de toevoegings- en de vergoedingsaanvragen van de deelnemers niet meer vooraf, maar achteraf, steekproefsgewijs controleert, verminderen de controle- en administratielasten. Dit is niet alleen in het voordeel van de raad, maar ook in het voordeel van de rechtsbijstandverlener en zijn cliënt(e), omdat, hetgeen [appellant B] ter zitting heeft bevestigd, toevoegingen en vergoedingen zonder voorafgaande controles sneller kunnen worden verstrekt en vastgesteld. Om het programma succesvol te laten zijn is van belang dat de raad erop kan vertrouwen dat de rechtsbijstandverleners met inachtneming van de regels in de Wrb beoordelen of een zaak toevoegingswaardig is en welke vergoedingen zij aanvragen. Voor zover rechtsbijstandverleners hierover twijfels hebben in een specifieke zaak, worden zij geacht de helpdesk van de raad te raadplegen. Daarbij geldt dat de raad niet terugkomt op een door de helpdesk gedane toezegging die in het voordeel is van de rechtsbijstandverlener of zijn cliënt(e), maar achteraf bezien onjuist blijkt. Verder volgt uit het convenant dat de raad een vergoeding mag intrekken of lager mag vaststellen indien bij de controle blijkt dat een toevoeging of vergoeding ten onrechte is verstrekt, tenzij de helpdesk hierover is geraadpleegd.
Door het convenant te ondertekenen, committeert de rechtsbijstandverlener zich aan de hiervoor uiteengezette uitgangspunten. Dit betekent dat hij weet en ermee instemt dat een vergoeding in zijn nadeel wordt herzien, indien hij over een zaak de helpdesk niet heeft geraadpleegd en uit de steekproefsgewijze controle achteraf blijkt dat de vergoeding te hoog is vastgesteld. In een dergelijk geval is voldaan aan artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en mag de raad de vastgestelde vergoeding intrekken of ten nadele van de rechtsbijstandverlener wijzigen.
7.4. Niet in geschil is dat [appellant B] de helpdesk niet heeft geraadpleegd over de vraag of voor het herzieningsverzoek dat betrekking heeft op toeslagjaar 2013 een aparte toevoeging kon worden verleend. Evenmin heeft zij de zaak op een later moment, bijvoorbeeld nadat zij de werkzaamheden had verricht en een aanvraag om een vergoeding wilde indienen, aan de helpdesk voorgelegd. Dit betekent dat, in aanmerking genomen dat geen recht bestond op een aparte toevoeging voor het toeslagjaar 2013 en dientengevolge niet op een vergoeding voor dat jaar, de raad de vastgestelde vergoeding naar nihil mocht herzien.
8. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van [appellant B] ongegrond.
Conclusie
9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Polak w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
752.