Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201601249/1/A1.
Datum uitspraak: 22 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld,
2. het college van burgemeester en wethouders van Leek,
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2015 heeft de minister gewijzigde voorschriften verbonden aan zijn instemming met het opslagplan Norg.
Bij besluit van 4 januari 2016 heeft de minister de door onder meer de colleges hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben de colleges beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De colleges en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2017, waar de colleges, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en door mr. H.A. Vriezema en ing. H. ter Beeke, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. I.P. Hasper, J. van Herk en dr. A.G. Muntendam-Bos, zijn verschenen. Verder is daar de NAM, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, en door drs. R.M.H.E. van Eijs en ing. IJ.A. Kuperus, als partij gehoord.
Overwegingen
1. De zaak gaat over het gebruik van het uit productie genomen gasveld Norg als gasopslag door de NAM. Het veld ligt onder meer in de gemeenten Noordenveld en Leek. Het veld wordt in de besluitvorming aangeduid als het reservoir, en dit reservoir wordt weer onderverdeeld in compartimenten. Het merendeel van de putten waarmee gas wordt geïnjecteerd en onttrokken is geboord in het centraal in het reservoir gelegen compartiment 2.
2. Het opslaan van gas in het veld moet ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, samen met artikel 39, eerste lid, onder b, gebeuren overeenkomstig een door de minister goedgekeurd winningsplan.
Het plan voor de gasopslag in het veld is onder het stellen van een aantal voorschriften goedgekeurd bij besluit van 18 juni 2004. Bij besluit van 26 juni 2014 zijn in verband met de uitbreiding van de gasopslag tot een werkvolume van 7 miljard Nm3 gas, gewijzigde voorschriften aan de instemming verbonden. Daarbij zijn onder meer in de voorschriften 5 en 6 eisen gesteld aan de toegestane druk in het reservoir: de gemiddelde druk in zowel het totale reservoir als in de individuele compartimenten mag, op een referentiediepte van 2820 m (TV NAP), niet lager zijn dan de initiële druk van 235 bar en 327 bar niet overschrijden.
Volgens de NAM brengt de eis dat de voorgeschreven gemiddelde druk niet alleen in het hele reservoir maar ook per compartiment in acht moet worden genomen mee dat de opslag niet volledig kan worden benut. Omdat de meest injectie- en productieputten zijn geboord in compartiment 2 van het reservoir, kan volgens de NAM de toegestane gemiddelde maximale en minimale druk van het totale reservoir niet worden bereikt wanneer in compartiment 2 niet een ruimer drukbereik wordt toegestaan. Direct na injectie ontstaat immers een hogere druk in compartiment 2, die na enige tijd afneemt als het gas zich over het reservoir verspreidt en aldus in het totale reservoir een gelijke(re) druk wordt bereikt. Bij het legen van het reservoir geldt het omgekeerde. Als het drukbereik in compartiment 2 niet ruimer is dan in het totale reservoir, bestaan er aldus beperkingen voor injectie en productie.
De NAM heeft bij brief van 16 juli 2015 verzocht de voorschriften te wijzigen door het toegestane drukbereik in de compartimenten 1, 3 en 4 en in het totale reservoir gelijk te houden (235 bar minimaal, 327 bar maximaal), maar in compartiment 2 een gemiddelde druk van 225 bar tot 347 bar toe te staan. In dit drukbereik zijn, zo vermeldt de NAM in deze aanvraag, in de afgelopen 16 jaar geen bevingen geconstateerd.
De minister heeft de toegestane drukniveau’s overeenkomstig deze aanvraag gewijzigd vastgesteld in de voorschriften 5 en 8.
3. De colleges betogen dat de minister de gewijzigde voorschriften op basis van onvoldoende kennis over de relevante feiten heeft vastgesteld. Zij wijzen erop dat de oorspronkelijke druk in het gasveld, voordat werd begonnen met gaswinning en gasopslag, 327 bar was. Het is volgens hen niet zonder risico om een hogere druk toe te staan. De in 2014 voorgeschreven drukniveaus zijn gesteld op basis van de advisering van zowel het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) samen met het TNO, als van de Technische commissie bodembeweging (hierna: de Tcbb). Afwijking daarvan vereist deugdelijk onderzoek en onderbouwing. Zij wijzen er ook op dat in de periode 2014-2015 relatief grote drukverschillen plaatsvonden, en dat juist in die periode schade aan gebouwen is gemeld.
Afgezien van het voorgaande heeft de minister volgens de colleges geen inzicht gegeven in de extra hoeveelheid gas die kan worden opgeslagen als gevolg van de toegestane verruiming van het drukbereik in compartiment 2, zodat een belangenafweging ontbreekt.
4. De in 2014 voorgeschreven drukbereiken zijn op expliciet advies van het SodM en TNO, welk advies door de Tcbb is onderschreven, niet alleen voor het gehele reservoir maar ook voor de afzonderlijke compartimenten vastgelegd.
De minister heeft dit uitgangspunt thans verlaten op basis van de aanvraag van de NAM, het advies van het SodM en TNO van 30 juli 2015 en het advies van de Tcbb van 3 augustus 2015.
In de aanvraag heeft de NAM, in de kern en voor zover hier van belang weergegeven, vermeld dat de druk binnen compartiment 2 zich feitelijk tussen 225 en 347 bar heeft bewogen, en dat de afgelopen 16 jaar geen bevingen zijn geconstateerd. De NAM verzoekt het in compartiment 2 toegestane drukbereik te bepalen op 225 tot 347 bar.
In het advies van het SodM en TNO is weergegeven wat in de aanvraag van de NAM is vermeld en vervolgens zonder verdere uiteenzettingen geadviseerd om in te stemmen met de aanvraag, maar daarbij wel een monitoringsnetwerk voor te schrijven en een verplichting op te leggen om een update van de seismische risico-analyse aan te leveren.
In artikel 35, tweede lid, samen met het eerste lid, onder f, van de Mijnbouwwet is bepaald dat de Tcbb ten aanzien van winningsplannen adviseert omtrent de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging. De Tcbb heeft in haar advies vermeld dat het advies onder grote tijdsdruk moest worden opgesteld, en dat de voor de Tcbb beschikbare informatie minimaal was. De Tcbb benadrukt verder dat over het gedrag van het veld onder de voorgenomen condities onvoldoende bekend is, wat tot extra voorzichtigheid noopt. Omdat volgens de Tcbb geen tijd beschikbaar is om de nodige kennis en inzichten te verwerven, stelt de Tcbb voor om het gevraagde drukregime als een proef voor één jaar te zien. Vervolgens benadrukt de Tcbb dat het advies van het SodM en TNO grotendeels is gebaseerd op drukken die in het verleden zijn opgetreden bij bevingen, en niet op een redenering of te toetsen hypothese. De Tcbb wijst erop dat de jaarlijks te verwachten drukschommelingen zich slechts eenmaal hebben voorgedaan. Het feit dat zich toen geen seismische problemen hebben voorgedaan is geen garantie is dat dat in de toekomst ook het geval zal zijn, aldus de Tcbb.
5. Gelet op de in 2014 in het kader van de uitbreiding van het werkvolume van de gasopslag uitgebrachte adviezen en de daarop gebaseerde besluitvorming, is er destijds van uitgegaan dat het van belang was ook in compartiment 2 niet een druk buiten de bandbreedte van 235 tot 327 bar toe te laten. De minister neemt thans een ander standpunt in. Dat is mogelijk, maar vereist wel een deugdelijke motivering. Voor een deugdelijke motivering is temeer aanleiding nu blijkens de stukken momenteel nog onderzoek gaande is naar de mogelijkheid dat woningen in de omgeving van de gasopslag - volgens de colleges mogelijk in verband met verandering van het drukregime in compartiment 2 in 2014-2015 - schade hebben ondervonden als gevolg van bodemtrillingen.
6. In het besluit van 6 augustus 2015 is vermeld dat SodM en TNO in hun advies aangeven dat de aanvraag van de NAM de voorgeschreven informatie bevat en in lijn is met de principes van planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen, en dat het SodM en TNO de door de NAM gepresenteerde prognoses omtrent het risico van schade als gevolg van bewegingen van de aardbodem onderschrijven. Dit kan niet als een deugdelijke motivering worden aangemerkt, reeds omdat het bedoelde advies deze mededelingen niet uitdrukkelijk bevat. Het advies is immers beperkt tot een weergave van de aanvraag van NAM, gevolgd door instemming. Anders dan in het verweerschrift is gesteld, volgt uit dit advies zelf ook niet dat het seismisch risico relatief laag is en door de drukverhoging in compartiment 2 niet verandert.
Verder is in de aanvraag van de NAM, de uitgebrachte adviezen, het besluit van 6 augustus 2015 noch het besluit op bezwaar, het gestelde nadelige effect van het in 2014 voorgeschreven drukbereik op het werkvolume gas gekwantificeerd. Uit deze stukken blijkt dus niet hoe groot het gestelde probleem is, en daarmee evenmin hoe groot het belang is bij het oplossen ervan.
Afgezien van de opmerking dat de laatste beving destijds meer dan 16 jaar geleden heeft plaatsgevonden binnen het gevraagde verruimde drukbereik voor compartiment 2, blijkt uit de uitgebrachte adviezen, het besluit van 6 augustus 2015 en het besluit op bezwaar niet dat nader onderzoek is gedaan naar, of aandacht is besteed aan, het mogelijke effect van het structureel toestaan van een groter drukbereik in compartiment 2 op seismiciteit. Daar staat tegenover dat de Tcbb in dit verband expliciet heeft verwoord dat ter zake nog onvoldoende kennis en inzicht aanwezig is en betwijfelt of vanuit het verleden naar de toekomst mag worden geëxtrapoleerd.
Derhalve heeft de minister het drukbereik in compartiment 2 verruimd zonder daarbij duidelijkheid te geven hoe groot de daarmee gemoeide belangen zijn, en - afgezien van de constatering dat er geruime tijd geen bevingen hebben plaatsgevonden - zonder een inhoudelijke onderbouwing te geven over de gevolgen van deze verruiming voor de seismiciteit. De Afdeling acht niet aannemelijk dat het niet mogelijk is om concreter en in meer detail, en daarmee beter toetsbaar, te onderbouwen om welke reden volgens de minister kan worden ingestemd met de gevraagde verandering. Naar het oordeel van de Afdeling berust het bestreden besluit op bezwaar, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
7. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 4 januari 2016 dient te worden vernietigd. De minister dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de colleges.
8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken van 4 januari 2016, kenmerk WJZ / 15185050, voor zover daarbij is beslist op de bezwaren van de colleges van burgemeester en wethouders van Noordenveld en Leek;
III. veroordeelt de minister van Economische Zaken tot vergoeding van bij de colleges van burgemeester en wethouders van Noordenveld en Leek in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het bedrag aan een van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat de minister van Economische Zaken aan de colleges van burgemeester en wethouders van Noordenveld en Leek het door elk van hen afzonderlijk betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2017
262.