Uitspraak
201603217/1/A2.
Datum uitspraak: 29 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Ede voor Islamitisch Onderwijs en Opvoeding,
gevestigd te Ede,
appellant,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de raad van de gemeente Zeist de vaststelling van het plan van scholen 2016-2018 achterwege gelaten omdat de ingekomen verzoeken om opneming niet voor inwilliging in aanmerking komen.
Bij besluit van 22 maart 2016 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A. Yandere, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen. Voorts is de raad, vertegenwoordigd door R. Hoogervorst, als derde-belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. De stichting wil in de gemeente Zeist een islamitische basisschool oprichten. Om voor bekostiging in aanmerking te komen, heeft de stichting de raad verzocht om opneming in het plan van nieuwe scholen. Bij dat verzoek dient, in een geval als dit, op grond van artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) onder meer een prognose te worden overgelegd die gegevens bevat over het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van de desbetreffende richting in een vergelijkbare gemeente. Aan de hand van die gegevens kan antwoord gegeven worden op de vraag of aannemelijk is dat de op te richten school de stichtingsnorm haalt. Volgens de door de stichting overgelegde prognose is de gemeente Maastricht vergelijkbaar met de gemeente Zeist en is het op grond van het belangstellingspercentage in Maastricht aannemelijk dat de op te richten school de in Zeist geldende stichtingsnorm haalt.
2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat Maastricht niet voldoende vergelijkbaar is met Zeist om ervan uit te gaan dat in Zeist een zelfde belangstellingspercentage zal bestaan als in Maastricht. Daarbij heeft de raad in aanmerking genomen dat Maastricht twee keer zoveel inwoners heeft op ongeveer dezelfde oppervlakte als Zeist. Verder vormen de basisschoolleerlingen in Maastricht 5,8% van de totale bevolking en in Zeist 9,8%. Ook verschillen de gemeentes in samenstelling van denominaties. Omdat onvoldoende aanknopingspunten bestaan om Maastricht als goede referentiegemeente aan te merken, zal voor de bepaling van het belangstellingspercentage voor Zeist een nadere onderbouwing met een directe meting nodig zijn, aldus de raad.
3. De staatssecretaris heeft de raad in diens standpunt gevolgd. Daarbij heeft de staatssecretaris belang gehecht aan het aantal inwoners, de verhouding tussen de basisschoolleerlingen en de totale bevolking en de verschillen in bevolkingssamenstelling (het aantal personen per huishouden). De enkele vergelijkbaarheid van leerlingdichtheid en het aantal niet-westerse allochtonen afkomstig uit een islamitisch land is niet voldoende om Maastricht en Zeist vergelijkbaar te achten, aldus de staatssecretaris.
4. De stichting bestrijdt het standpunt van de staatssecretaris. Daartoe voert de stichting aan dat de doelgroep van een basisschool op islamitische grondslag hoofdzakelijk bestaat uit niet-westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land. In Maastricht bestaat die groep uit 5.081 personen en in Zeist uit 4.988 personen. In absolute aantallen zijn de gemeentes daardoor zeer goed vergelijkbaar. Het is verder aannemelijk dat die groepen vanwege hun afkomst dezelfde voorkeur voor islamitisch onderwijs hebben. De andere criteria waar de staatssecretaris op wijst, hebben geen invloed op de keuze van ouders voor islamitisch basisonderwijs, aldus de stichting.
5. Artikel 76 van Pro de WPO luidt als volgt: "
1. Een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend."
2. Het verzoek vermeldt de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, onder 6° en 7°, de prognose gegevens bevat omtrent:
a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente […]."
5.1. Het belangstellingspercentage van de vergelijkingsgemeente is geregeld in artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de WPO. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling volgt dat verschillende factoren van belang zijn bij de vraag naar de vergelijkbaarheid van een gemeente, zoals de ligging van de gemeente, de bevolkingssamenstelling en, als het een groeigemeente betreft, de gemeente waaruit de desbetreffende bevolking afkomstig is. Daarnaast spelen de factoren leerlingdichtheid en totaal aantal inwoners een rol (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3, blz. 21 en nr. 6, blz. 40). Verder wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke vergelijkbaarheid tussen de gemeenten, waardoor wordt voorkomen dat «de ene gemeente wordt opgezadeld met de toevallige denominatieve verdeling in een andere gemeente» (Kamerstukken II 1993/94, 23 070, nr. 13, blz. 24). Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7205) vloeit voort dat de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten niet is beperkt tot de vermelde factoren. Deze factoren moeten worden beschouwd als mogelijk relevante voorbeelden van beoordelingscriteria. De situatie in een concreet geval is bepalend voor de vraag welke criteria bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten relevant zijn. Bij die beoordeling heeft de raad een zekere beoordelingsruimte (vergelijk de uitspraak van 18 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK3664). Verder volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8412, dat de staatssecretaris bij beantwoording van de vraag of de gemeente Maastricht als vergelijkbaar met de gemeente Zeist kan worden aangemerkt, alle argumenten die de gemeenteraad ter staving van zijn standpunt heeft aangevoerd moet meewegen.
5.2. De staatssecretaris heeft in het besluit van 22 maart 2016 vermeld dat Maastricht twee keer zoveel inwoners heeft als Zeist. Zeist heeft relatief gezien meer 4- tot 11-jarigen, wat volgens de staatssecretaris valt te verklaren doordat Zeist minder eenpersoonshuishoudens heeft dan Maastricht. In Maastricht wonen dus meer mensen zonder kinderen, wat volgens de staatssecretaris leidt tot een andere bevolkingssamenstelling.
5.3. De staatssecretaris heeft terecht geconstateerd dat er verschillen bestaan tussen Zeist en Maastricht, die ertoe leiden dat de gemeentes niet in alle opzichten vergelijkbaar zijn. De staatssecretaris heeft evenwel erkend dat de groepen niet-westerse allochtonen met een herkomst uit een islamitisch land in beide gemeenten in aantal vergelijkbaar zijn, en de verschillen in aantal afkomstig uit de respectievelijke landen niet doorslaggevend zijn. Bovendien is de leerlingdichtheid vergelijkbaar en speelt het verschil in regio geen doorslaggevende rol. Niet inzichtelijk is waarom gezien de vergelijkbaarheid van omvang en aard van de doelgroep en de leerlingdichtheid het verschil in inwonertal in dit geval een relevante factor is om onvergelijkbaarheid aan te nemen. Van belang is verder dat de staatssecretaris niet onderkend heeft dat de vermelde verschillen mogelijk positieve indicaties kunnen vormen voor de belangstelling voor islamitisch basisonderwijs in Zeist. Zo heeft Zeist relatief gezien meer basisschoolgaande kinderen dan Maastricht, en wonen er in Maastricht beduidend meer mensen zonder kinderen. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeentes enkel gaat om de vraag of de gemeentes vergelijkbaar zijn, en dat verschillen - ook als zij positieve indicaties kunnen vormen - argumenten kunnen vormen om onvergelijkbaarheid aan te nemen. Voor zover de staatssecretaris heeft bedoeld dat ook mogelijke positieve indicaties er in dit geval toe leiden dat een vergelijking van de gemeentes in het geheel niet mogelijk is, is ontoereikend gemotiveerd waarom dat het geval is. Daarmee wordt immers voorbij gegaan aan het doel van de vergelijking, dat erin gelegen is de vraag te beantwoorden of aannemelijk is dat de op te richten school ten minste de stichtingsnorm haalt. Samen met de hiervoor geschetste factoren die in de richting wijzen van vergelijkbaarheid van de betreffende gemeenten is onvoldoende gemotiveerd waarom niet aannemelijk is dat van vergelijkbaarheid sprake is.
Het betoog slaagt.
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 maart 2016 wordt vernietigd omdat het in strijd met artikel 7:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het door de stichting ingestelde administratief beroep te beslissen.
7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 22 maart 2016, kenmerk DUO/OND-2016/9006M;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de Stichting Ede voor Islamitisch Onderwijs en Opvoeding in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Stichting Ede voor Islamitisch Onderwijs en Opvoeding het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Slump w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
799.