Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201700880/1/A3.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, gevestigd te Den Haag, (hierna: de Dierenbescherming),
2. Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland, gevestigd te Den Haag, (hierna: de Faunabeheereenheid),
3. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 december 2016 in zaak nr. 16/3458 in het geding tussen:
de Dierenbescherming
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2016 heeft het college, voor zover thans van belang, de Faunabeheereenheid krachtens artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, c, d en e, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, onder voorschriften ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten in het Zuid-Hollandse gedeelte van de Amsterdamse Waterleidingduinen (hierna: de AWD), natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk.
Bij uitspraak van 21 december 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de Dierenbescherming ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Dierenbescherming en de Faunabeheereenheid ieder hoger beroep ingesteld.
Het college en de Dierenbescherming hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Voorts heeft het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Dierenbescherming, de Faunabeheereenheid en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaken nrs. 201607466/1/A3, 201607639/1/A3 en 20170881/1/A3 ter zitting behandeld op 5 september 2017, waar de Dierenbescherming, vertegenwoordigd door mr. K.T.B. Salomons, advocaat te Den Haag, het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.C.C. Tubbing, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door M.A. Huber, zijn verschenen. Voorts zijn P.G. Vos, A. Ehrenburg, P. de Nobel en M.F. Wallis de Vries verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. De Faunabeheereenheid en Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland hebben samen het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse duingebied 2016-2020 (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld. Het duingebied omvat het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid (hierna: Kennemerland-Zuid), dat zich over beide provincies uitstrekt en leefgebied van het damhert is. In Kennemerland-Zuid liggen aaneengesloten, van noord naar zuid, het Nationaal Park Zuid-Kennemerland (hierna: het NPZK), de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk. De provinciegrens loopt door de AWD. Volgens het faunabeheerplan bestond de populatie damherten in Kennemerland-Zuid in 2000 uit ongeveer 150 exemplaren en is de populatie toegenomen tot 3765 exemplaren in 2015, waarvan 3031 in de AWD.
Bij brief van 3 september 2015 heeft de Faunabeheereenheid op grond van het faunabeheerplan een aanvraag ingediend om onder meer in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna en ter regulering van de populatieomvang ontheffing te verlenen voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten in het Zuid-Hollandse gedeelte van de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk. Het college heeft het faunabeheerplan, na een positief advies van het Faunafonds, op 20 november 2015 goedgekeurd. Bij brief van 21 januari 2016 heeft de Dierenbescherming een zienswijze naar voren gebracht tegen het door het college op 15 december 2015 genomen ontwerpbesluit op de aanvraag. Bij het besluit van 11 maart 2016 heeft het college de ontheffing verleend. De ontheffing heeft als doel een stand van 800 damherten voor het leefgebied in de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk te bereiken, en geldt tot en met 31 december 2020.
2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming in werking getreden en de Ffw ingetrokken. Nu het besluit van 11 maart 2016 daarvóór is genomen, is de Ffw in deze zaak nog van toepassing.
3. De Dierenbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat het faunabeheerplan, gelet op de wijze van totstandkoming ervan, niet aan het besluit van 11 maart 2016 ten grondslag mocht worden gelegd. Hiertoe voert zij aan dat het faunabeheerplan door jachthouders vanuit een beheerperspectief is opgesteld en daarbij onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van dierenwelzijn, dierenbescherming en natuurbescherming. Het college heeft die belangen volgens haar evenmin kenbaar meegewogen bij de besluitvorming.
3.1. Artikel 29, eerste lid, van de Ffw luidde ten tijde van belang: "Gedeputeerde staten kunnen samenwerkingsverbanden van jachthouders erkennen als faunabeheereenheden ten behoeve van:
a. het beheer van diersoorten of
b. de bestrijding van schade aangericht door dieren."
Artikel 30, eerste lid, luidde: "Voorzover krachtens de artikelen 67 of 68 faunabeheerplannen worden geëist, behoeven deze de goedkeuring van gedeputeerde staten, gehoord het Faunafonds."
Artikel 68, vierde lid, luidde: "De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan."
3.2. Een faunabeheereenheid is een door het college krachtens artikel 29, eerste lid, van de Ffw erkend samenwerkingsverband van jachthouders. Jachthouders kunnen grondeigenaren of terreinbeheerders zijn. De taak van een faunabeheereenheid is beheer en schadebestrijding van dier- en plantensoorten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de wetgever in de Ffw bij het beheer van inheemse beschermde diersoorten, zoals het damhert, aan faunabeheereenheden een belangrijke rol toegekend. Vanuit deze rol zijn faunabeheereenheden verantwoordelijk voor het zo nodig opstellen van een faunabeheerplan. De samenstelling van de faunabeheereenheid geeft geen grond voor het oordeel dat bij het tot stand komen van het faunabeheerplan niet met alle relevante belangen rekening is gehouden. Het enkele feit dat in het faunabeheerplan de belangen op een andere wijze zijn gewogen dan volgens de Faunabescherming wenselijk was, maakt de belangenafweging niet ondeugdelijk. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de door de Faunabescherming ingeroepen belangen onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken.
Het betoog faalt.
4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1183, kan een ontheffing slechts worden verleend indien wordt voldaan aan de vereisten van artikel 68, eerste lid, van de Ffw. Het vereiste van een noodzaak tot ontheffingverlening wordt in de tekst van dit artikellid niet uitdrukkelijk genoemd, maar ligt daarin wel besloten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat met de verlening van een ontheffing op grond van artikel 68, eerste lid, van de Ffw een uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt van de Ffw dat beschermde diersoorten zoals het damhert moeten worden beschermd en dat daarom strenge eisen aan de verlening van een ontheffing worden gesteld.
5. De Faunabeheereenheid en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, gelet op het beperkte aantal aanrijdingen met damherten in Zuid-Holland, ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom het de ontheffing in het belang van de verkeersveiligheid heeft verleend. Hiertoe voeren zij aan dat het leefgebied van het damhert zich ook in Noord-Holland bevindt en dat afschot in Zuid-Holland nodig is ter voorkoming van aanrijdingen in Noord-Holland. Hierbij verwijzen zij naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 augustus 2016 in zaak nr. 16/1089. De tegen die uitspraak bij de Afdeling ingestelde hoger beroepen zijn geregistreerd als zaak nr. 201607466/1/A3, in welke zaak de Afdeling bij uitspraak van heden heeft beslist.
5.1. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw luidde ten tijde van belang: "Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten […] ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten […] ontheffing verlenen […] in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid[.]"
5.2. In hoger beroep is onbestreden dat het belang van de verkeersveiligheid geschaard kan worden onder het in artikel 68, eerste lid, onder a, van de Ffw vermelde belang van de openbare veiligheid.
5.3. Niet in geschil is dat de meeste aanrijdingen met damherten in 2014 en 2015 in Kennemerland-Zuid hebben plaatsgevonden in het zich in Noord-Holland bevindende NPZK. In de uitspraak van heden in zaak nr. 201607639/1/A3 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland de AWD en het NPZK, die met elkaar verbonden zullen worden door openstelling voor damherten van het ecoduct over de N201, voor de toepassing van artikel 68, aanhef en onder a, van de Ffw als één gebied mocht aanmerken. Ook het Zuid-Hollandse deel van de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk zullen door openstelling van het ecoduct met het NPZK worden verbonden. Zoals de Faunabeheereenheid ter zitting van de Afdeling voorts heeft toegelicht, bewegen de damherten zich vrij tussen het Noord-Hollandse gedeelte van de AWD en het Zuid-Hollandse gedeelte van de AWD. Er kan derhalve geen onderscheid tussen Noord-Hollandse en Zuid-Hollandse damherten worden gemaakt. Gelet hierop mocht het college ter voorkoming van aanrijdingen in Noord-Holland ontheffing verlenen voor afschot van damherten in Zuid-Holland. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Afdeling in de uitspraak van heden in zaak nr. 201607639/1/A3 tevens heeft geoordeeld dat het college van Noord-Holland zich op het standpunt mocht stellen dat ter voorkoming van aanrijdingen een noodzaak bestaat tot het opzettelijk doden van damherten en dat geen andere bevredigende oplossing bestaat.
Het betoog is terecht voorgedragen.
6. De Dierenbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat het college de ontheffing ten onrechte ter voorkoming van schade aan flora en fauna heeft verleend. Hiertoe voert zij aan dat het faunabeheerplan onjuistheden bevat en het college daarom nader onderzoek had moeten laten verrichten. De rechtbank heeft het besluit van 11 maart 2016 voorts ten onrechte terughoudend getoetst. Het college heeft niet duidelijk gemaakt welke taken en verplichtingen uit Natura 2000 voortvloeien, terwijl het de Natura 2000-instandhoudingsdoelen als argument voor afschot heeft gebruikt. Voorts voert de Dierenbescherming aan dat het oorzakelijk verband tussen het aantal damherten en schade aan flora en fauna niet aannemelijk is. Uit het in juli 2005 aan de Tweede Kamer aangeboden Natura 2000 doelendocument van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het op 15 december 2015 vanwege het Ministerie van Economische Zaken vastgestelde document Programma Aanpak Stikstof blijken andere oorzaken dan damherten. De rechtbank heeft onvoldoende gewicht toegekend aan de overgelegde stukken, waaronder de rapportanalyse van W. van Esch van december 2015 (hierna: de rapportanalyse). Het faunabeheerplan ontbeert op een aantal punten feitelijke grondslag, citeert selectief en gebruikt wetenschappelijk onverantwoord opgestelde rapportages. Damherten hebben ook een positieve invloed op hun leefomgeving. Voorts bestaan andere oorzaken dan damherten voor de achteruitgang van de biodiversiteit. Zij verwijst naar een aantal in hoger beroep overgelegde stukken, waaronder het Ontwerp Natura 2000 beheerplan Kennemerland-Zuid 2016-2022, de Eindrapportage 2009-2013 'Begrazingsbeheer in relatie tot herstel van faunagemeenschappen in droge duingraslanden' van het Kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit (hierna: het OBN) en de OBN-brochure 'Arme bossen verdienen beter'.
6.1. Artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw luidde ten tijde van belang: "Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten […] ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten […] ontheffing verlenen […] ter voorkoming van schade aan flora en fauna[.]"
6.2. Het college heeft zich in het besluit van 11 maart 2016 op het standpunt gesteld dat de mate van begrazing door damherten in de AWD schadelijk is voor de daar voorkomende flora en fauna. Hierbij heeft het college verwezen naar het faunabeheerplan en de daaraan ten grondslag liggende stukken. Het gaat onder meer om het door Floron uitgebrachte rapport 'Invloed van Damherten op de flora van de Amsterdamse Waterleidingduinen' van juni 2015 (hierna: het Floron-rapport) en rapporten van de Vlinderstichting, de Stichting European Invertebrate Survey (hierna: EIS), de Zoogdiervereniging, de KNVV Zuid-Kennemerland, het OBN en Waternet.
Volgens het in het faunabeheerplan aangehaalde Floron-rapport blijkt uit een analyse van flora-gegevens in de Nationale Databank Flora en Fauna dat de plantensoorten in de AWD in de periode 2012-2014 met 10% zijn afgenomen. In het NPZK zijn de plantensoorten in die periode met 5,6% afgenomen. De afname in het NPZK betreft met name soorten die op door de mens verrijkte bodems gedijen en voor het duingebied niet kenmerkend zijn. Afname van die soorten kan worden gezien als natuurlijk herstel, welk herstel ook door natuurbeheer wordt bevorderd. Over de meeste van de afgenomen soorten in de AWD bestaat anekdotisch bewijs dat ze door damherten worden gegeten en de meeste van deze soorten gaan in het NPZK, waar sprake is van een aanzienlijk kleinere toename van het aantal damherten dan in de AWD, niet achteruit. Volgens het Floron-rapport duidt dit erop dat de afname in de AWD is te wijten aan de toegenomen begrazingsdruk van damherten.
Volgens berekeningen van de KNVV Zuid-Kennemerland is 66% van de in 2000 in de AWD algemeen voorkomende soorten hogere bloemplanten in de periode 2013-2014 zeldzamer of veel zeldzamer geworden. Het faunabeheerplan ontleent hieraan de verwachting dat bij gelijkblijvende of toenemende graasdruk de flora verder zal verarmen en herstel langdurig zal uitblijven, met een negatieve doorwerking in de voedselketen.
Uit onderzoek met graaskooien door Waternet blijkt volgens het faunabeheerplan dat in de top van het groeiseizoen het aantal bloemen, bijvoorbeeld die van Slangenkruid, in gebieden zonder damherteninvloed altijd groter is dan in gebieden met damhertenbegrazing.
Voorts blijkt volgens het faunabeheerplan uit onderzoek van de Bosgroep Midden Nederland dat door overbegrazing verjonging van het duinbos H2180 uitblijft en dat de structuur ervan verslechtert, en blijkt uit onderzoek van het Bosschap een negatief effect van de damhertendichtheid op de ondergroei van kruiden en struiken, waaronder zeldzame soorten in binnenduinrandbossen.
Het faunabeheerplan vermeldt dat met de toename van het aantal damherten in de AWD het aantal reeën sterk is afgenomen, en dat er in 2015 vrijwel geen reeën meer in de AWD voorkomen. Volgens de Zoogdiervereniging hangen deze veranderingen samen, omdat door damhertbegrazing minder voor het ree geschikte vegetatie overblijft. Het faunabeheerplan verwijst ook naar internationale literatuur waarin wordt geconcludeerd dat grotere hertensoorten, zoals damherten, een sterk negatieve invloed op het ree hebben.
Het faunabeheerplan wijst verder op onderzoek van de Zoogdiervereniging, waaruit blijkt dat de waterspitsmuis, die slechts op een aantal plekken in de duinen voorkomt, niet meer aanwezig is op door damherten sterk begraasde oevers, maar alleen nog op voor damherten slechter toegankelijke terreindelen.
In het faunabeheerplan wordt erop gewezen dat uit onderzoek van de Vlinderstichting blijkt dat de ontwikkeling van het aantal dagvlinders in de AWD statistisch significant slechter is dan in het NPZK. Voor damhertenvraat kwetsbare soorten vertoonden zowel een sterke afname in de AWD ten opzichte van het NPZK, als ten opzichte van niet-kwetsbare soorten. Soorten die van damhertenbegrazing zouden kunnen profiteren deden het in de AWD niet beter dan in het NPZK. De bruine eikenpage is mogelijk door damhertenvraat uit de AWD verdwenen. Vraat aan waardplanten in de AWD kan de achteruitgang van het oranjetipje, de dagpauwoog, de gehakkelde aurelia en het landkaartje verklaren. Er zijn zorgen dat de afname van nectaraanbod in de toekomst leidt tot afname van de duinparelmoervlinder en de keizersmantel, aldus het faunabeheerplan. Voor macro-nachtvlinders is er een groter aandeel van soorten met afnemende trend in de AWD dan in het NPZK, waarbij de afname van voor damhertenvraat kwetsbare soorten sterker is. Bij micro-nachtvlinders zijn geen trendverschillen tussen de AWD en het NPZK meetbaar, maar het aantal waargenomen soorten in verhouding tot de waarnemingsintensiteit is in het NPZK wel sterker gestegen dan in de AWD.
Volgens het faunabeheerplan blijkt uit onderzoek van EIS dat als gevolg van de achteruitgang van voor bijen, hommels en zweefvliegen belangrijke planten 65 van de 85 sinds 1980 in de AWD waargenomen soorten bijen en hommels en 11 van de 105 soorten zweefvliegen in aantal zijn afgenomen.
6.3. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het faunabeheerplan en de daaraan ten grondslag liggende stukken onvoldoende onderbouwing vormen voor het standpunt dat de toename van het aantal damherten schadelijk is voor flora en fauna. De kritische kanttekeningen die in de rapportanalyse bij die stukken worden gezet en de overige door de Dierenbescherming overgelegde stukken, nopen niet tot dat oordeel. In het faunabeheerplan en evenbedoelde stukken wordt niet ontkend dat het damhert ook positieve effecten op de biodiversiteit kan hebben, maar wordt gewezen op de schadelijkheid van een te groot aantal. Evenmin wordt in het faunabeheerplan en de rapporten ontkend dat de achteruitgang van de biodiversiteit ook andere oorzaken dan damherten heeft. Door de vergelijking tussen de ontwikkeling van de biodiversiteit in de AWD en het NPZK, in welk laatste gebied die andere oorzaken constant zijn gebleven, kunnen damherten als waarschijnlijke oorzaak worden geïsoleerd. Van een onjuiste toetsing van het besluit van 11 maart 2016 door de rechtbank is voorts geen sprake.
Gelet op het voorgaande mocht het college zich op het standpunt stellen dat ter voorkoming van schade aan flora en fauna een noodzaak bestaat tot het opzettelijk doden van damherten.
Het betoog faalt.
7. De Dierenbescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte de in het besluit van 11 maart 2016 vermelde streefstand van 800 damherten in de AWD, natuurgebied De Blink en Boswachterij Noordwijk heeft onderschreven. Hiertoe voert zij onder verwijzing naar het stuk 'Draagkracht van damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen' van T.J.M. van Dooren van 3 maart 2014 aan dat de streefstand onvoldoende is onderbouwd.
7.1. Het college heeft ten aanzien van de in het besluit van 11 maart 2016 vermelde streefstand verwezen naar het faunabeheerplan. Het faunabeheerplan vermeldt dat bij het bepalen van de streefstanden de schadehistorie in samenhang met de populatieontwikkeling een belangrijk uitgangspunt is geweest en dat daarnaast een inschatting is gemaakt van de maximale draagkracht van het gebied. Voor het NPZK ligt de streefstand op 200 exemplaren, de stand van het jaar 2010. In dit jaar vonden slechts enkele aanrijdingen plaats, ontstonden geen zichtbare negatieve effecten op de ecologie, zoals de afname van de stand van het ree die zich met de groei van de damhertenpopulatie heeft voorgedaan, en hadden bezoekers van het NPZK de kans op een ontmoeting met een damhert. De streefstand in het NPZK ligt lager dan de streefstand in de AWD, De Blink en Boswachterij Noordwijk, omdat het NPZK, anders dan die gebieden, niet is afgerasterd. Voor de AWD, De Blink en Boswachterij Noordwijk vermeldt het faunabeheerplan een streefstand van 600 tot 800 dieren, de stand in de periode 2006-2008. In deze periode waren de schade en overlast door damherten acceptabel, zowel binnen als buiten het leefgebied, en was er een evenwicht tussen de recreatieve waarde van damhert en ree, biodiversiteit en een acceptabele schade en overlast buiten het leefgebied. Volgens het door Alterra opgestelde rapport 'Hoeveel damherten en reeën kunnen leven in de Amsterdamse Waterleidingduinen op basis van het natuurlijk voedselaanbod?' van april 2013 moet een gezonde populatie van ongeveer 600 damherten duurzaam kunnen leven op het natuurlijk voedselaanbod in de AWD. Bij dit aantal is er geen concurrentie om voedsel en zullen de herten minder geneigd zijn naar de omgeving te trekken, aldus het faunabeheerplan.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de in het besluit van 11 maart 2016 vermelde streefstand onvoldoende is onderbouwd. Het college mocht zich op het standpunt stellen dat noodzaak bestaat het aantal damherten tot de streefstand terug te brengen. Het stuk van Van Dooren, waarin kritische kanttekeningen worden geplaatst bij het rapport van Alterra, geeft geen aanleiding om aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van dat rapport of aan de daarin getrokken conclusies te twijfelen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep van de Dierenbescherming is ongegrond. Het hoger beroep van de Faunabeheereenheid en het incidenteel hoger beroep van het college zijn gegrond. De betogen van de Faunabeheereenheid dan wel het college over de toepassing van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c en e, van de Ffw, behoeven geen bespreking, omdat de ontheffing reeds gelet op het voorgaande terecht is verleend. De aangevallen uitspraak moet, gelet op hetgeen hiervoor in 5.3 is overwogen, worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
620.