Uitspraak
201708765/1/V6.
Datum uitspraak: 1 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 september 2017 in zaak nr. 16/7915 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 9 september 2016 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het verzoek van [persoon] om medeverlening van het Nederlanderschap aan haar zoon [wederpartij] (hierna: het verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 11 november 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door [persoon] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 september 2017 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 november 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, en [wederpartij], bijgestaan door mr. E. Maalsen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In het verzoek heeft [persoon] voor zichzelf en voor [wederpartij] het Nederlanderschap aangevraagd. De staatssecretaris heeft besloten [persoon] voor te dragen voor verlening van het Nederlanderschap, maar [wederpartij] niet in aanmerking te laten komen voor medeverlening van het Nederlanderschap. De reden is dat [wederpartij] na indiening van het verzoek niet onafgebroken toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf had in Nederland. [wederpartij] had van 31 maart 2016 tot 13 april 2016 namelijk geen geldige verblijfsvergunning, zodat in die periode een verblijfsgat is ontstaan.
2. In de kern moet in deze zaak de vraag worden beantwoord of de mogelijkheid om op grond van artikel 10 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) af te wijken van de vereisten in artikel 11, derde lid, van die wet ook betrekking heeft op de periode tussen het moment van indienen van het verzoek om Nederlanderschap en de beslissing op dat verzoek. Artikel 10 geeft Pro alleen de mogelijkheid af te wijken van ‘de termijn genoemd in artikel 11, derde [...] lid’. De enige termijn die in dat artikellid staat is de periode van drie jaar die gaat lopen vanaf het moment van toelating en hoofdverblijf. De vraag, uitgaande van de geschilpunten tussen partijen, is dus of ook de periode vanaf het verzoek tot de beslissing daarop onder die ‘termijn’ valt. Alleen als het zo gelezen moet worden, kan van het vereiste in artikel 11, derde lid, worden afgeweken om het Nederlanderschap voor [wederpartij] eventueel mogelijk te maken.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft beoordeeld of aanleiding bestond om het Nederlanderschap met gebruikmaking van de in artikel 10 van Pro de RWN aan hem toegekende bevoegdheid te verlenen. Hierbij heeft zij in aanmerking genomen dat de staatssecretaris de bevoegdheid van artikel 10 van Pro de RWN ook kan uitoefenen indien een zogenoemd verblijfsgat bestaat in de periode tussen het verzoek en het besluit daarop.
4. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de zinsnede 'een onafgebroken periode van ten minste drie jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek' in artikel 11, derde lid, van de RWN het begin definieert van de periode waarin sprake moet zijn van toelating en hoofdverblijf en dat die periode loopt totdat op het verzoek is beslist. De in artikel 11, derde lid, van de RWN genoemde termijn waarop in artikel 10 van Pro de RWN wordt gedoeld betreft uitsluitend de periode van drie jaren voorafgaand aan de indiening van het verzoek. De termijn loopt niet door, zoals de rechtbank heeft geoordeeld. In de periode van drie jaren voorafgaande aan indiening van het verzoek moet aan andere vereisten worden voldaan dan in de periode na indiening van dat verzoek en daarom zijn het twee afzonderlijke perioden. Als ‘de termijn’ zo moet worden gelezen als de rechtbank heeft gedaan, zou het onlogisch zijn dat artikel 10 van Pro de RWN niet voorziet in de mogelijkheid tot afwijking van artikel 11, tweede lid, van de RWN. In dat laatste artikellid gaat het uitsluitend over de periode 'sedert het tijdstip van het verzoek'. Als in artikel 11, derde lid, zo’n zelfde periode vanaf het indienen van het verzoek ook valt onder de termijn waarvan kan worden afgeweken, zou het immers wetssystematisch logisch zijn dat artikel 10 ook Pro een afwijkingsmogelijkheid zou bieden van artikel 11, tweede lid. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de bevoegdheid van artikel 10 van Pro de RWN ook kan worden uitgeoefend indien een zogenoemd verblijfsgat bestaat in de periode vanaf de aanvraag tot aan het besluit op die aanvraag.
4.1. Artikel 10 van Pro de RWN luidt: 'Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.'
Artikel 11, tweede lid, van de RWN luidt: 'Een verzoek van de vader of moeder tot medeverlening van het Nederlanderschap aan een kind beneden de leeftijd van 16 jaar wordt ingewilligd indien het kind sedert tijdstip van het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf heeft.'
Artikel 11, derde lid, van de RWN luidt: 'Een verzoek van de vader of moeder tot medeverlening van het Nederlanderschap aan een kind dat ten tijde van het verzoek de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt wordt ingewilligd indien het kind in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een onafgebroken periode van ten minste drie jaren onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek toelating en hoofdverblijf en, sedert het tijdstip van het verzoek, toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf heeft. […].'
De Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 (hierna: de handleiding) vermeldt over artikel 10 van Pro de RWN: '[…] Op 1 april 2003 is aan artikel 10 RWN Pro toegevoegd dat ook van de in artikel 11, derde […] lid, RWN genoemde termijn kan worden afgeweken. Met het woord 'termijn' wordt gedoeld op de zinsnede 'de onafgebroken periode van ten minste drie jaren onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek toelating en hoofdverblijf'. Met het opnemen van het woord 'termijn' is allereerst beoogd om te benadrukken dat van de andere toepasselijke voorwaarden in artikel 11 RWN Pro niet kan worden afgeweken. Zo zal bij een beroep op artikel 10 RWN Pro bijvoorbeeld niet kunnen worden afgeweken van het vereiste in artikel 11, […] derde lid (kind dat leeftijd van zestien jaar heeft bereikt), […] dat het 'sedert het tijdstip van het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf heeft'.
De handleiding vermeldt over artikel 11, derde lid, van de RWN: '[…] Anders dan bij een kind jonger dan zestien jaar (dat nog leerplichtig is en om die reden sneller ingeburgerd zal geraken), is in dit artikellid bepaald dat het kind dat ten tijde van het verzoek zestien jaar of ouder is in aanmerking kan komen voor medeverlening als hij "een onafgebroken periode van ten minste drie jaren onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek toelating en hoofdverblijf" in het Koninkrijk heeft. […] Ook voor de minderjarige van zestien jaar en ouder geldt dat hij "sedert het tijdstip van het verzoek, toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf" in het Koninkrijk moet hebben (zie de toelichting bij het tweede lid van onderhavig artikel). […]'
4.2. Artikel 10 van Pro de RWN verwijst naar de in artikel 11, derde lid, van de RWN genoemde termijn, waarvan bij de verlening van het Nederlanderschap kan worden afgeweken. Deze termijn heeft betrekking op de periode van drie jaar gerekend tot de aanvraag en niet op de periode tussen de aanvraag en het besluit hierop. In die twee perioden gelden andere vereisten en daarom gaat het niet om één doorlopende termijn, maar om twee afzonderlijke perioden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in dit artikellid opgenomen zinsnede 'sedert het tijdstip van het verzoek, toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf heeft' die op laatstbedoelde periode betrekking heeft, ook is opgenomen in artikel 11, tweede lid van de RWN. Dat laatste artikellid is echter niet opgenomen in de afwijkingsmogelijkheden van artikel 10 van Pro de RWN.
4.3. De rechtbank heeft verwezen naar de wijziging van de RWN met ingang van 1 april 2003. Uit de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 2001/2002, 28.039, nr. 3, blz. 2) blijkt dat deze wijziging is ingegeven door de omstandigheid dat de eisen die worden gesteld aan naturalisatie van minderjarige vreemdelingen van 16 jaar en ouder op grond van de RWN, zoals deze tot 1 april 2003 luidde, zwaarder waren dan voor naturalisatie van meerderjarige vreemdelingen. Die ongelijkheid is met deze wijziging weggenomen en hierdoor geldt met ingang van 1 april 2003 voor beide categorieën vreemdelingen dat zij voorafgaand aan de aanvraag gedurende een bepaalde periode legaal in Nederland moeten hebben verbleven waarbij niet wordt gelet op het duurzame karakter van dit verblijf. In de wetsgeschiedenis is geen aanwijzing te vinden dat is beoogd ook de zinsnede 'sedert het tijdstip van het verzoek, toelating voor onbepaalde tijd en hoofdverblijf heeft' in artikel 11, derde lid, van de RWN onder 'de termijn' als bedoeld in artikel 10 van Pro de RWN te vatten. De bedoeling van de wetgever om een zwaardere behandeling van kinderen ouder dan 16 jaar ten opzichte van volwassenen weg te nemen op zichzelf, zonder specifiekere aanknopingspunten, is onvoldoende voor die interpretatie.
4.4. De uitleg van de reikwijdte van de mogelijkheid in artikel 10 van Pro de RWN om af te wijken van de termijn in artikel 11, derde lid, van die wet in 4.2 en 4.3 komt overeen met de bedoeling van de wetgever en vindt ook bevestiging in de handleiding. [wederpartij] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK2949, maar de Afdeling wijst erop dat het daar ging om een andere situatie, omdat in artikel 8 van Pro de RWN, anders dan in artikel 11, derde lid, geen splitsing is aangebracht tussen de periode tot aan de indiening van de aanvraag en de periode daarna. Daarom kan, anders dan [wederpartij] betoogt, geen toepassing worden gegeven aan artikel 10 van Pro de RWN om een uitzondering te maken voor het verblijfsgat dat is ontstaan na de aanvraag. Alleen al daarom heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] ten onrechte gegrond verklaard en heeft zij het besluit van de staatssecretaris van 11 november 2016 ten onrechte vernietigd.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, omdat er geen beroepsgronden zijn die nog bespreking behoeven, het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de staatssecretaris van 11 november 2016 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 september 2017 in zaak nr. 16/7915;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Van Eck
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
164.