Uitspraak
201508415/2/A1.
Datum uitspraak: 29 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Amsterdam,
2. [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 oktober 2015 in zaken nrs. 14/6854 en 14/6875 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum.
Procesverloop
Bij uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3406, heeft de Afdeling het algemeen bestuur opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van die uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van datum 21 juni 2016, kenmerk JZ 98-14-1126, 98-14-1127, 98-14-1128, 98-14-1129 en 98-14-1130, te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 13 en het nieuw genomen besluit aan de Afdeling toe te zenden en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Het algemeen bestuur heeft de Afdeling gevraagd om deze termijn te verlengen.
Bij beschikking van 14 maart 2017 heeft de Afdeling de termijn verlengd.
Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het algemeen bestuur de bezwaren van onder meer [appellant sub 2] tegen de bij besluiten van 15 november 2013 en 20 februari 2014 verleende onttrekkingsvergunningen gegrond verklaard, die besluiten herroepen en de onttrekkingsvergunningen alsnog geweigerd. Voorts heeft het algemeen bestuur de weigering van de aanvankelijk bij besluiten van 24 januari 2014 en 9 april 2014 van rechtswege verleende omgevingsvergunningen in stand gelaten.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun zienswijze over de wijze waarop het algemeen bestuur gevolg heeft gegeven aan de tussenuitspraak naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2017, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.D.J.A. Pieters, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. de Vet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] wil de vijf appartementen in het pand [locatie] te Amsterdam (hierna: het pand) verhuren voor gebruik als short stay. Het algemeen bestuur heeft daartoe aan [appellant sub 1] in totaal vijf short stay vergunningen verleend voor het onttrekken van de woningen voor een periode van 10 jaar op grond van de Huisvestingswet (hierna: de onttrekkingsvergunningen). Daarnaast zijn van rechtswege vijf vergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik ten behoeve van short stay (hierna: de omgevingsvergunningen) verleend. [appellant sub 2] woont in een naastgelegen pand en vreest dat het gebruik van de appartementen voor short stay zal leiden tot een aantasting van haar woon- en leefklimaat.
In de tussenuitspraak is overwogen dat de hoger beroepen van zowel [appellant sub 1] als [appellant sub 2] tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond zijn. Voorts zijn in de tussenuitspraak twee gebreken geconstateerd in het naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank door het algemeen bestuur genomen besluit van 21 juni 2016. In de eerste plaats is overwogen dat het algemeen bestuur in dat besluit het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de onttrekkingsvergunningen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. In de tweede plaats is overwogen dat de aanvragen voor de omgevingsvergunningen zijn ingediend voor 14 januari 2014 en dat ze om die reden volgens de Beleidsnotitie short stay 2014 van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) aan het short stay-beleid uit 2012 (hierna: het short stay-beleid 2012) hadden moeten worden getoetst. Gelet daarop is in de tussenuitspraak overwogen dat het algemeen bestuur in het besluit van 21 juni 2016 ten onrechte is uitgegaan van het nieuwe beleid om stadsbreed geen nieuwe omgevingsvergunningen meer af te geven voor short stay.
Het herstelbesluit van 2 mei 2017
2. In het besluit van 2 mei 2017 heeft het algemeen bestuur het bezwaar van [appellant sub 2] tegen de onttrekkingsvergunningen alsnog ontvankelijk en gegrond verklaard, de onttrekkingsvergunningen herroepen en de daartoe ingediende aanvragen van [appellant sub 1] afgewezen. Het besluit op bezwaar van 21 juni 2016 waarin de omgevingsvergunningen alsnog zijn geweigerd, is met een verbeterde motivering in stand gelaten. In het advies van de bezwaarschriftencommissie dat deel uitmaakt van het besluit van 2 mei 2017 wordt verwezen naar het short stay-beleid 2012. Het advies vermeldt dat in het short stay-beleid 2012 negen criteria zijn opgenomen voor de toetsing van een aanvraag voor een onttrekkingsvergunning, waaronder de eis dat de woning moet passen binnen het vastgestelde quotum en dat wordt voldaan aan de in de vergunning opgenomen voorwaarden ten aanzien van leefbaarheid. De quota zijn vastgesteld in de Uitvoeringsnotitie Shortstay van oktober 2012 (hierna: de Uitvoeringsnotitie). Volgens het advies geldt "dat het uitgangspunt van het short stay-beleid is dat short stay in beginsel overal moet zijn toegestaan. Uitzondering op dit uitgangspunt is mogelijk als de te voeren belangenafweging zo uitvalt dat het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad vanuit het oogpunt van leefbaarheid zwaarder weegt dan het belang van short stay. Om die belangenafweging in te kleuren zijn in de Uitvoeringsnotitie Shortstay 2012 per Amsterdamse buurtcombinatie quota vastgesteld. De appartementen [locatie] liggen in de buurtcombinatie "De Weteringschans". In deze buurtcombinatie geldt een quotum van 85. Wanneer het quotum nog niet is bereikt, dienen burgemeester en wethouders het belang van het behoud en de samenstelling van de voorraad ondergeschikt te achten aan het belang van short stay." In het advies is voorts, onder verwijzing naar twee uitspraken van de rechtbank Amsterdam, opgenomen dat naast de toetsing aan de quota ook nog een individuele belangenafweging kan plaatsvinden. Volgens de commissie is deze belangenafweging niet verdisconteerd in het beleid. Dat betekent volgens de commissie dat de besluiten over de onttrekkingsvergunningen en de omgevingsvergunningen ten volle ter toetsing voorliggen. Volgens de commissie is de druk op het woon- en leefklimaat in het gebied sinds 2012 toegenomen en is de verhouding van de woon- en de werkfunctie in het gebied onevenwichtig, waarbij de woonfunctie ondergeschikt is aan andere functies. Voorts is volgens de commissie overlast geconstateerd die onder meer het gevolg is van het gebruik van de appartementen door verschillende personen. Geadviseerd wordt daarom de onttrekkingsvergunningen te herroepen en alsnog te weigeren. Ten aanzien van de omgevingsvergunningen overweegt de bezwaarschriftencommissie dat het bestemmingsplan short stay niet toestaat. Dat betekent volgens de commissie dat de weigering van de onttrekkingsvergunningen met zich brengt dat de omgevingsvergunning ook moeten worden geweigerd, omdat gebruik ten behoeve van short stay alleen is toegestaan als ook een onttrekkingsvergunning is verleend. De commissie merkt voorts op dat bij afwijking van het bestemmingsplan een beoordeling in het kader van de ruimtelijke ordening dient plaats te vinden. Omdat hetgeen is overwogen ten aanzien van de onttrekkingsvergunningen veelal ook geldt ten aanzien van de omgevingsvergunningen, is de motivering van het besluit tot weigering van de omgevingsvergunningen volgens de bezwaarschriftencommissie verbeterd.
[appellant sub 2] kan instemmen met het herstelbesluit. [appellant sub 1] is het niet eens met het herstelbesluit.
Beoordeling van de zienswijze van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] betoogt dat het algemeen bestuur in het besluit van 2 mei 2017 ten onrechte de onttrekkingsvergunningen heeft geweigerd en de daartoe ingediende aanvraag heeft afgewezen. Hij voert daartoe aan dat in de Evaluatie Short Stay 2013 is opgenomen dat het short stay-beleid 2012 anders heeft uitgepakt dan de gemeente had gedacht en dat om die reden in het short stay-beleid 2014 is besloten om geen nieuwe vergunningen ten behoeve van short stay uit te geven. Daarbij is er voor gekozen om, met inachtneming van de op dat moment reeds bekende gevolgen van het short stay-beleid 2012, overgangsrecht op te nemen op grond waarvan de door hem ingediende aanvragen moeten worden beoordeeld volgens het short stay-beleid 2012, aldus [appellant sub 1]. Volgens hem kunnen om die reden de gewijzigde inzichten over de gevolgen van short stay niet aan het besluit van 2 mei 2017 ten grondslag worden gelegd. Omdat de door hem aangevraagde onttrekkingsvergunningen binnen het quotum van 85 vallen, dienden deze op grond van het short stay-beleid 2012 wel te worden verleend, aldus [appellant sub 1].
3.1. In paragraaf 2 van het short stay-beleid 2012 zijn de criteria opgenomen waaraan moet worden getoetst of een aanvrager in aanmerking komt voor een woningonttrekkingsvergunning. De achtste voorwaarde is dat de woning moet passen binnen eventueel aanvullend beleid van het desbetreffende stadsdeel ten aanzien van quotering in of uitsluiting van bepaalde gebieden. De negende voorwaarde is dat moet worden voldaan aan de in de vergunning opgenomen voorwaarden ten aanzien van leefbaarheid. In deze paragraaf is opgenomen: "Het college kiest voor het overal in Amsterdam toestaan van short stay zonder quotum. In bepaalde gebieden kan echter de leefbaarheid en de functiemenging onder druk komen te staan door een groot aanbod van short stay. In dat geval kan een stadsdeel op grond van goed onderbouwde criteria […] quota instellen. Deze criteria worden in een uitvoeringsinstructie door het college vastgesteld." In de Uitvoeringsnotitie is opgenomen dat de stadsdelen zelf mogen bepalen of ze een quotum vaststellen in de gebieden waar dit mogelijk is. Voor de stadsdelen Centrum en Zuid stelt het college echter een quotum vast, waarbij het quotum voor "De Weteringschans" 85 is. In hoofdstuk 2 van de Uitvoeringsnotitie wordt opgemerkt "dat het college van B&W een belangenafweging maakt wanneer het belang van behoud en samenstelling van de woningvoorraad groter is dan het belang van de aanvrager van de short stay-vergunning. Daarnaast kunnen B&W een quotum vaststellen voor het maximaal aantal te verlenen vergunningen […]. De belangenafweging wordt in dit hoofdstuk gemaakt en op basis hiervan is het quotum voor de stadsdelen Centrum en Zuid vastgesteld." Nadat in de Uitvoeringsnotitie wordt ingegaan op het belang van goede leefbaarheid en het verschil tussen 'wonen' en 'short stay' is voorts opgenomen: "In de bovenstaande redenen prevaleert bij aanvragen short stay niet altijd en overal en in onbeperkte mate het belang van de aanvrager. Om een goede belangenafweging te kunnen maken, wordt hieronder de onderbouwing voor die afweging specifiek gemaakt. Specifiek dus voor short stay. Als uit deze afweging blijkt dat het behoud en samenstelling van de woonruimtevoorraad van groter belang is dat het belang van de aanvrager kan - in afwijking van het algemene principe dat short stay is toegestaan - een maximaal aantal te verstrekken vergunningen worden ingesteld of zelfs een verbod op short stay."
3.2. Uit de hiervoor onder 3.1 weergegeven passages uit het short stay-beleid 2012 en de Uitvoeringsnotitie volgt dat in het ten tijde van belang geldende beleid als uitgangspunt werd gehanteerd dat short stay is toegestaan, maar dat in sommige stadsdelen een quotum kon worden ingesteld om de leefbaarheid en de functiemenging te beschermen. Uit de Uitvoeringsnotitie blijkt dat in die notitie een belangenafweging is gemaakt en dat op basis daarvan een quotum is vastgesteld. Gelet hierop voert [appellant sub 1] terecht aan dat dit beleid ten aanzien van onttrekkingsvergunningen geen ruimte biedt voor een individuele belangenafweging naast de in het beleid gemaakte belangenafweging op basis waarvan het quotum is vastgesteld. Dat betekent dat het quotum van 85 geldt en dat, zolang dat maximale quotum nog niet is bereikt, als uitgangspunt heeft te gelden dat het belang van de aanvrager van een onttrekkingsvergunning zwaarder weegt dan het belang van het behoud en de samenstelling van de woningvoorraad. De vergunning zou in dat geval alleen kunnen worden geweigerd indien zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) die afwijking van het beleid rechtvaardigen.
Niet in geschil is dat ten tijde van de indiening van de aanvraag van de onttrekkingsvergunningen het quotum nog niet was bereikt. Destijds waren er geen omstandigheden bekend die aanleiding gaven om de onttrekkingsvergunningen in afwijking van het beleid niet te verlenen. Ten aanzien van de nadien gebleken omstandigheden geldt dat deze, daargelaten of zij kunnen worden aangemerkt als omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, niet mogen worden meegewogen. Dat het overgangsrecht uit de Beleidsnotitie short stay 2014 bepaalt dat de aanvragen moeten worden getoetst aan het beleid dat gold ten tijde van de aanvraag, brengt met zich dat alleen op dat moment aanwezige bijzondere omstandigheden de afwijking van het beleid zouden kunnen rechtvaardigen. Nu dergelijke bijzondere omstandigheden niet aanwezig waren, had het algemeen bestuur de onttrekkingsvergunningen niet mogen weigeren.
Het betoog slaagt.
4. [appellant sub 1] betoogt voorts dat het algemeen bestuur in het besluit van 2 mei 2017 ten onrechte de weigering van de omgevingsvergunningen in stand heeft gelaten.
4.1. In het besluit van 2 mei 2017 zijn de omgevingsvergunningen alsnog geweigerd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat bij gebruik als short stay de kans op overlast met een ruimtelijke impact toeneemt en dat uit ervaring is gebleken dat de vergunningvoorschriften regelmatig worden overtreden zodat het volgens het algemeen bestuur verstandig is om niet langer omgevingsvergunningen te verlenen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan ten behoeve van short stay. Voorts is overwogen dat met de weigering van de onttrekkingsvergunningen de grondslag voor het gebruik als short stay is vervallen en dat de omgevingsvergunningen niet kunnen worden gebruikt zonder de onttrekkingsvergunningen.
4.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Zuidelijke binnenstad". Ingevolge dat bestemmingsplan rust op de percelen waarop de aanvragen betrekking hebben de bestemming "Gemengd - 1".
Artikel 8.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8.2.16;
b. kantoren;
c. kantoren met baliefunctie;
d. voorzieningen met inbegrip van additionele horeca, met uitzondering van kinderdagopvang, en met uitzondering van automatenhallen tenzij op de verbeelding aangeduid, en met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 8.5.8 en 8.6.2;
e. galeries;
f. - detailhandel, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van smartshops, sekswinkels, minisupermarkten en souvenirwinkels tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van artikel 8.5.3, en
- voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van artikel 8.5.3;
g. kinderdagopvang, daar waar deze functie aanwezig is ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan, en met inachtneming van het bepaalde in artikel 8.5.4;
h. […];
ae. bedrijven, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8.5.2;
af. inpandige en ondergrondse parkeervoorzieningen, uitsluitend voor zover zij aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan en waarvoor tevens een onherroepelijke garagevergunning is verleend en met inachtneming van het bepaalde in artikel 8.7.1;
ag. inpandige fietsenstallingen in de eerste bouwlaag en de daaronder gelegen bijzondere bouwlaag of bouwlagen;
ah. openbare nutsvoorzieningen;
ai. tuin, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8.5.9;
aj. voorzieningen ten behoeve van ondergrondse warmte- en koudeopslag."
4.3. [appellant sub 1] voert terecht aan dat er in dit geval geen redenen zijn de omgevingsvergunningen te weigeren. Daarbij is van belang dat hiervoor onder 3.2 is overwogen dat de weigering van de onttrekkingsvergunningen geen stand kan houden, zodat de weigering van de omgevingsvergunningen niet kan worden gebaseerd op de omstandigheid dat er geen onttrekkingsvergunningen zijn verleend. Voorts is van belang dat het bestemmingsplan diverse soorten gebruik toestaat. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat de ruimtelijke gevolgen van short stay niet vergelijkbaar zijn met de ruimtelijke gevolgen van de rechtstreeks toegestane gebruiksmogelijkheden. Gelet hierop voert [appellant sub 1] terecht aan dat de omgevingsvergunningen ten onrechte zijn geweigerd.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het college heeft met het besluit van 2 mei 2017 niet voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht om het besluit van 21 juni 2016 te herstellen.
6. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 1] tegen het besluit van 21 juni 2016 zijn gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 2 mei 2017 is ook gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het college dient met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak en de einduitspraak is overwogen opnieuw te beslissen op de bezwaren en de aanvankelijke verlening van de onttrekkingsvergunningen en omgevingsvergunningen in stand te laten.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 21 juni 2016, kenmerk JZ 98-14-1126, 98-14-1127, 98-14-1128, 98-14-1129 en 98-14-1130 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 21 juni 2016, kenmerk JZ 98-14-1126, 98-14-1127, 98-14-1128, 98-14-1129 en 98-14-1130;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 2 mei 2017, kenmerk JZ 98-17-0029 tot en met 98-17-0033 gegrond;
V. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van 2 mei 2017, kenmerk JZ 98-17-0029 tot en met 98-17-0033;
VI. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Duifhuizen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
724.