Uitspraak
201605736/1/R2 en 201605737/1/R2.
Datum uitspraak: 25 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Coöperatie Kottervisserij Nederland U.A., gevestigd te Urk (hierna: VisNed),
appellante,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2016, kenmerk N&B/2016-164, heeft de staatssecretaris het Nederlandse deel van de Doggersbank aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: de Habitatrichtlijn).
Bij besluit van 27 mei 2016, kenmerk N&B/2016-165, heeft de staatssecretaris het gebied Klaverbank aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Tegen deze besluiten heeft VisNed beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 27 juli 2017, waar VisNed, vertegenwoordigd door drs. W. Visser en D. Ras, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, mr. A.H. IJlstra en A.M. Svoboda MSc, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluiten van 27 mei 2016 heeft de staatssecretaris de gebieden Doggersbank en Klaverbank aangewezen als Natura 2000-gebied. Deze gebieden zijn gelegen in de Nederlandse exclusieve economische zone. Het gebied Doggersbank is aangewezen voor het habitattype permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken (H1110C). Het gebied Klaverbank is aangewezen voor het habitattype riffen (H1170). Daarnaast zijn beide gebieden aangewezen voor de soorten bruinvis (H1351), grijze zeehond (H1364) en gewone zeehond (H1365).
VisNed kan zich niet verenigen met de aanwijzing van deze gebieden als Natura 2000-gebied. Zij stelt zich op het standpunt dat het gebied Doggersbank ten onrechte is aangewezen voor het habitattype permanent overstroomde zandbanken aangezien dit habitattype volgens haar in het gebied niet voorkomt. Daarnaast is volgens haar ten onrechte voor dit habitattype een verbeterdoelstelling opgenomen in het aanwijzingsbesluit. Verder betoogt VisNed dat beide gebieden ten onrechte zijn aangewezen voor de bruinvis, grijze zeehond en gewone zeehond.
Toetsingskader
2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
3. Artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) bepaalt: ‘Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG.’
Het tweede lid bepaalt: ‘Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. [..]
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge richtlijn 92/43/EEG.’
Het vierde lid bepaalt: ‘Een besluit als bedoeld in het eerste lid gaat vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.’
Het zesde lid bepaalt: ‘Een besluit als bedoeld in het eerste lid met betrekking tot de aanwijzing van een gebied dat geheel of gedeeltelijk is gelegen in de exclusieve economische zone, wordt niet eerder genomen dan vier weken nadat het ontwerp van dat besluit aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.’
Permanent overstroomde zandbanken
Aanwijzing
4. VisNed stelt zich op het standpunt dat het Nederlandse deel van de Doggersbank ten onrechte is aangewezen als Natura 2000-gebied. Zij betwist dat het habitattype permanent overstroomde zandbanken, waarvoor het gebied is aangemeld ter plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang, in het gebied voorkomt.
VisNed betoogt dat het habitattype H1110C, zoals omschreven in het Natura 2000-profielendocument (versie 2014, www.synbiosys.alterra.nl/natura2000; hierna: Profielendocument) en waarvoor de Doggersbank is aangewezen, niet kwalificeert als habitattype H1110, waarvoor op grond van de Habitatrichtlijn de verplichting bestaat om het te beschermen. Met het opstellen van een profiel voor het nieuwe habitattype H1110C, zoals opgenomen in Profielendocument, heeft de staatssecretaris volgens VisNed dan ook ten onrechte, los van de Europese definitie, een nieuw habitattype geformuleerd. Het aanwijzen van het gebied Doggersbank als Natura 2000-gebied is volgens VisNed dan ook in strijd met de toezegging van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer om nationaal niet meer aan te wijzen dan waartoe Nederland op grond van de Habitatrichtlijn verplicht is.
VisNed bestrijdt het standpunt van de staatssecretaris dat ook zandbanken die dieper dan 20 meter onder zeeniveau liggen tot het habitattype gerekend kunnen worden. Weliswaar is in het "Interpretation Manual of European Union Habitats" (Europese Commissie, april 2013; hierna: Interpretation manual) vermeld dat het habitattype zich ook kan uitstrekken over dieper gelegen zandbanken, maar dit biedt volgens VisNed geen grond voor de conclusie dat de diepere delen op zichzelf ook kwalificeren als habitattype H1110. Dat habitattype H1110 wel voorkomt in het Britse deel van de Doggersbank, doet aan het voorgaande volgens VisNed niet af, aangezien de aanwijzing van het Britse deel geen deel uitmaakt van de aanwijzing van het Nederlandse deel van de Doggersbank als Natura 2000-gebied.
Verder betoogt VisNed in dit kader dat de bodemleefgemeenschappen die op het Nederlandse deel van de Doggersbank voorkomen afwijken van de bodemleefgemeenschappen die volgens de Europese definitie kenmerkend zijn voor habitattype H1110. Dit blijkt volgens VisNed uit het Profielendocument waaruit volgens haar volgt dat de bodemleefgemeenschappen op de diepere delen verschillen van de bodemleefgemeenschappen op de minder diepe delen van de Doggersbank.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uit de definitie van habitattype H1110 zoals opgenomen in het Interpretation manual volgt dat dit habitattype ook delen van zandbanken kan omvatten die dieper dan 20 meter beneden de zeespiegel liggen. Daarbij wijst de staatssecretaris er op dat het Nederlandse deel van de Doggersbank, dat met het bestreden besluit is aangewezen als Natura 2000-gebied, onderdeel uitmaakt van de Doggersbank zoals die zich uitstrekt in de wateren van het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Duitsland en Denemarken. De Britse delen van de Doggersbank liggen boven het niveau van 20 meter. Verder wijst de staatssecretaris er op dat het feit dat het Nederlandse deel van de Doggersbank dieper ligt dan 20 meter, voor de Europese Commissie geen reden is geweest om het gebied niet te plaatsen op de lijst van gebieden van communautair belang.
4.2. Het gebied Doggersbank is door de Europese Commissie bij beschikking van 22 december 2009 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Het gebied is geselecteerd vanwege habitattype H1110. Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bestaat derhalve de verplichting tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn.
4.3. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de selectie en begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25). Bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied bestaat wel een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing.
4.4. In het besluit is vermeld dat de selectie en begrenzing van gebieden heeft plaatsgevonden aan de hand van de ligging van de natuurlijke habitats en de leefgebieden van de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en de bijbehorende abiotische kenmerken zoals diepte en sedimentsamenstelling. Voor mariene gebieden is er in het bijzonder van uitgegaan dat rechte lijnen met goed gedefinieerde hoekpunten het beste zijn voor het toekomstige beleid en het handhaven daarvan. De begrenzing van het Natura 2000-gebied Doggersbank is in het bijzonder bepaald aan de hand van het voorkomen van habitattype H1110C. Het open zeegebied van de Doggersbank bestaat blijkens het aanwijzingsbesluit geheel uit dit habitattype. Verder volgt uit het besluit dat het aangewezen gebied een diepte heeft van meer dan 20 meter. De grenzen van het Natura 2000-gebied Doggersbank sluiten aan bij de begrenzing van de aangemelde Natura 2000-gebieden in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland, aldus het besluit.
4.5. Habitattype H1110 wordt in bijlage I bij de Habitatrichtlijn omschreven als "Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken".
Het Profielendocument bevat een beschrijving van de kenmerken van de ingevolge de Habitatrichtlijn te beschermen habitattypen. Het Profielendocument is een achtergronddocument waarin een wetenschappelijke toelichting is gegeven op de verschillende ecologische kenmerken en vereisten van de habitattypen, habitatrichtlijnsoorten en vogelsoorten waarvoor Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd. Het document is niet op rechtsgevolg gericht, maar vormt, als gezegd, een achtergronddocument bij de aanwijzingsbesluiten. In het Profielendocument is onder meer beschreven wat onder permanent overstroomde zandbanken moet worden verstaan, wat de voor dit habitattype typische soorten zijn en wat de landelijke staat van instandhouding is. Hierbij is voor de delen dieper dan 20 meter, zoals in het aangewezen gebied, het subtype H1110C opgesteld. Ter zitting heeft de staatssecretaris uiteengezet dat het opstellen van een subtype niet voortvloeit uit een Europees rechtelijke verplichting, maar bedoeld is om recht te doen aan de ecologische variaties binnen een bepaald habitattype. Bij het opstellen van het Profielendocument is de in het door de Europese Commissie opgestelde Interpretation Manual opgenomen definitie van habitattype H1110 als uitgangspunt genomen. Uit het Interpretation manual volgt dat habitattype H1110 zandbanken omvat die zelden dieper dan 20 meter onder zeeniveau liggen. De zandbanken kunnen zich wel uitstrekken tot beneden de 20 meter dieptelijn. Het kan daarom passend zijn om dergelijke gebieden ook te betrekken in de aanwijzing als ze onderdeel uitmaken van de zandbank en de voor de zandbanken kenmerkende bodemleefgemeenschappen herbergen, aldus het Interpretation manual.
4.6. In het besluit is over de vraag of de op de Doggersbank aanwezige natuurwaarden kunnen worden gekwalificeerd als habitattype H1110, vermeld dat het Nederlandse deel van de Doggersbank een geomorfologische eenheid vormt met het Britse deel van de Doggersbank en dat het de voor de zandbank kenmerkende bodemleefgemeenschappen herbergt. Er bestaat volgens het besluit dan ook geen twijfel over het voorkomen van het habitattype in het gebied.
4.7. Voor zover VisNed betoogt dat de staatssecretaris het gebied in strijd met een toezegging heeft aangewezen voor een habitattype waarvoor geen Europees rechtelijke verplichting bestaat om deze te beschermen, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft gesteld dat de aanwezige natuurwaarden zich kwalificeren als habitattype H1110. Anders dan VisNed betoogt, heeft de staatssecretaris dan ook niet beoogd het gebied aan te wijzen voor natuurwaarden waarvoor op grond van de Habitatrichtlijn geen verplichting tot bescherming bestaat. De vraag die voorligt, is of de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanwezige natuurwaarden voldoen aan de vereisten zoals opgenomen in de Europese definitie van habitattype H1110.
4.8. De enkele omstandigheid dat het Nederlandse deel van de Doggersbank dieper dan 20 meter is, maakt naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet dat geen sprake is van habitattype H1110. Ook de omstandigheid dat het ondiepe deel van de Doggersbank in de exclusieve economische zone van het Verenigd Koninkrijk ligt en niet in de exclusieve economische zone van Nederland, maakt niet dat de natuurwaarden op het Nederlandse deel van de Doggersbank niet kunnen worden aangemerkt als H1110. Van belang daarbij is volgens de Europese definitie immers of het Nederlandse deel van de zandbank een eenheid vormt met de hoger gelegen delen. In het "Doelendocument mariene Natura 2000-gebieden, selectie, begrenzing en doelen van mariene Natura 2000-gebieden in Nederland" (hierna: Doelendocument Marien) is op dit aspect ingegaan. Dit document vormt net als het Profielendocument een achtergronddocument bij de aanwijzingsbesluiten. Ten aanzien van de geomorfologische eenheid, is in het Doelendocument Marien uiteengezet dat het Nederlandse deel van de Doggersbank onderdeel is van een zandbank die zich uitstrekt over het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Duitsland en Denemarken. Het hoogste punt van de zandbank ligt in het Verenigd Koninkrijk, op een diepte van 15 meter. VisNed heeft dit niet bestreden. Er bestaat dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat het Nederlandse deel van de Doggersbank geen geomorfologische eenheid vormt met het Britse, Duitse en Deense deel van de Doggersbank. Uit het Doelendocument Marien volgt overigens voorts dat het Verenigd Koninkrijk en Duitsland de Doggersbank eveneens hebben geselecteerd op grond van de kwalificatie van het gebied voor het habitattype H1110. Ter zitting heeft de staatssecretaris in dit kader nog nader toegelicht dat deze delen inmiddels door beide lidstaten zijn aangewezen als Natura 2000-gebied.
4.9. Ten aanzien van de vraag of het aangewezen gebied de voor habitattype H1110 kenmerkende bodemleefgemeenschappen herbergt, stelt de Afdeling vast, zoals ter zitting door VisNed is bevestigd, dat tussen partijen niet in geschil is dat op het middelste deel van het aangewezen gebied, het gebied met een diepte van 20 tot 30 meter, de voor habitattype H1110 typische bodemleefgemeenschappen voorkomen, zoals bedoeld in het Interpretation manual. Niet in geschil is dan ook dat het habitattype in ten minste een deel van het gebied voorkomt. Voor het oordeel dat de staatssecretaris het gebied in zijn geheel niet heeft kunnen aanwijzen als Natura 2000-gebied wegens het ontbreken van habitattype H1110 in het gebied bestaat dan ook geen grond.
4.10. Het geschil tussen partijen ziet aldus op de vraag of de staatssecretaris de gekozen begrenzing van het gebied in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Hierbij is van belang dat, zoals hiervoor overwogen, bij de vaststelling van de begrenzing van een gebied enkel ecologische overwegingen betrokken mogen worden. De ecologische overweging voor de begrenzing van het gebied is volgens de staatssecretaris gelegen in het voorkomen van het habitattype. Daarbij is volgens de staatssecretaris van belang dat in het hele gebied de voor habitattype H1110 kenmerkende bodemleefgemeenschappen voorkomen.
In het Profielendocument is in zoverre uiteengezet dat de meest typische zandbankgemeenschap op de zogenoemde rug van de bank gevonden wordt en dat die wordt gedomineerd door soorten die aan het sedimentoppervlak leven en aangepast zijn aan een relatief dynamisch milieu. De gemeenschappen van de diepere randzones hebben verwantschap met de gemeenschappen van de nog dieper gelegen zeebodems, die niet tot het habitattype behoren. Zo lijkt de gemeenschap van de zuidelijke rand op die van de zuidoostelijk daarvan gelegen Oestergronden. De gemeenschap van de noordelijke rand lijkt op die van de aangrenzende Noordelijke Noordzee, aldus het Profielendocument.
4.11. Uit het voorgaande volgt dat, waarop VisNed ook wijst, dat de bodemleefgemeenschappen in de hogere delen van het aangewezen gebied verschillen van de bodemleefgemeenschappen in de diepere delen van het aangewezen gebied. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat deze conclusie aansluit bij het wetenschappelijke onderzoek dat sinds de jaren negentig door verschillende onderzoekers is verricht naar de bodemleefgemeenschappen op de Doggersbank. Uit dit onderzoek, dat eveneens ten grondslag is gelegd aan de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie, blijkt volgens de staatssecretaris verder dat er binnen het aangewezen gebied twee grote groepen bodemleefgemeenschappen voorkomen die beide de voor het habitattype typische soorten omvatten. De Afdeling is van oordeel dat VisNed met de enkele stelling dat de bodemleefgemeenschappen in de hogere delen verschillen van de bodemleefgemeenschappen in de diepere delen van het aangewezen gebied, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de staatssecretaris er niet van uit heeft mogen gaan dat de bodemleefgemeenschappen zoals aanwezig binnen het gehele aangewezen gebied, de voor habitattype H1110 kenmerkende bodemleefgemeenschappen omvatten. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de diepere delen van de Doggersbank gebied niet heeft mogen aanwijzen als Natura 2000-gebied. Het betoog faalt.
Instandhoudingsdoelstelling
5. VisNed stelt zich op het standpunt dat voor habitattype H1110C ten onrechte een verbeterdoelstelling in het aanwijzingsbesluit is opgenomen. In dit kader bestrijdt zij de aan de vaststelling van deze doelstelling ten grondslag gelegde conclusie dat de kwaliteit van dit habitattype matig ongunstig is.
Ten eerste voert VisNed ter onderbouwing van haar standpunt aan dat de door de staatssecretaris gestelde verschuiving naar meer kortlevende soorten in het gebied niet maakt dat het habitattype niet meer voldoet aan de voorwaarden waaronder sprake is van een gunstige staat van instandhouding. Daarbij wijst zij erop dat er geen twijfel over bestaat dat de specifieke structuur en functies van het habitattype op de lange termijn blijven bestaan, aangezien het bodemleven in zekere mate wordt bepaald door de grote natuurlijke dynamiek van wind, stroming en golven.
Ten tweede voert zij aan dat onvoldoende is gemotiveerd dat daadwerkelijk een afname van het aantal langlevende soorten heeft plaatsgevonden en een toename van het aantal kortlevende soorten. Volgens haar is deze conclusie enkel gebaseerd op de veronderstelling dat een dergelijke verschuiving plaatsvindt als gevolg van bodemberoerende activiteiten. Aan deze veronderstelling ligt volgens VisNed geen onderzoek naar de biodiversiteit en de soortensamenstelling van bodemleefgemeenschappen ten grondslag.
Ten derde voert VisNed aan dat geen bewijs bestaat voor de veronderstelling dat de verschuiving naar meer kortlevende soorten het gevolg is van visserijactiviteiten. Daarbij wijst zij op het onderzoek zoals opgenomen in het rapport "Data availability for the fisheries impact assessment of the FIMPAS project" van IMARES van 29 april 2010, dat gebaseerd is op een eerder onderzoek zoals opgenomen in het artikel "Historical Marine Ecology: Examining the Role of Fisheries in Changes in North Sea Benthos" van L.A. Robinson en Ch. L.J. Frid van juli 2008, waarin volgens haar tevens is vermeld dat geen bewijs bestaat dat de verschuiving het gevolg is van visserij. Daarnaast wijst VisNed op het artikel "Effects of a 5-year trawling ban on the local benthic community in a wind farm in the Dutch coastal zone" van M.J.N. Bergman en anderen uit 2014, waarin de effecten op de soortensamenstelling zijn onderzocht in een gebied waarin vijf jaar lang niet is gevist. In het onderzoek is volgens haar geconcludeerd dat het effect van bodemberoering door visserij in minder dynamische gebieden zorgde voor een soortensamenstelling die vergelijkbaar is met de soortensamenstelling in gebieden met een hogere natuurlijke verstoring. In gebieden met een hogere dynamiek was volgens het onderzoek geen additioneel effect van de bodemberoering door visserij. Ook uit het artikel "Habitat-Specific Effects of Fishing Disturbance on Benthic Species Richness in Marine Soft Sediments" van D. van Denderen en anderen uit 2014 volgt volgens VisNed dat de effecten van bodemberoerende visserijactiviteiten en de effecten van natuurlijke verstoring vergelijkbaar zijn. Uit deze onderzoeken volgt volgens VisNed dat het zeer onwaarschijnlijk is dat visserij een meetbaar effect heeft op de bodemlevens van de meer dynamische hoger gelegen delen van de Doggersbank.
Aanvullend op het voorgaande betoogt VisNed dat, nu de gestelde matig ongunstige staat van instandhouding onvoldoende is onderbouwd, het vaststellen van een verbeterdoelstelling in strijd is met het uitgangspunt van haalbaar en betaalbaar.
5.1. In het besluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Doggersbank is als instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype permanent overstroomde zandbanken (H1110C) vermeld ‘behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit’. De verbeterdoelstelling is opgesteld in verband met de matig ongunstige staat van instandhouding van de kwaliteit van het habitattype. De matig ongunstige staat van instandhouding is blijkens het Profielendocument gebaseerd op de constatering dat de soortensamenstelling in het gebied is verschoven waardoor er meer kortlevende soorten en minder langlevende soorten in het gebied voorkomen. In het Profielendocument is uiteengezet dat bij een goed functionerend habitattype H1110 er een balans is tussen kort- en langlevende soorten die past bij de natuurlijke morfologie en de van nature heersende abiotische omstandigheden. De relatief laagdynamische delen van het habitattype, zoals H1110C, vertonen volgens het Profielendocument gewoonlijk een hogere soortenrijkdom en een hogere dichtheid aan relatief langlevende, langzaam groeiende bodemorganismen zoals schelpdieren en vastzittende bodemdieren.
5.2. Op grond van artikel 1, onder e, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een habitattype als gunstig beoordeeld indien het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan, en indien de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld in artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn. Hieruit volgt dat de staat van instandhouding gunstig is indien aan alle drie de vereisten is voldaan. Dat, zoals VisNed stelt, er geen twijfel over bestaat dat de specifieke structuur en functies van het habitattype op de lange termijn zal blijven bestaan, betekent op zichzelf nog niet dat de staat van instandhouding van het habitattype als gunstig kan worden gezien. Daarvoor moet tevens beoordeeld worden of aan de andere vereisten is voldaan, waaronder de vraag of de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is. Anders dan VisNed betoogt, is de vraag of sprake is van een afname van langlevende soorten dan ook relevant voor de vraag of de staat van instandhouding van habitattype H1110C gunstig is.
5.3. Over de kwaliteit van subtype H1110C is in het Profielendocument verder uiteengezet dat uit informatie uit het verleden blijkt dat er binnen het habitattype H1110C een verschuiving is opgetreden in de soortensamenstelling van de bodemgemeenschap. Langlevende suspensie-etende tweekleppige schelpdieren zijn afgenomen, terwijl er een toename is geconstateerd van detritus-etende borstelwormen, die kenmerkend zijn voor een verstoorde situatie. De biomassa van borstelwormen en sediment-etende stekelhuidigen is sterk toegenomen, aldus het Profielendocument. Voorts is over de effecten van visserij-activiteiten vermeld dat verondersteld wordt dat bodemberoerende activiteiten op van natura relatief laagdynamische delen van het habitattype, waardoor extra dynamiek wordt toegevoegd, ten grondslag ligt aan verschuivingen in biodiversiteit in het nadeel van relatief langlevende soorten. Ter zitting heeft de staatssecretaris in dit verband uiteengezet dat al sinds de jaren negentig door verschillende onderzoekers veldonderzoek is verricht naar de soortensamenstelling op de Doggersbank, waaruit naar voren is gekomen dat een verschuiving heeft plaatsgevonden. VisNed heeft dit niet bestreden. Weliswaar volgt uit het voorgaande dat er van uit wordt gegaan dat visserij-activiteiten onder meer ten grondslag liggen aan de geconstateerde verschuiving, maar naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit, anders dan VisNed betoogt, niet dat de constatering dat een verschuiving heeft plaatsgevonden, is gebaseerd op de enkele veronderstelling dat visserij-activiteiten een dergelijke verschuiving tot gevolg hebben. Het betoog van VisNed geeft dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het Profielendocument opgenomen stelling dat een verschuiving in de soortensamenstelling heeft plaatsgevonden.
Voor zover VisNed betoogt dat geen bewijs bestaat voor de veronderstelling dat de verschuiving naar meer kortlevende soorten het gevolg is van visserijactiviteiten, overweegt de Afdeling dat de vraag of er een verband bestaat tussen de wijziging van de soortensamenstelling en visserij-activiteiten pas aan de orde is in het kader van de vraag welke maatregelen getroffen kunnen worden om de staat van instandhouding te verbeteren. Het betoog van VisNed kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de staatssecretaris geen verbeterdoelstelling voor het habitattype heeft kunnen vaststellen, nu daarvoor enkel de staat van instandhouding van het habitattype van belang is en niet de oorzaken daarvan. Voor zover VisNed in dit verband wijst op een aantal onderzoeken, doet dat aan het voorgaande niet af aangezien de onderzoeken betrekking hebben op de vraag of visserijactiviteiten van invloed zijn op de soortensamenstelling op de zeebodem.
5.4. Voor zover VisNed aanvullend betoogt dat het formuleren van een verbeterdoelstelling in strijd is met het uitgangspunt van de staatssecretaris dat instandhoudingsdoelstellingen ‘haalbaar en betaalbaar’ moeten zijn, wordt het volgende overwogen. Bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau kunnen economische overwegingen weliswaar een rol spelen, maar de toepassing van het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' door de staatssecretaris kan er niet toe leiden dat hiermee een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau niet zal worden bereikt. In het profielendocument is vermeld dat de landelijke doelstelling voor habitattype H1110C is het behouden van de verspreiding en oppervlakte van het habitattype en verbetering van de kwaliteit. Om deze landelijke doelstelling te kunnen bereiken is voor het gebied Doggersbank als instandhoudingsdoelstelling geformuleerd het behouden van oppervlakte en het verbeteren van de kwaliteit. Gelet op de hiervoor geconstateerde matig ongunstige staat van instandhouding van het habitattype heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling, teneinde de landelijk gunstige staat van instandhouding te kunnen bereiken, terecht een verbeterdoelstelling vastgesteld. Voor zover VisNed vreest dat deze doelstelling onevenredige gevolgen zal hebben voor de economische sectoren in het gebied, overweegt de Afdeling dat de maatregelen waarmee alsmede het tempo waarin deze doelstelling wordt gehaald, in de vervolgprocedure aan de orde kunnen komen.
5.5. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris geen verbeterdoelstelling voor het habitattype permanent overstroomde zandbanken (H1110C) heeft kunnen vaststellen. Het betoog faalt.
Habitatsoorten
6. VisNed betoogt dat de gebieden Doggersbank en Klaverbank ten onrechte zijn aangewezen voor de bruinvis, grijze zeehond en gewone zeehond. De aanwijzing van de gebieden voor deze soorten is volgens haar in strijd met artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn op grond waarvan gebieden alleen voor aquatische soorten worden aangewezen indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen bevat welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Nu de staatssecretaris in de aanwijzingsbesluiten erkent dat het niet mogelijk is om een onderscheid te maken tussen enerzijds de Doggersbank en Klaverbank en anderzijds de rest van de Noordzee, is de aanwijzing van de gebieden voor deze soorten in strijd met de gehanteerde systematiek, aldus VisNed. Daarbij wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL: RVS:2011:BP7769.
Daarnaast is de aanwijzing van de gebieden voor deze soorten volgens VisNed in strijd met de in het Doelendocument Marien gehanteerde systematiek, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Zij betoogt dat de doelen niet ‘haalbaar en betaalbaar’ zijn gelet op de gevolgen voor de gebruikers van het gebied en dat het aanwijzen van een gebied met het oogmerk om maatregelen ten behoeve van de soorten te kunnen nemen, geen ecologische maar een juridische dan wel beleidsmatige overweging is.
6.1. Uit de bestreden besluiten volgt dat het gebied Doggersbank en het gebied Klaverbank beide zijn aangewezen voor de habitatsoorten bruinvis (H1351), grijze zeehond (H1364) en gewone zeehond (H1365). In beide besluiten is voor alle drie de soorten als instandhoudingsdoelstelling opgenomen ‘behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie’.
6.2. Artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt: ‘Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. […] Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde Pro toezicht.’
Het vierde lid bepaalt: ‘Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken lidstaat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.’
6.3. Aan de aanwijzingsbesluiten is het Doelendocument Marien ten grondslag gelegd. Dit document bevat de door de staatssecretaris gebruikte systematiek voor de selectie en begrenzing van mariene Habitatrichtlijngebieden. Zoals hiervoor overwogen is hierin vermeld dat het gebied Doggersbank op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn is geselecteerd voor aanmelding bij de Europese Commissie voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang vanwege de aanwezigheid van habitattype permanent overstroomde zandbanken (H1110). Het gebied Klaverbank is geselecteerd vanwege de aanwezigheid van het habitattype riffen (H1170). Voorts is in het Doelendocument Marien vermeld dat op basis van de beschikbare kennis over aquatische soorten zoals genoemd op bijlage II van de Habitatrichtlijn er geen mariene gebieden zijn geselecteerd, aangezien er voor deze soorten binnen de territoriale wateren of de Nederlandse exclusieve economische zone geen zone kan worden afgebakend met specifieke ecologische betekenis als bedoeld in artikel 4, eerst lid, van de Habitatrichtlijn, zo volgt uit het document.
6.4. Hieruit volgt dat, zoals VisNed betoogt, het gebied Doggersbank en het gebied Klaverbank niet onderscheiden kunnen worden van de overige delen van de Noordzee voor zover het gaat om de ecologische kenmerken die voor de genoemde aquatische soorten van belang zijn. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bestaat dan ook geen verplichting om de gebieden voor deze soorten te selecteren voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang. Anders dan VisNed meent, maakt dit echter niet dat de staatsstaatssecretaris de gebieden niet voor de bruinvis, grijze zeehond en gewone zeehond heeft kunnen aanwijzen. In dit kader wijst de Afdeling erop dat indien een gebied op basis van bovenstaande selectiecriteria is aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang en daarop is geplaatst, de verplichting tot aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied niet uitsluitend zien op de habitattypen en habitatsoorten waarvoor het desbetreffende gebied is geselecteerd, maar betrekking heeft op alle habitattypen en habitatsoorten die in het bewuste gebied voorkomen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte dan wel populatie. Ook voor die habitattypen en soorten die niet direct tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in die gebieden voorkomen, dienen derhalve instandhoudingsdoelstellingen te worden geformuleerd (vergelijk de uitspraak van 9 april 2014: ECLI:NL:RVS:2014:1239). Dat het gebied niet te onderscheiden is van de rest van de Noordzee, maakt dan ook niet dat geen verplichting bestaat om de gebieden voor de genoemde soorten aan te wijzen. Dat ook volgens de staatssecretaris generieke beschermingsmaatregelen in de Noordzee meer geëigend zijn dan gebiedsgerichte maatregelen, maakt dan ook niet dat voor deze soorten geen doelstelling hoeft te worden vastgesteld. Bovendien leidt de omstandigheid dat tevens maatregelen buiten het aangewezen gebied getroffen worden, er niet toe dat het vaststellen van instandhoudingsdoelstellingen voor deze soorten niet zou kunnen bijdragen aan het op landelijk niveau bereiken van een gunstige staat van instandhouding. Voor zover VisNed wijst op de genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, overweegt de Afdeling dat in de door VisNed bedoelde overweging een andere rechtsvraag aan de orde is, zodat hieruit niet kan worden afgeleid dat de onderhavige gebieden niet voor de bruinvis, gewone zeehond en grijze zeehond aangewezen mochten worden.
6.5. Voor zover VisNed wijst op het uitgangspunt ‘haalbaar en betaalbaar’ overweegt de Afdeling dat dit uitgangspunt geen betrekking heeft op de vraag of een gebied voor een bepaalde soort aangewezen moet worden, zodat dit evenmin leidt tot het oordeel dat de staatssecretaris had moeten afzien van het aanwijzen van de gebieden voor de bruinvis, gewone zeehond en grijze zeehond.
6.6. Gelet op het voorgaande biedt het betoog van VisNed geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de staatssecretaris de gebieden Doggersbank en Klaverbank ten onrechte heeft aangewezen voor de bruinvis, gewone zeehond en grijze zeehond. Het betoog faalt.
Bestaand gebruik
7. Verder betoogt VisNed dat de aanwijzingsbesluiten ten onrechte leiden tot een onzekere rechtspositie voor vissers. In dat kader wijst zij erop dat de beschrijving van de rechtsgevolgen voor bestaand gebruik zoals opgenomen in het Doelendocument Marien onjuist is.
7.1. Zoals hiervoor is overwogen kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de selectie en begrenzing van het gebied. Dat, zoals VisNed betoogt, nog onzekerheid bestaat over de gevolgen van de aanwijzingsbesluiten voor de rechtspositie van vissers, maakt dan ook niet dat de staatssecretaris de gebieden niet als Natura 2000-gebied heeft kunnen aanwijzen. Welke effecten de aanwijzing van de Doggersbank en de Klaverbank als Natura 2000-gebied zal hebben voor de rechtspositie van vissers zal aan de hand van de bepalingen van de Wet natuurbescherming van geval tot geval moeten worden bezien en kan in deze procedure dan ook niet in algemene zin aan de orde komen. Het betoog van VisNed dat de beschrijving van de rechtsgevolgen van de aanwijzingsbesluiten zoals opgenomen in het Doelendocument Marien volgens haar onjuist is, kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de staatssecretaris de gebieden Doggersbank en Klaverbank niet had mogen aanwijzen als Natura 2000-gebied, zodat het betoog faalt.
Conclusie
8. Het beroep, gericht tegen het besluit van 27 mei 2016 tot aanwijzing van het gebied Doggersbank als Natura 2000-gebied en het beroep, gericht tegen het besluit van 27 mei 2016 tot aanwijzing van het gebied Klaverbank als Natura 2000-gebied, zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Donner-Haan
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2017
674.