Uitspraak
201606810/1/A1.
Datum uitspraak: 24 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de vereniging Het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: de vereniging),
2. het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas (hierna: het waterschap),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 september 2016 in zaken nrs. 16/1484, 16/2425, 16/2613 in het geding tussen:
de vereniging,
het waterschap
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2016 heeft het college een melding van het waterschap op grond van de Verordening Ontgrondingen provincie Noord-Brabant 2008 (hierna: de Verordening) geaccepteerd.
Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2016 heeft de rechtbank de door de vereniging en het waterschap daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
Het waterschap en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het waterschap heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
De vereniging, het waterschap en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2017, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het waterschap, vertegenwoordigd door mr. E. van Breugel, bijgestaan door mr. R.E. Wannink, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is daar het college, vertegenwoordigd door H. van Osch en E.L.A. Kramer, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De door het waterschap gedane melding heeft betrekking op ontgrondingsactiviteiten ter uitvoering van het krachtens artikel 5.4 van de Waterwet op 9 oktober 2015 door het algemeen bestuur van het waterschap Aa en Maas vastgestelde projectplan "Projectplan Molenhoek, Middelrode en Seldensate, Dynamisch Beekdal, fase 3 en 4" (hierna: het projectplan). De vereniging verzet zich tegen de ontgrondingsactiviteiten, omdat deze volgens haar leiden tot een ontoelaatbare aantasting van het beekdal.
De rechtbankuitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat aan de acceptatie van de melding een rechtsgevolg is verbonden, omdat pas na de acceptatie van de melding mag worden gestart met de ontgrondingsactiviteiten. De acceptatie van de melding is daarom een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat niet alleen meldingen van ontgrondingen in het kader van natuurontwikkelingsprojecten, maar ook ontgrondingen in het kader van de andere in artikel 9a van de Verordening genoemde projecten moeten voldoen aan de in dat artikel genoemde eisen om vergunningvrij te mogen worden uitgevoerd. De rechtbank heeft verder overwogen dat de kennelijk dynamische verwijzing in artikel 9a van de Verordening naar het provinciaal natuurbeleid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat daaruit niet blijkt aan welk beleid moet worden getoetst. Zo is onduidelijk of moet worden getoetst aan geschreven of ongeschreven beleid, intern of extern gericht beleid dan wel beleid in een algemeen verbindend voorschrift of beleid in een beleidsregel. Evenmin is duidelijk of moet worden getoetst aan het beleid zoals dat gold ten tijde van de melding of ten tijde van de vaststelling van het projectplan waar de ontgronding deel van uitmaakt, aldus de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 9a van de Verordening daarom onverbindend voor zover ingevolge dit artikel de melding van de ontgronding zelfstandig zou moeten voldoen aan het provinciaal natuurbeleid.
Volgens de rechtbank kan het niet de bedoeling van artikel 9a van de Verordening zijn dat een projectplan waartegen rechtsbescherming heeft opengestaan en dat moet voldoen aan de in hoofdstuk 2 van de Waterwet genoemde doelen en normen, nogmaals wordt getoetst op procedurele gronden. Met de enkele omstandigheid dat sprake is van een onherroepelijk projectplan staat vast dat via een openbare inspraakprocedure besluitvorming heeft plaatsgevonden. Voor zover het college een andere bedoeling heeft met de zinsnede in artikel 9a van de Verordening, dat de melding van de ontgronding moet voldoen aan het provinciaal natuurbeleid, moet deze zinsnede in geval van een projectplan buiten toepassing blijven, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat kan worden volstaan met de toets of sprake is van een projectplan waarbij een aantoonbare, integrale afweging van alle betrokken belangen bij de ontgronding heeft plaatsgevonden. Als voldoende aannemelijk is dat deze belangenafweging heeft plaatsgevonden, kan de uitkomst van deze belangenafweging niet meer ter discussie staan bij de acceptatie van de melding. Omdat in het projectplan is vermeld dat is getoetst aan de Verordening Ruimte 2012 en de provinciale structuurvisie, is voldoende aannemelijk dat ook alle belangen betrokken bij de ontgronding in de integrale belangenafweging zijn betrokken, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het projectplan onherroepelijk is. De rechtbank heeft vervolgens geconcludeerd dat het college de melding terecht heeft geaccepteerd.
Procesbelang van de vereniging
3. Het standpunt van het college en het waterschap dat de vereniging geen procesbelang meer heeft, nu de ontgrondingsactiviteiten ter uitvoering van het projectplan zijn afgerond, volgt de Afdeling niet. Het enkele feit dat de ontgrondingsactiviteiten zijn afgerond, maakt niet dat het doel dat de vereniging met het instellen van hoger beroep voor ogen heeft met dit rechtsmiddel niet meer kan worden bereikt. De vereniging heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de gevolgen van de ontgrondingsactiviteiten grotendeels ongedaan kunnen worden gemaakt, onder meer door het terugplaatsen van de afgegraven grond, die zich in een gronddepot bevindt. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat de vereniging belang heeft bij de beoordeling van haar hoger beroep. Voor zover het waterschap heeft willen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8066, waarin de in het geding zijnde werkzaamheden waren beëindigd en de Afdeling heeft geoordeeld dat appellante geen belang meer had bij de beoordeling van haar hoger beroep, leidt dat niet tot een ander oordeel. Volgens die uitspraak had appellante ter zitting erkend dat het doel dat zij met instellen van het hoger beroep wilde bereiken niet meer kon worden bereikt. Die situatie doet zich hier niet voor.
Het incidenteel hoger beroep van het waterschap
4. Het waterschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bezwaar van de vereniging tegen het besluit van
16 februari 2016 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Volgens het waterschap is aldus niet onderkend dat de acceptatie van de melding geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe voert het aan dat de acceptatie van de melding niet op rechtsgevolg is gericht. De meldingsplicht strekt er uitsluitend toe om het college in de gelegenheid te stellen de grondstromen ten behoeve van planning en beleidscoördinatie te monitoren en deze te registreren, aldus het waterschap.
4.1. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 13, tweede lid, van de Verordening luidt: "Met de ontgronding mag worden gestart nadat Gedeputeerde Staten de melding hebben geaccepteerd."
4.2. Om als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te kunnen kwalificeren, is vereist dat de acceptatie van de melding op rechtsgevolg is gericht. Reeds omdat uit artikel 13, tweede lid, van de Verordening volgt dat pas na de acceptatie van de melding met ontgronden mag worden gestart, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de acceptatie van de melding op rechtsgevolg is gericht en daarmee een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat de meldingsplicht, als gesteld door het waterschap, uitsluitend is bedoeld om grondstromen te monitoren en te registreren, kan het waterschap niet baten. Deze omstandigheid doet er, wat daarvan zij, niet aan af dat de acceptatie van de melding is gericht op rechtsgevolg. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2903, kan het waterschap evenmin baten. Deze zaak is niet vergelijkbaar met die zaak, reeds omdat in die zaak sprake was van een meldingsbevestiging die geen noodzakelijke toestemming behelsde om het gemelde te mogen uitvoeren. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het door de vereniging gemaakte bezwaar tegen het besluit van
16 februari 2016 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht.
Het betoog faalt.
5. Het betoog van het waterschap, dat de rechtbank heeft miskend dat de in het geding zijnde ontgrondingsactiviteiten op grond van artikel 9a van de Verordening alleen moeten worden gemeld om vergunningvrij te mogen worden uitgevoerd en niet hoeven te voldoen aan de overige in dat artikel vermelde vereisten, behoeft geen bespreking gelet op hetgeen onder 7.2 wordt overwogen over dit artikel.
6. Het incidenteel hoger beroep van het waterschap is ongegrond.
Het hoger beroep van de vereniging
7. De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de melding van de ontgrondingsactiviteiten ter uitvoering van het projectplan ten onrechte heeft geaccepteerd. Volgens haar is voor de ontgrondingsactiviteiten een vergunning vereist. Daartoe voert de vereniging aan dat de ontgrondingsactiviteiten ingevolge artikel 9a van de Verordening in overeenstemming moeten zijn met het provinciaal natuurbeleid om vergunningvrij te mogen worden uitgevoerd en dat zij daarmee niet in overeenstemming zijn. Volgens de vereniging heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verwijzing naar het provinciaal natuurbeleid in artikel 9a van de Verordening in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het provinciaal natuurbeleid berust op twee pijlers, te weten de Verordening Ruimte en het Natuurbeheerplan. Uit de daarin opgenomen thematische waardekaarten volgt dat de ontgrondingsactiviteiten in strijd zijn met het provinciaal natuurbeleid, aldus de vereniging.
7.1. Artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet luidt: "Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 12 en 31, zonder vergunning te ontgronden […]."
Artikel 7, tweede lid, luidt: "Bij provinciale verordening kan voor daarbij aan te duiden categorieën van ontgrondingen, wegens haar bijzondere aard of met het oog op bijzondere gewestelijke omstandigheden, worden bepaald dat het verbod van artikel 3, eerste lid, niet geldt. Voor die categorieën kunnen bij die verordening regels worden gesteld."
Artikel 9a van de Verordening luidt: "Krachtens artikel 7, tweede lid, van de Ontgrondingenwet is geen vergunning vereist voor ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten in het kader van ecologische verbindingszones, beek- en kreekherstelprojecten en overige natuurontwikkelingsprojecten die in overeenstemming zijn met het provinciaal natuurbeleid, en indien deze zijn opgenomen in een plan, waarover via een openbare inspraakprocedure besluitvorming heeft plaatsgevonden onder aantoonbare, integrale afweging van alle belangen betrokken bij de ontgronding en zijn gemeld bij het college."
7.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gemelde ontgrondingsactiviteiten ter uitvoering van het projectplan niet ingevolge artikel 9a van de Verordening zelfstandig aan het provinciaal natuurbeleid hoeven te worden getoetst. Uit dit artikel volgt dat voor het vergunningvrij kunnen uitvoeren van de ontgrondingsactiviteiten is vereist dat zij in overeenstemming zijn met het provinciaal natuurbeleid. Het is aan het college om te beoordelen of de ontgrondingsactiviteiten aan dit vereiste voldoen. De omstandigheid dat tegen het besluit tot vaststelling van het projectplan rechtsbescherming heeft opengestaan en dat het plan moet voldoen aan de doelen en normen in hoofdstuk 2 van de Waterwet, zoals de rechtbank heeft overwogen, laat onverlet dat het college moet beoordelen of op grond van de Ontgrondingenwet ontgrondingsactiviteiten zonder vergunning mogen worden verricht.
Reeds omdat niet is vast te stellen welk beleid met het provinciaal natuurbeleid is bedoeld, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de verwijzing in artikel 9a van de Verordening naar het provinciaal natuurbeleid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Voor het standpunt van de vereniging, dat met het provinciaal natuurbeleid is gedoeld op de thematische waardekaarten van de Verordening Ruimte en het Natuurbeheerplan, bestaan geen aanknopingspunten. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft erkend dat niet duidelijk is welk beleid met het provinciaal natuurbeleid wordt bedoeld en dat het zich daarom heeft neergelegd bij het oordeel van de rechtbank dat de verwijzing in artikel 9a van de Verordening naar het provinciaal natuurbeleid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Indien een algemeen verbindend voorschrift in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, kan daaraan verbindende kracht worden ontzegd. De rechtbank heeft, door te overwegen dat artikel 9a van de Verordening onverbindend is, voor zover ingevolge dit artikel de melding van de ontgronding zelfstandig zou moeten voldoen aan het provinciaal natuurbeleid niet onderkend dat het niet mogelijk is om artikel 9a van de Verordening slechts in zoverre onverbindend te verklaren. Het onverbindend verklaren van alleen de zinsnede "die in overeenstemming zijn met het provinciaal natuurbeleid" maakt dat het artikel zinledig wordt, nu met het artikel juist is beoogd om onder meer ontgrondingsactiviteiten alleen vergunningvrij te laten zijn als deze activiteiten in overeenstemming zijn met het provinciaal natuurbeleid. De Afdeling ziet daarom aanleiding om aan artikel 9a van de Verordening in zijn geheel verbindende kracht te ontzeggen. Dat heeft tot gevolg dat voor de ontgrondingsactiviteiten ter uitvoering van het projectplan geen uitzondering op de vergunningplicht ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet bestaat. De conclusie is daarom dat de vereniging terecht heeft aangevoerd dat het college de melding van het waterschap ten aanzien van deze ontgrondingsactiviteiten ten onrechte heeft geaccepteerd.
Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep van de vereniging is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vereniging tegen het besluit van 12 juli 2016 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van 16 februari 2016 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur van het Waterschap Aa en Maas ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de vereniging Het Groene Hart Brabant gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 september 2016 in zaken nrs. 16/1484, 16/2425, 16/2613;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van 12 juli 2016, kenmerk C2187383/4016319;
VI. herroept het besluit van 16 februari 2016, kenmerk Z.34485/D.130887;
VII. bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de vereniging Het Groene Hart Brabant het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 837,00 (zegge: achthonderdzevenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
Voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
374-757.