Uitspraak
201507816/1/A1.
Datum uitspraak: 8 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 september 2015 in zaak nr. 14/3958 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college aan [appellant sub 1] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging en een prieel op het perceel [locatie 1] te Heerjansdam (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 mei 2014 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 mei 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 oktober 2013 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R.S. Wijling, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. R.S. Olivieira en D. Smit, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel [locatie 1] te Heerjansdam. Op het perceel zijn een voor bewoning gebruikte oude boerderij en een als bed & breakfast geëxploiteerd gebouw aanwezig. Het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend ziet op de oprichting van een garage/berging met overkapping (hierna: de garage) en een prieel op het perceel. De garage is geprojecteerd direct achter en naast de achtertuin van de woning van [appellant sub 2] aan de [locatie 2]. Vanaf deze tuin gezien is het prieel enkele meters achter de garage geprojecteerd.
Het bouwplan is in strijd met het geldende bestemmingsplan "Heerjansdam-Gors" (hierna: het bestemmingsplan), omdat het bouwplan leidt tot een verdere overschrijding van de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij een hoofdgebouw dan reeds aanwezig was. Voorts staat de garage niet ten dienste van het hoofdgebouw aan de Grote Kreeklaan 1, zodat het niet als bijgebouw als bedoeld in het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Het college heeft de afwijking van het bestemmingsplan aanvaardbaar geacht en voor het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo verleend. [appellant sub 2] kan zich niet met de verlening van omgevingsvergunning verenigen en is daartegen opgekomen.
De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 15 mei 2014, waarbij de omgevingsvergunning is gehandhaafd, vernietigd, omdat het volgens haar niet zorgvuldig is voorbereid, niet deugdelijk is gemotiveerd en deels op een onjuiste grondslag berust. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich niet met deze uitspraak verenigen.
Ter uitvoering van deze uitspraak heeft het college bij besluit van 15 december 2015 opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] beslist. Daarbij heeft het de verleende omgevingsvergunning opnieuw gehandhaafd. [appellant sub 2] kan zich niet met dit besluit verenigen.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het in beroep bestreden besluit vernietigd op de grond dat het college dat besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De overwegingen die de rechtbank tot deze uitkomst leiden, komen erop neer dat de motivering tekort schiet, omdat daarbij niet alle relevante criteria, neergelegd in het "Afwijkingenbeleid voor planologische activiteiten" zoals vastgesteld op 1 november 2011 (hierna: het Afwijkingenbeleid (2011)), op juiste wijze in aanmerking zijn genomen en voorts geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld die afwijking van het Afwijkingenbeleid (2011) ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb kunnen rechtvaardigen, en de motivering gedeeltelijk op onjuiste aannames berust. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het door het college overgenomen advies van de welstandscommissie is gebaseerd op een bouwtekening waarop een onjuiste totale oppervlakte is vermeld, nu de aan de garage/berging te bouwen overkapping daarbij ten onrechte niet is meegeteld. De rechtbank heeft het geschil niet finaal beslecht en heeft overwogen dat het college opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] dient te beslissen met inachtneming van de uitspraak. Daarbij heeft de rechtbank ten overvloede overwogen dat het college in het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] gemotiveerd zal moeten ingaan op de vraag of instemming van de monumentencommissie is vereist.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
Reikwijdte toetsing door de rechtbank
4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op de stoel van het bestuursorgaan is gaan zitten door de inhoud van het Afwijkingenbeleid (2011), de aan de hand daarvan door het college gemaakte belangenafweging en de inhoud van het advies van de welstandscommissie in volle omvang te toetsen. Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank miskend dat de welstandscommissie advies heeft uitgebracht op basis van de volledige bouwtekeningen. Ook is de rechtbank volgens hem op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten door in een overweging ten overvloede reeds een oordeel te geven over de vraag of ten behoeve van het bouwplan instemming door de monumentencommissie is vereist.
4.1. Anders dan [appellant sub 1] stelt, heeft de rechtbank, door in haar overwegingen de toepasselijkheid van het Afwijkingenbeleid (2011) te betrekken en te beoordelen of het college op juiste grondslag en deugdelijk gemotiveerd van dat beleid is afgeweken, de inhoud van dat beleid niet zelf in volle omvang getoetst. Dat heeft zij evenmin gedaan door in een overweging ten overvloede te bepalen dat het college dient in te gaan op de vraag of ingevolge dit beleid instemming door de monumentencommissie is vereist. Voorts heeft de rechtbank omtrent de aanvaardbaarheid van het bouwplan en het positieve welstandsadvies niet een eigen beoordeling gemaakt die zij in de plaats heeft gesteld van de door het college en de welstandscommissie gemaakte beoordeling. Door te toetsen of het in beroep bestreden besluit en het daarbij overgenomen advies van de welstandscommissie zorgvuldig zijn voorbereid met inachtneming van de juiste relevante feiten en omstandigheden en of de motivering het besluit kan dragen, is de rechtbank niet in de beleids- en beoordelingsruimte van het college getreden. Voor zover [appellant sub 1] aanvoert dat de welstandscommissie over volledige bouwtekeningen beschikte, neemt dat niet weg dat vaststaat dat daarop was vermeld dat de oppervlakte van de garage 35 m2 bedroeg, waarbij de oppervlakte van de daarbij behorende overkapping ten onrechte buiten beschouwing is gelaten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het welstandsadvies op dit punt op een onjuiste grondslag berust.
Het betoog faalt.
Aanvaardbaarheid bouwplan
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van het college tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning niet onredelijk was en was voorzien van een dragende motivering, waarbij alle relevante belangen zijn betrokken. Volgens [appellant sub 1] heeft de rechtbank de bijzondere situatie op het perceel, waarbij het gebouw dat ten behoeve van de bed & breakfast wordt gebruikt functioneel losstaat van de oude boerderij op het perceel, niet onderkend.
5.1. De enkele verwijzing naar de situatie op het perceel biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 25 oktober 2013 niet is voorzien van een dragende motivering waarbij alle relevante belangen zijn betrokken. Het door [appellant sub 1] aangevoerde biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat verlening van de gevraagde omgevingsvergunning niet onredelijk is.
Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
6. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om het college in de gelegenheid te stellen om door de rechtbank aangenomen gebreken aan het in beroep bestreden besluit te herstellen alvorens op het beroep te beslissen.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:109), is de ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen discretionair van aard, zodat de rechtbank niet zonder meer gehouden was hiervan gebruik te maken teneinde het college in de gelegenheid te stellen gebreken aan het in beroep bestreden besluit te herstellen. In beroep is bovendien niet nadrukkelijk om toepassing van dit artikel verzocht.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
8. Het door [appellant sub 2] ingestelde incidenteel hoger beroep is niet ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is, als bedoeld in artikel 8:112 van Pro de Awb. Het stond [appellant sub 2] vrij om het incidenteel hoger beroep niet voorwaardelijk in te stellen. De omstandigheid dat het betrekking heeft op door de rechtbank onbesproken gronden maakt, anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, niet dat het incidenteel beroep niettemin moet worden geacht voorwaardelijk te zijn ingesteld. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is dan ook niet vervallen als gevolg van de ongegrondverklaring van het hoger beroep van [appellant sub 1].
9. [appellant sub 2] heeft in het incidenteel hogerberoepschrift verschillende gronden aangevoerd die zijn gericht tegen het besluit van 15 mei 2014. Zij voert aan dat zij deze gronden reeds in beroep tegen dat besluit naar voren heeft gebracht, maar dat deze door de rechtbank onbesproken zijn gelaten. Zij acht deze gronden van belang in het licht van het nieuwe besluit op haar bezwaar, dat het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank diende te nemen en, lopende het incidenteel hoger beroep, op 15 december 2015 heeft genomen.
9.1. De rechtbank heeft in verschillende door [appellant sub 2] in beroep aangevoerde gronden aanleiding gevonden om het besluit van 15 mei 2014 te vernietigen omdat het niet voldoende zorgvuldig is voorbereid, niet is voorzien van een deugdelijke motivering en deels op een onjuiste grondslag berust. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de overige beroepsgronden geen bespreking behoeven. Het stond de rechtbank vrij om niet alle beroepsgronden die aan deze vernietiging zouden kunnen bijdragen te bespreken. De omstandigheid dat de rechtbank verschillende gronden onbesproken heeft gelaten, betekent niet dat daarmee in rechte komt vast te staan dat deze gronden falen indien [appellant sub 2] niet tegen de uitspraak opkomt. Zij kon deze gronden opnieuw inbrengen tegen het nieuwe besluit op haar bezwaar, hetgeen zij ook heeft gedaan.
Gelet hierop bestaat geen aanleiding om de uitspraak te vernietigen, voor zover daarin niet op iedere door [appellant sub 2] ingebrachte beroepsgrond is ingegaan. Hetgeen [appellant sub 2] in incidenteel hoger beroep naar voren heeft gebracht zal de Afdeling betrekken bij de beoordeling van het besluit van 15 december 2015 op het bezwaar van [appellant sub 2], dat het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft genomen.
Het betoog faalt.
10. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Tussenuitspraak op het beroep van [appellant sub 2]
11. Het besluit van 15 december 2015, waarbij het college het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 oktober 2013 opnieuw ongegrond heeft verklaard, wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht tevens voorwerp te zijn van het geding.
Afwijkingen van de omgevingsvergunning
12. [appellant sub 2] betoogt dat bij het realiseren van de reeds opgeleverde garage een opgelegde bouwstop is genegeerd en dat de garage afwijkend van het bouwplan en deels in strijd met het Bouwbesluit is uitgevoerd. Verder gaat zij in op de wijze waarop het college door haar ingediende klachten heeft afgehandeld en op het aan haar opgelegde contactverbod.
12.1. In deze procedure is uitsluitend de rechtmatigheid van de bij besluit van 15 december 2015 in stand gelaten verlening van omgevingsvergunning aan de orde, uitgaande van hetgeen blijkens onder meer de bijbehorende bouwtekeningen is aangevraagd. Voor zover niet in overeenstemming met die vergunning is gebouwd, betreft dat een kwestie van handhaving. De vraag of het college handhavend zou moeten optreden, is in deze procedure niet aan de orde. Hetzelfde geldt voor de afhandeling van klachten en het opgelegde contactverbod.
Het betoog faalt.
Voorbereiding besluit
13. [appellant sub 2] betoogt dat het college het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte niet heeft voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
13.1. Het college heeft de garage en het prieel terecht beide aangemerkt als bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Gelet daarop kon omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2o, van de Wabo. Artikel 3.10 van de Wabo bepaalt voor die gevallen niet dat afdeling 3.4 van de Awb, waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is geregeld, van toepassing is. Gelet op artikel 3:10 van Pro de Awb hoefde het college die procedure dan ook niet te volgen.
Het betoog faalt.
14. Volgens [appellant sub 2] heeft het college het besluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning met vooringenomenheid genomen. Zij wijst er op dat bouwtekeningen op grond waarvan eerder vergunning is verleend voor het gebouw waarin [appellant sub 1] zijn bed & breakfast exploiteert geen naam van een architectenbureau bevatten, maar wel initialen die overeenkomen met de initialen van een architect die tevens werkzaam is bij de gemeente en die betrokken is geweest bij de behandeling van de in geding zijnde aanvraag.
14.1. Het college heeft, na onderzoek te hebben verricht, ter zitting bij de Afdeling ontkend dat de door [appellant sub 2] bedoelde medewerker van de gemeente betrokken is geweest bij het opstellen van bouwtekeningen voor het als bed & breakfast in gebruik zijnde gebouw. De door [appellant sub 2] naar voren gebrachte aanduidingen op de bouwtekeningen van dat gebouw zijn onvoldoende voor de veronderstelling dat de bewuste medewerker niettemin betrokken is geweest bij het opstellen van deze bouwtekeningen en dientengevolge geacht moet worden een persoonlijk belang te hebben gehad bij verlening van de in deze procedure aan de orde zijnde omgevingsvergunning. Gelet hierop heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat het college bij het nemen van het besluit van 15 december 2015 artikel 2:4 van Pro de Awb niet in acht heeft genomen.
Het betoog faalt.
Stedenbouwkundige beoordeling en belangenafweging
15. [appellant sub 2] betoogt dat het college bij de beoordeling van het bouwplan is uitgegaan van een onjuist peil. Daartoe voert zij aan dat de garage is gesitueerd op grond die in het verleden illegaal is opgehoogd, langs een eveneens illegaal aangebrachte keerwand. Volgens haar had het college moeten uitgaan van de oorspronkelijke als natuurlijk aan te merken terreinhoogte van vóór de ophoging.
15.1. Niet in geschil is dat ongeveer 20 jaar geleden een keerwand van ongeveer 0,9 m hoog is gerealiseerd ter hoogte van de grens van het perceel met de tuin van [appellant sub 2]. Op enig moment nadien heeft ophoging van grond langs de keerwand plaatsgevonden. De garage, die in juni 2013 is opgericht, staat op dit perceelsgedeelte.
De aanvraag om omgevingsvergunning heeft niet mede betrekking op eventuele legalisatie van de keerwand of de ophoging. Voor zover de keerwand en de ophoging zonder een daartoe vereiste vergunning zijn gerealiseerd, betreft het een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde is. Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, gelet op jurisprudentie, als gevolg van de ophoging is uitgegaan van een onjuiste hoogte van de garage. Het beroep dat [appellant sub 2] in dit verband heeft gedaan op uitspraken van de Afdeling van 3 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7559), van 7 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1688) en van 19 oktober 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU4590) slaagt niet, nu in elk van die zaken toetsing aan voorschriften uit het Besluit omgevingsrecht of uit het toepasselijke bestemmingsplan inzake de hoogte van een bouwwerk aan de orde was. Dat is hier niet het geval. Daarbij overweegt de Afdeling dat de garage is gelegen binnen de bebouwde kom, zodat een toetsing aan artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor niet aan de orde is. Dit neemt niet weg dat het college de aanvaardbaarheid van het bouwplan diende te beoordelen met inachtneming van de feitelijk aanwezige ophoging waarop de garage is gesitueerd en de effecten daarvan op de omgeving, waaronder het perceel van [appellant sub 2]. Het college heeft dat ook gedaan. Daarbij bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college wat betreft het feitelijke peil ter plaatse en het hoogteverschil met het perceel van [appellant sub 2] van onjuiste aannames is uitgegaan.
Het betoog faalt.
16. [appellant sub 2] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Volgens haar verzet het gewijzigde "Afwijkingenbeleid Zwijndrecht", zoals vastgesteld op 17 maart 2015 (hierna: het Afwijkingenbeleid (2015)) zich daartegen, mede gelet op de kwalificatie van het dijklint Heerjansdam als gebied met bijzondere kwetsbare ruimtelijke kwaliteit. Zij bestrijdt dat het bouwplan als maatwerk kan worden aangemerkt, nu het gaat om legalisatie van reeds illegaal gerealiseerde bouwwerken. Zij wijst in dit verband verder op het grote totale volume aan bebouwing op het perceel, op de zichtbaarheid van de bouwwerken vanaf het openbaar gebied en de invloed daarvan op het dijklint Heerjansdam, gelet op de korte afstand van de garage tot de monumentale panden aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3].
Voorts voert [appellant sub 2] aan dat de bouwwerken slechts een door [appellant sub 1] gewenste toekomstige horecabestemming van het perceel dienen, hetgeen volgens haar geen belang oplevert waarmee het college rekening mocht houden. Volgens [appellant sub 2] had het college in de gevolgen van de garage voor haar perceel, te weten beperking van zicht en de afname van bezonning in haar tuin, welke wordt versterkt door de situering van de garage op opgehoogde grond, aanleiding moeten vinden de vergunning te weigeren. Volgens haar is in de bezonningsstudie die het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd ten onrechte een vergelijking getrokken met de bouw van een erfafscheiding van 2 m hoog op de grens tussen het perceel en de tuin van [appellant sub 2], nu deze, gelet op het peil waarvan ter plaatse moet worden uitgegaan, slechts vergunningsvrij is tot een hoogte van 1,1 m. Bovendien ontbreekt in de bezonningsstudie volgens haar de van de garage deel uitmakende overkapping.
16.1. In het Afwijkingenbeleid (2015) zijn voor het gebied waarin het perceel is gelegen geen generieke afwijkingsregels opgenomen. Vermeld is dat voor onder meer dit gebied, vanwege de bijzondere kwetsbare ruimtelijke kwaliteit, op maat wordt geadviseerd. De Afdeling overweegt dat, anders dan [appellant sub 2] betoogt, de omstandigheid dat in het Afwijkingenbeleid (2015) advies op maat is voorgeschreven, niet meebrengt dat reeds gerealiseerde bouwwerken niet kunnen worden vergund. Door een stedenbouwkundige beoordeling van het bouwplan te maken aan de hand van de situatie ter plaatse, waarbij het de aanzienlijke omvang van het perceel en de daarop aanwezige voormalige boerderij en de bijzondere indeling van het perceel heeft betrokken, heeft het college niet in afwijking van het Afwijkingenbeleid (2015) gehandeld.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de garage en het prieel in de bebouwingsstructuur ondergeschikte bouwwerken zijn en de invloed ervan op de kwaliteit en de beleving van het straatbeeld gering is. De bouwwerken zijn gesitueerd in de dorpskern, tussen andere bebouwing en op korte afstand daarvan. De bouwwerken zijn van geringere hoogte en volume dan die omliggende bebouwing. Voorts zijn beide bouwwerken op enige meters afstand van de openbare ruimte gesitueerd en terugliggend ten opzichte van andere bebouwing. Vanaf de openbare ruimte van de Dorpsstraat zijn de bouwwerken niet of nauwelijks zichtbaar. Wat betreft de zichtbaarheid van de garage vanaf de Grote Kreeklaan heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de garage passend is in de bebouwingsstructuur van deze straat en, gelet op de omvang en positionering, van geringe invloed is op het straatbeeld. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat het college de vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen vanwege een onaanvaardbare aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Gelet hierop heeft het college ook in het totale volume aan bebouwing op het perceel in redelijkheid geen aanleiding hoeven te vinden om de toevoeging van de garage en het prieel stedenbouwkundig onaanvaardbaar te achten.
16.2. In de door [appellant sub 2] gestelde omstandigheid dat voor [appellant sub 1] geen noodzaak bestaat extra opslagruimte te creëren en dat het bouwplan ten dienste staat van een door [appellant sub 1] nagestreefde uitbreiding van horeca ter plaatse, heeft het college evenmin grond hoeven te vinden om de vergunning te weigeren. Het college heeft in het bouwplan terecht geen aanleiding gevonden om aan te nemen dat de garage niet functioneel bij de bestaande voormalige boerderij behoort en dat het prieel niet functioneel bij de bestaande bed & breakfast behoort.
16.3. Het college heeft een beoordeling gemaakt van de gevolgen van de garage voor de bezonning van het perceel van [appellant sub 2] aan de hand van het rapport "Bezonningsstudie [locatie 2], Heerjansdam" van 19 oktober 2015, opgesteld door Bureau Verkuylen. Daaruit blijkt dat het college het hoogteverschil tussen het perceel en het perceel van [appellant sub 2] in aanmerking heeft genomen. De garage leidt blijkens dit rapport niet tot een afname van bezonning van de woning van [appellant sub 2], maar wel tot een afname van bezonning van haar tuin. Het college acht deze afname aanvaardbaar, omdat volgens hem in bebouwd stedelijk gebied rekening moet worden gehouden met een afname van deze omvang, en deze niet veel groter is dan een afname die kan ontstaan door het ter plaatse vergunningsvrij realiseren van een erfafscheiding van 2 m hoog.
[appellant sub 2] voert terecht aan dat de bezonningsstudie ten onrechte is gebaseerd op een garage zonder de daarvan deel uitmakende overkapping zoals vergund, zodat de beoordeling door het college in zoverre op onjuiste grondslag berust. Nu echter, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld en door [appellant sub 2] is erkend, de bijdrage van deze overkapping aan de afname van bezonning op het perceel van [appellant sub 2] verwaarloosbaar is, leidt dit er niet toe dat de door het college gemaakte afweging geen stand kan houden.
Verder kan het antwoord op de vraag of in de bezonningsstudie een juiste vergelijking is gemaakt met vergunningsvrij te realiseren bebouwing, in het midden blijven. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de gemaakte vergelijking met afname van bezonning als gevolg van vergunningsvrij te realiseren bebouwing voor hem niet doorslaggevend is. Ook zonder deze vergelijking acht het college de afname van bezonning op het perceel van [appellant sub 2] als gevolg van de garage nog aanvaardbaar. De Afdeling overweegt dat uit de bezonningsstudie blijkt dat de afname van bezonning van de tuin van [appellant sub 2], mede als gevolg van het feitelijke hoogteverschil tussen het perceel en de tuin van [appellant sub 2], substantieel is. De Afdeling is echter van oordeel dat het college, door deze afname nog aanvaardbaar te achten, de hem toekomende ruimte bij het afwegen van de betrokken belangen niet te buiten gaat. Het mocht daarbij betrekken dat het perceel is gelegen in een gebied met woningen, waarbinnen rekening moet worden gehouden met een zekere mate van toename van bebouwing. Dat is in dit geval niet anders, nu, zoals hiervoor onder 16.1 is overwogen, het perceel is gesitueerd in de dorpskern, tussen andere bebouwing, ten opzichte waarvan de garage een geringere hoogte en volume heeft.
Het betoog faalt.
Monumentale waarden
17. [appellant sub 2] betoogt dat het college aan het besluit van 15 december 2015 een ontoereikend advies van de monumentencommissie ten grondslag heeft gelegd. Volgens haar heeft de monumentencommissie zich ten onrechte niet gebaseerd op gewaarmerkte tekeningen, maar slechts op luchtfoto's. Verder is in het advies ten onrechte niet ingegaan op de verdichting van bebouwing nabij de monumenten, aldus [appellant sub 2].
17.1. De monumentencommissie heeft in haar advies van 2 november 2015 neergelegd dat het prieel de monumentale waarden van het monument [locatie 1] niet aantast. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat het prieel niet zichtbaar is vanaf de openbare weg en door plaatsing en afmeting bescheiden is. De garage tast de monumentale waarden van dat monument volgens de monumentencommissie evenmin aan, gelet op de ruime afstand tot dat monument en de bescheiden vormgeving van de garage, de materiaaltoepassing daarbij en het terughoudende kleurgebruik. Ook tast de garage volgens de monumentencommissie de monumentale waarden van de als ensemble aangewezen woningen aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3] niet aan.
Anders dan [appellant sub 2] betoogt, is niet vereist dat de monumentencommissie adviseert aan de hand van gewaarmerkte tekeningen. Het advies van de monumentencommissie bevat een korte beschrijving van de situering van de bouwwerken en de wijze waarop deze zijn uitgevoerd. Daaruit blijkt niet dat de monumentencommissie van onjuiste gegevens is uitgegaan.
Ter zitting is gebleken dat de monumentale waarden van de voormalige boerderij [locatie 1] de voorgevel en het tegelwerk betreffen.
Nu, zoals hiervoor is overwogen, het prieel en de garage vanaf de Dorpsstraat niet of nauwelijks zichtbaar zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het advies van de monumentencommissie in zoverre niet mocht overnemen. Ten aanzien van de woningen aan de [locatie 2] tot en met [locatie 3] heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat de monumentale waarden zich niet uitstrekken tot de tuinen. Gelet op de omvang van het prieel en de garage en de afstand tot deze woningen zelf, bestaat ook in zoverre geen grond voor het oordeel dat het college het advies van de monumentencommissie niet mocht overnemen.
Het betoog faalt.
Vergunning waterschap
18. [appellant sub 2] betoogt dat in het besluit van 15 december 2015 ten onrechte is vermeld dat voor de oprichting van de garage en het prieel reeds op 2 oktober 2013 vergunning door het waterschap Hollandse Delta is verleend. Volgens [appellant sub 2] is de vergunning voor het prieel pas kort voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 15 mei 2014 verleend.
18.1. Daargelaten of dit bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning een rol dient te spelen, is niet in geschil dat ten tijde van het besluit van 15 december 2015 geen situatie aan de orde was waarin een vereiste vergunning van het waterschap Hollandse Delta voor het prieel ontbrak. Voor zover het college in het besluit van 15 december 2015 een onjuiste datum van vergunningverlening heeft vermeld, betekent dat niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend.
Het betoog faalt.
Welstand
19. [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte het positieve advies van de welstandscommissie van 31 juli 2013 aan het besluit van 15 december 2015 ten grondslag heeft gelegd. Zij voert aan dat de rechtbank in de uitspraak van 4 september 2015 heeft overwogen dat dit advies op een onjuiste grondslag berust, nu het is gebaseerd op een bouwtekening waarop ten onrechte is vermeld dat de totale oppervlakte van de garage 35 m2 bedraagt. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat dit advies vrijwel niet is gemotiveerd en dat in het besluit van 15 december 2015 niet is ingegaan op haar gemotiveerde weerlegging van dat advies. Volgens haar moet het bouwplan, mede gelet op de toepasselijke criteria uit de welstandsnota, in strijd met de redelijke eisen van welstand worden geacht.
19.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987), mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan dat advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders, indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook kan laatstgenoemde omstandigheid aanleiding geven tot het oordeel, dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager van een bouwvergunning of derde-belanghebbende.
19.2. De rechtbank heeft in de uitspraak van 4 september 2015 overwogen dat aan de welstandscommissie een bouwtekening is voorgelegd waarop ten onrechte is vermeld dat de oppervlakte van de garage 35 m2 bedraagt, zodat het advies van de welstandscommissie van 31 juli 2013 op een onjuiste grondslag berust. Het college heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld. Reeds daarom kon het college in het besluit van 15 december 2015, dat het heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, niet volstaan met een nieuwe verwijzing naar het welstandsadvies van 31 juli 2013, onder de opmerking dat de welstandscommissie het gehele bouwwerk heeft beoordeeld.
19.3. Hier komt bij dat de motivering van het advies van de welstandscommissie is beperkt tot de opmerking dat geen strijd met de criteria uit de welstandsnota is geconstateerd en dat de bijbehorende bouwwerken qua kleur en materiaalgebruik zorgvuldig zijn afgestemd op het hoofdgebouw en de omgeving. Hieruit blijkt niet aan de hand van welke criteria uit de welstandsnota de welstandscommissie tot haar advies is gekomen en hoe zij tot de conclusie is gekomen dat het bouwplan in overeenstemming is met die criteria. Nu [appellant sub 2] in bezwaar gemotiveerd heeft uiteengezet op welke punten het bouwplan volgens haar in strijd is met de criteria uit de welstandsnota, had het college in het besluit van 15 december 2015 ook in zoverre niet mogen volstaan met een verwijzing naar dit advies. Daarbij is voorts van belang dat het advies van de welstandscommissie tot stand is gekomen onder de werking van de welstandsnota uit 2004, terwijl ten tijde van het nemen van het besluit van 15 december 2015 een toetsing aan de in 2013 vastgestelde welstandsnota aan de orde was.
Het betoog slaagt.
Bouwbesluit
20. [appellant sub 2] betoogt dat het college niet toereikend heeft beoordeeld of het bouwplan in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012. Daartoe voert zij aan dat op de bouwtekening ten onrechte is vermeld dat de oppervlakte van de garage 35 m2 is, nu de oppervlakte van de daarvan deel uitmakende overkapping daarbij niet is meegeteld. Daardoor is niet duidelijk of dit bouwwerk groter is dan 50 m2. In dat geval gelden ingevolge artikel 2.82 van het Bouwbesluit 2012 eisen ten aanzien van de brandveiligheid, aldus [appellant sub 2].
20.1. Hoewel op de bouwtekening, blad 01-B, is vermeld dat de oppervlakte van de garage slechts 35 m2 bedraagt, waarbij de overkapping ten onrechte buiten beschouwing is gelaten, kan worden vastgesteld dat de oppervlakte van de op de bouwtekening weergegeven garage met overkapping tezamen minder dan 50 m2 bedraagt. Toetsing of het bouwplan in overeenstemming is met artikel 2.82, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, is gelet op het zevende lid van dat artikel dan ook niet aan de orde. Voor zover de gerealiseerde garage met overkapping feitelijk groter is dan 50 m2, betreft het, zoals hiervoor onder 12.1 overwogen, een kwestie van handhaving.
Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
21. Gelet op hetgeen onder 19.2 en 19.3 is overwogen, is het besluit van 15 december 2015 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om het gebrek in het besluit van 15 december 2015 binnen acht weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient toereikend te motiveren dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Daartoe dient het alsnog een nader advies aan de welstandscommissie te vragen, uitgaande van een garage met daarvan deel uitmakende overkapping met een totale oppervlakte van ongeveer 50 m2. In dit advies dient, in aanmerking genomen hetgeen [appellant sub 2] in bezwaar tegen het welstandsoordeel heeft aangevoerd, gemotiveerd te worden getoetst aan de toepasselijke criteria uit de thans geldende welstandsnota.
Het college dient derhalve binnen de gestelde termijn van acht weken na verzending van deze uitspraak de motivering van het besluit van 15 december 2015 aan te vullen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het college dient de Afdeling en andere partijen de aanvullende motivering mee te delen dan wel het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit de Afdeling mede te delen.
22. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het door [appellant sub 2] betaalde griffierecht, alsmede over haar verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II. wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af;
III. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
IV. draagt het college van Zwijndrecht op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 21, het daar omschreven gebrek in het besluit van 15 december 2015 te herstellen en
- de Afdeling en andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2017
374-727.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2.4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Artikel 3:10
1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
(…)
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)
Artikel 8:112
1. Incidenteel hoger beroep kan worden ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep gegrond is.
2. Een voorwaardelijk incidenteel hoger beroep vervalt als het hoger beroep niet-ontvankelijk of ongegrond is, dan wel wordt ingetrokken. (…)
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
(…)
Artikel 2.10
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
(…).
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
(…).
Artikel 3.10
Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
(…)
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 1
In deze bijlage wordt verstaan onder:
(…)
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
(…)
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
Bouwbesluit 2012
Artikel 2.82
1. Een besloten ruimte ligt in een brandcompartiment.
(…)
7. Het eerste en vijfde lid zijn niet van toepassing op een bouwwerk met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan 50 m2. Deze uitzondering geldt niet indien het bouwwerk aan een of meer andere bouwwerken grenst en de gezamenlijke gebruiksoppervlakte groter is dan 50 m2.