Uitspraak
201705561/1/R2.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de raad van de gemeente Bunschoten,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college de raad een reactieve aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), ertoe strekkende dat artikel 3, lid 3.6.8, geen deel blijft uitmaken van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2016", dat door de raad op 20 april 2017 is vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de raad beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2018 waar de raad, vertegenwoordigd door J.E.P.M. Reijnen, en het college, vertegenwoordigd door ing. M. van Gessel, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van die gronden of het bestreden besluit anderszins in overeenstemming is met het recht.
De reactieve aanwijzing
2. Aan de reactieve aanwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat de in artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor de bouw van een tweede bedrijfswoning in strijd is met artikel 2.1, vierde lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Herijking 2016 (hierna: de PRV), waarin per agrarisch bouwperceel maximaal één bedrijfswoning is toegestaan.
De PRV
3. De raad betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels niet in strijd is met de PRV. In artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels is de beperking opgenomen dat binnen elk agrarisch bouwvlak slechts één bedrijfswoning mag worden gebouwd. De PRV bepaalt niet dat op deze regel nooit een uitzondering mag worden gemaakt. Een absoluut verbod om een tweede bedrijfswoning te realiseren ontbreekt daarin.
3.1. Artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
"Binnen elk bouwvlak op de gronden als bedoeld in lid 3.1, mogen uitsluitend worden gebouwd: één bedrijfswoning en daarbij behorende bijgebouwen, met dien verstande dat: […]"
Artikel 3, lid 3.6.8, luidt:
"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen voor de bouw van een tweede bedrijfswoning binnen een agrarisch bouwvlak, met dien verstande dat:
a. de duurzame noodzaak daarvan voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering is aangetoond;
b. het bedrijf naar omvang en activiteiten aan twee volwaardige arbeidskrachten een volledige of nagenoeg volledige dagtaak biedt, en
c. het totaal aantal woningen binnen het betreffende agrarisch bouwvlak niet meer dan twee bedraagt,
d. en met dien verstande dat voor het bouwen:
1. de regels als bedoeld in lid 3.2.2 sub c en d van toepassing zijn;
2. op geen van de gevels van de woning de geluidsbelasting vanwege een weg de ter plaatse toegestane grenswaarde krachtens de Wet geluidhinder mag overschrijden."
Artikel 2.1, vierde lid, van de PRV luidt:
"Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als "agrarische bedrijven" bevat bestemmingen en regels die voorzien in een bouwperceel met een oppervlakte van maximaal 1,5 ha ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven, waarbij per bouwperceel maximaal één bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen met maximaal één bouwlaag voor het stallen van dieren zijn toegestaan."
3.2. Gelet op artikel 2.1, vierde lid, van de PRV dient een bestemmingsplan voor gronden met een agrarische bedrijfsbestemming de regel te bevatten dat maximaal één bedrijfswoning is toegestaan. De PRV kent geen mogelijkheid om van deze bepaling af te wijken en bevat daarmee een absoluut verbod voor het toestaan van een tweede bedrijfswoning. Artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels is daarmee in strijd. Het betoog van de raad dat een afwijking van het maximum in de PRV niet uitdrukkelijk is verboden gaat hier aan voorbij. Dat de wijzigingsbevoegdheid volgens de raad als uitzondering is geformuleerd op de hoofdregel dat in elk bouwvlak één bedrijfswoning is toegestaan doet aan de strijdigheid van artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels met de PRV niet af.
Dat volgens de raad uit de door hem aangehaalde passage in de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie over de regulering in de PRV niet volgt dat er een absoluut verbod geldt voor een tweede bedrijfswoning laat, wat daar ook van zij, onverlet dat een tweede bedrijfswoning in de PRV niet is toegestaan.
Het betoog faalt.
Provinciaal belang
4. De raad stelt dat toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een gemeentelijke aangelegenheid is waarvan alleen in uitzonderingsgevallen gebruik kan worden gemaakt. Omdat de tweede bedrijfswoning binnen hetzelfde bouwperceel moet worden gebouwd leidt dit niet tot extra verstening. Binnen de gemeente zal dit niet leiden tot ongewenste situaties en de wijzigingsbevoegdheid is een voortzetting van gemeentelijk beleid en regelgeving die in het verleden altijd door het college is geaccepteerd. Volgens de raad is met de reactieve aanwijzing dan ook geen provinciaal belang gemoeid.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4732) is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een provinciaal belang, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
Volgens het bestreden besluit staat het provinciaal beleid per agrarisch bouwperceel één agrarische bedrijfswoning toe. Dit omdat tweede bedrijfswoningen praktisch zelden of nooit noodzakelijk zijn en uitnodigen tot afsplitsen als burgerwoning. Dit draagt bij aan verstedelijking van het landelijk gebied en aan het belemmeren van de agrarische bedrijfsvoering. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid het belang van het voorkomen van verstedelijking van het landelijk gebied en de daarmee samenhangende beperkingen voor agrarische bedrijven in dat gebied als belang dat de grenzen van de afzonderlijke gemeentelijke gebieden overschrijdt, kunnen aantrekken. Dat volgens de raad alleen in uitzonderingsgevallen van de wijzigingsbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt en dit binnen de gemeente niet zal leiden tot ongewenste situaties doet er niet aan af dat de regeling kan bijdragen aan verstedelijking van het landelijk gebied en kan leiden tot beperkingen voor agrarische bedrijven in dat gebied. Dat de wijzigingsbevoegdheid een voortzetting is van het gemeentelijk beleid dat door het college in het verleden is geaccepteerd gaat er aan voorbij dat het provinciaal beleid met de PRV is gewijzigd.
Het college heeft ter zitting gesteld dat sinds de wijziging van de PRV tegen eerdere bestemmingsplannen van Bunschoten met dezelfde wijzigingsbevoegdheid niet is opgekomen omdat dit aan de aandacht van het college was ontsnapt. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze omissie er niet toe kan leiden dat ook in de toekomst niet kan worden opgekomen tegen bepalingen die in strijd zijn met de PRV.
Het betoog faalt.
Noodzaak reactieve aanwijzing
5. De raad stelt dat aan de wijzigingsbevoegdheid voorwaarden zijn verbonden om afsplitsing als burgerwoning te voorkomen en dat daarom een noodzaak voor het geven van een reactieve aanwijzing ontbreekt. Er kan volgens de raad dan ook alleen in uitzonderingsgevallen gebruik van worden gemaakt. Zo dient de duurzame noodzaak van een tweede bedrijfswoning voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering te worden aangetoond en dient de tweede bedrijfswoning op het bouwperceel van het agrarisch bedrijf te worden gebouwd, waarbij er een gezamenlijke uitweg moet zijn. In het verleden zijn slechts acht verzoeken om een tweede bedrijfswoning gehonoreerd. Afgesplitste burgerwoningen zijn niet bekend. Verder is volgens de raad in Bunschoten veelal sprake van extensieve veehouderij waardoor lijfelijk toezicht en directe verzorging van dieren noodzakelijk is.
5.1. Volgens het college kan een tweede bedrijfswoning na verloop van tijd niet meer noodzakelijk zijn en als burgerwoning worden gebruikt. Dit vindt het college onwenselijk. Dat standpunt kan de Afdeling volgen. Daarbij is in aanmerking genomen dat volgens de toelichting van de raad de wijzigingsbevoegdheid voor een tweede bedrijfswoning is ingegeven door de wens om bij bedrijfsopvolging door de tweede generatie, waarbij de eerste generatie nog niet los wil of kan zijn van het bedrijf, te voorzien in extra woonruimte. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet noodzakelijk is dat bij bedrijfsopvolging zowel de oude als de nieuwe eigenaar elk in een eigen bedrijfswoning op het agrarisch bouwkavel blijven wonen. Dat er in het verleden verzoeken om een tweede bedrijfswoning zijn ingewilligd en volgens de raad geen afgesplitste burgerwoningen bekend zijn laat onverlet dat volgens het college de duurzame noodzaak van een tweede bedrijfswoning bij bedrijfsopvolging ontbreekt. Dat standpunt is niet onredelijk.
Het college heeft zich ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor het eveneens door de raad gestelde toezicht op en de verzorging van dieren het niet noodzakelijk is dat op het bedrijfsperceel twee bedrijfswoningen aanwezig moeten zijn. Daarbij heeft het college gewezen op de beschikbare technische voorzieningen en de mogelijkheid van tijdelijke inwoning in perioden dat extra toezicht en verzorging van dieren nodig is. Voor zover de bedrijfsvoering tevens betrekking zou hebben op nevenactiviteiten zoals een camping heeft het college terecht gesteld dat een bedrijfswoning voor dergelijke activiteiten in de PRV niet is toegestaan.
Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid van de noodzaak tot het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
Het betoog faalt.
Object reactieve aanwijzing
6. De raad stelt dat het college ook kan opkomen tegen een concreet wijzigingsplan dat in strijd zou zijn met de PRV.
6.1. Nu, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1447), artikel 3.9a van de Wro niet de mogelijkheid bevat tot het geven van een reactieve aanwijzing bij vaststelling van een wijzigingsplan heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan bij de vaststelling van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat het feit dat het college ook beroep kan instellen tegen eventuele toekomstige wijzigingsplannen niet betekent dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. Daarbij heeft het college er op gewezen dat uitzonderingen op het verbod van een tweede bedrijfswoning gezien de PRV niet mogelijk zijn, zodat het aangewezen is dat reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen een reactieve aanwijzing wordt gegeven. Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
7. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
w.g. Jurgens w.g. Boermans
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
429.