Uitspraak
201607690/1/A1.
Datum uitspraak: 15 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en W.S.L. Groep B.V., beide gevestigd te Arnhem (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 september 2016 in zaak nr. 15/4957 in het geding tussen:
1. [appellant],
2. de gemeente Arnhem, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem en de Stichting Volkshuisvesting Arnhem (hierna: de gemeente Arnhem en anderen)
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2015 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het in afwijking van het bestemmingsplan plaatsen en gebruiken van een mobiele puinbreekinstallatie op het perceel Leeghwaterstraat 6 te Arnhem (hierna: het perceel), buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2015 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
Bij uitspraak van 1 september 2016 heeft de rechtbank het door de gemeente Arnhem en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juli 2015 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en de gemeente Arnhem en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 2 oktober 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink en mr. C.E. Barnhoorn, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting de gemeente en anderen, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, gehoord.
1. Overwegingen
[appellant] exploiteert op het perceel een recyclingbedrijf. De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het plaatsen en in gebruik nemen van een puinbreekinstallatie op het perceel. Die activiteit is in strijd met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westervoortsedijk", dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Daarin heeft het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden III". Ingevolge artikel 2.2.1 van de planregels waren ter plaatse bedrijven in categorie 1 tot en met 3 van de bij de planregels behorende bedrijvenlijst 1 toegestaan, terwijl een puinbrekerij op die bedrijvenlijst onder categorie 4 is opgenomen. Artikel 2.2.3 van de planregels voorziet in de mogelijkheid om, in afwijking van artikel 2.2.1, een bedrijf in een hogere categorie toe te staan.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend in afwijking van het advies van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 9 juli 2015. Volgens het college is niet te verwachten dat het gebruik van de mobiele puinbreker leidt tot een blijvende onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting.
De rechtbank heeft het beroep van de gemeente Arnhem en anderen gegrond verklaard en het besluit van 14 juli 2015 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college in zijn afweging ten onrechte niet betrokken dat in de gemeentelijke structuurvisie "Arnhem 2020/doorkijk 2040" is opgenomen dat het bedrijventerrein waarop de inrichting is gesitueerd wordt getransformeerd naar lichtere vormen van bedrijvigheid en een meer gemengd milieu. Hiertoe was reeds het bestemmingsplan "Fluvium Midden - Westervoortsedijk West" (hierna: het bestemmingsplan "Fluvium") vastgesteld, waarin op een gedeelte van het bedrijventerrein woningbouw wordt toegestaan.
2. Ter zitting hebben partijen bevestigd dat de vergunningaanvraag moet worden getoetst aan het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westervoortsedijk", hetgeen het college en de rechtbank ook hebben gedaan. Het bestemmingsplan "Fluvium" was weliswaar op 13 juli 2015 vastgesteld maar was ten tijde van het nemen van het besluit van 14 juli 2015 nog niet in werking.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, bij het nemen van een besluit op de aanvraag, niet was gebonden aan het ruimtelijke beleid van de gemeente Arnhem. Volgens haar heeft het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat beleid in zijn afweging betrokken, maar heeft het daarin geen grond hoeven te vinden om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Verder heeft [appellant] betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant] er, gezien de definitie van het begrip "recycling" in het ontwerp van het bestemmingsplan "Fluvium", op mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend.
3.1. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1o. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking […]."
Artikel 2.2.3 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 1 voor de vestiging van dan wel wijziging of aanpassing van een bestaand bedrijf in een bedrijf (of een gedeelte daarvan), dat:
1. in een hogere categorie van de bedrijvenlijst 1 voorkomt, mits het desbetreffende bedrijf in vergelijking met de bedrijven die wel in de aangegeven categorieën voorkomen het woon- en leefmilieu niet blijvend onevenredig zal aantasten […]."
3.2. [appellant] betoogt op zichzelf terecht dat het college niet gebonden is aan gemeentelijk beleid. Dat laat onverlet dat het college, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning het ruimtelijke beleid van de gemeente Arnhem diende te betrekken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat betekenis toekwam aan de omstandigheid dat het beleid van de gemeente Arnhem was gericht op een transformatie van het bedrijventerrein naar lichtere vormen van bedrijvigheid en een meer gemengd milieu, en op het mogelijk maken van woningbouw op een deel van dat bedrijventerrein. Ten tijde van het besluit van 14 juli 2015 had dit reeds zijn beslag gekregen door de vaststelling van het bestemmingsplan "Fluvium".
3.3. In de "Beoordeling negatief advies gemeente Arnhem", dat deel uitmaakt van het besluit van 14 juli 2015, heeft het college overwogen dat in verband met het bestemmingsplan "Fluvium" geen voorbereidingsbescherming gold, zodat in beginsel niet aan dat bestemmingsplan wordt getoetst. Voor zover dit bestemmingsplan wel in de beoordeling moet worden betrokken, heeft het college daarin geen reden gezien om de omgevingsvergunning te weigeren. Daartoe is het afgegaan op de definitie van het begrip "recyclingbedrijf" zoals in het ontwerp van het bestemmingsplan "Fluvium" was opgenomen, waaronder volgens hem ook een puinbrekerij kon worden begrepen. Aan de wijziging van deze definitie in het vastgestelde plan komt volgens hem geen betekenis toe, omdat deze wijziging eerst na de vergunningaanvraag heeft plaatsgevonden.
3.4. Het college dient bij het nemen van een besluit op de aanvraag uit te gaan van de op dat moment geldende planologische regels en inzichten. Het college heeft ten onrechte betekenis toegekend aan de definitie van het begrip "recyclingbedrijf" in het ontwerp van het bestemmingsplan "Fluvium", nu ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag in het vastgestelde bestemmingsplan een gewijzigde definitie was opgenomen. Niet in geschil is dat een puinbreker niet past binnen die gewijzigde definitie. Evenmin kon het college anderszins uit de zich toentertijd voordoende feiten en omstandigheden afleiden dat het toestaan van een puinbreekinstallatie in overeenstemming was met het ruimtelijke beleid van de gemeente Arnhem. Het college had uit onder meer het advies van de gemeente Arnhem van 9 juli 2015 en de structuurvisie "Arnhem 2020/doorkijk 2040" behoren af leiden dat een puinbrekerij op gespannen voet staat met de doelstellingen van het gemeentelijk beleid om het bedrijventerrein te transformeren naar lichtere vormen van bedrijvigheid en een meer gemengd milieu, en om woningbouw op een deel van dat bedrijventerrein mogelijk te maken. Door hieraan voorbij te gaan en uitsluitend te beoordelen of de puinbreker niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting, heeft het college dat gemeentelijk beleid onvoldoende in zijn afweging betrokken. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 14 juli 2015 in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet aan de hand van de door het college in beroep ingebrachte onderzoeksrapporten heeft beoordeeld of de verleende omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens [appellant] is dat het geval en had de rechtbank hierin aanleiding moeten vinden om de rechtsgevolgen van het besluit van 14 juli 2015 in stand te laten, dan wel een bestuurlijke lus toe te passen.
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 14 juli 2015 niet deugdelijk is gemotiveerd, nu het college heeft nagelaten om de woningbouwontwikkeling, zoals voorzien in het bestemmingsplan "Fluvium" en het planologische beleid dat daaraan ten grondslag ligt, te betrekken in zijn beoordeling of een goede ruimtelijke ordening aan de vestiging van de mobiele puinbreekinstallatie in de weg staat. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de gemeente Arnhem en anderen de door het college in beroep overgelegde onderzoeksrapporten gemotiveerd heeft bestreden. Zij heeft geen aanleiding gezien voor finale geschilbeslechting, omdat het motiveringsgebrek naar verwachting niet binnen een afzienbare tijd kan worden hersteld. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat voor de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening de uitkomst van het beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan "Fluvium" van belang is.
4.2. Artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. […]"
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1015), is de ingevole artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een bestuurlijke lus toe te passen, discretionair van aard, zodat de rechtbank niet zonder meer gehouden was hiervan gebruik te maken. De rechtbank heeft afdoende gemotiveerd waarom zij in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid.
4.3. Artikel 8:72, derde lid, van de Awb luidt:
"De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven […]."
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 11 juli 2012, kan er in een geval waarin een besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering is vernietigd, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, alsnog de vereiste motivering heeft gegeven en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
Het college heeft in beroep nadere rapporten ingebracht waarop de te verwachten milieubelasting vanwege de puinbreker op de beoogde woningen op het bedrijventerrein is beoordeeld. Daarmee heeft het echter het motiveringsgebrek als bedoeld onder 3.4. niet hersteld. Reeds daarom behoefde de rechtbank geen aanleiding te vinden om de rechtsgevolgen van het in beroep bestreden besluit in stand te laten.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Slump w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
190-727.