Uitspraak
201704764/1/A1.
Datum uitspraak: 15 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
B.E.M. International S.A., gevestigd te Amsterdam, en [appellant A], wonend te Heemstede (hierna tezamen en in enkelvoud: B.E.M. International)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2017 in zaak nr. 16/2964 in het geding tussen:
B.E.M. International
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (thans het dagelijks bestuur onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2015 heeft het algemeen bestuur B.E.M. International, voor zover hier van belang, onder oplegging van een dwangsom gelast de reclame achter de zes ramen op de eerste en tweede verdieping van het pand aan het Damrak 18 te Amsterdam (hierna: het pand) te verwijderen en de ramen transparant te maken, de twee banieren aan de gevel van dat pand te verwijderen en de vier lichtlijnen/ornamenten aan de gevel van dat pand te verwijderen.
Bij besluit van 13 april 2016 heeft het algemeen bestuur het door B.E.M. International daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 mei 2017 heeft de rechtbank het door B.E.M. International daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2016 vernietigd voor zover daarbij de dwangsom is vastgesteld, het besluit van 31 augustus 2015 in zoverre herroepen, de dwangsom vastgesteld op in totaal € 14.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 13 april 2016. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft B.E.M. International hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het algemeen bestuur het verzoek om de aan de last verbonden begunstigingstermijn nader te verlengen, afgewezen. Bij besluit van 14 februari 2018 heeft het algemeen bestuur het daartegen gerichte bezwaar van B.E.M. International ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 november 2017 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom ten bedrage van € 6.000,00.
B.E.M. International heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2018, waar [appellant A] en B.E.M. International, vertegenwoordigd door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, en de rechtsopvolgers van het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. B.E.M. International exploiteert in het pand het "Sexmuseum". Het pand is een rijksmonument. [appellant A] is directeur van B.E.M. International. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom bevonden zich achter de ramen van de voorgevel op de eerste en tweede verdieping van het pand doeken die gezamenlijk een afbeelding van een deel van het kunstwerk "Vier Seizoenen" van Alfons Mucha vormden. Onderaan elk van de drie ramen op de eerste verdieping bevonden zich bordjes met de tekst "museum". Volgens het algemeen bestuur zijn deze doeken en bordjes ontoelaatbare reclame in de zin van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: de APV). Voorts bevonden zich aan de voorgevel van het pand twee banieren die volgens het algemeen bestuur eveneens als ontoelaatbare reclame zijn aan te merken. Ook waren volgens het algemeen bestuur zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning vier lichtlijnen op de voorgevel aangebracht, die als bouwwerken moeten worden aangemerkt en het rijksmonument verstoren. Het algemeen bestuur heeft B.E.M. International gelast deze objecten te verwijderen en de ramen op de eerste en tweede verdieping transparant te maken.
Ten aanzien van de doeken en bordjes achter de ramen
2. B.E.M. International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de doeken achter de ramen, die tezamen een afbeelding vormen, geen overtreding opleveren. Deze kunnen niet als reclame in de zin van de APV worden aangemerkt, terwijl de bordjes met de tekst "museum", gelet op de hoogte van de letters, onder toelaatbare reclame vielen. De afbeelding staat niet in relatie tot de museale activiteiten en is ook niet bedoeld om bezoekers aan te trekken, maar louter om het pand te verfraaien. Voor passanten op het Damrak is de afbeelding ook nauwelijks zichtbaar. Verder betwist B.E.M. International dat de doeken in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het gaat om een uitsluitend inpandige verandering die niet tot verstoring van het rijksmonument leidt. Voor zover de doeken niet in overeenstemming zijn met de betreffende regelgeving, beroept B.E.M. International zich op overgangsrecht. Reeds vanaf medio jaren tachtig waren panelen en lamellen voor de ramen aangebracht en ook de doeken waren in overeenstemming met geldende regelgeving, aldus B.E.M. International.
2.1. Artikel 4.10 van de APV luidt:
"1. In dit artikel wordt onder reclame verstaan: het aanprijzen van of de aandacht vestigen op diensten, goederen, activiteiten, doelstellingen of namen.
2. Het is de rechthebbende op een onroerende zaak verboden deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of te laten gebruiken voor het maken van reclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor publiek toegankelijke plaats zichtbaar is en die niet toelaatbaar is.
3. Reclame is niet toelaatbaar als deze naar het oordeel van het algemeen bestuur:
a. ontsierend is voor het straatbeeld of afbreuk doet aan de kwaliteit van de openbare ruimte;
[…]
4. Reclame wordt geacht toelaatbaar te zijn als:
a. de rechthebbende met inachtneming van de vereisten als bedoeld in het vijfde lid mededeling heeft gedaan aan het college van het voornemen tot het aanbrengen van reclame en
b. voorzover het gaat om reclame als bedoeld in het derde lid, onder a, het college niet binnen vijf weken na de dag van ontvangst van deze mededeling aan de melder heeft bekendgemaakt dat de reclame niet toelaatbaar is dan wel slechts toelaatbaar is voor een beperkte termijn.
5. Het algemeen bestuur stelt nadere regels vast met betrekking tot de toepassing van het derde lid, onder a […]."
[…]
8. Het derde lid, onder a, geldt niet voor bouwwerken.
[…]."
In hoofdstuk 7 van de nota "De schoonheid van Amsterdam 2013" (hierna: de welstandsnota) zijn nadere regels als bedoeld in artikel 4.10, vijfde lid, van de APV opgenomen.
Artikel 10, onderdeel a, heeft betrekking op het stadsdeel Centrum. Dit onderdeel luidt:
"Reclame op of onmiddellijk achter het raam bestaat uit één onverlichte tekst in losse letters van maximaal 60 cm hoog."
2.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bordjes met de tekst "museum" de aandacht vestigden op de aanwezigheid van het museum in het pand en daarom door het algemeen bestuur als reclame in de zin van artikel 4.10, eerste lid van de APV mochten worden beschouwd. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ook de aangebrachte afbeelding achter de ramen de aandacht van het passerende publiek trekt en in samenhang met de boven de ingang van het pand op de gevel aangebrachte aanduidingen "Venustempel" en "Sexmuseum" de aandacht vestigt op de aanwezigheid van het museum in het pand. Daarbij is niet bepalend in hoeverre het publiek dat direct langs de gevel passeert zicht heeft op de afbeelding, reeds omdat ook aan de overkant van het Damrak publiek kan passeren. Voor zover geen directe relatie kan worden gelegd tussen de afbeelding en de in het museum te bezichtigen collectie, maakt dat niet dat het algemeen bestuur de afbeelding als losstaand van de aanduidingen op de gevel had moeten aanmerken. Aangezien, zoals de rechtbank heeft overwogen, de afbeelding een romantische vrouw voorstelt, mocht het algemeen bestuur een verband tussen deze afbeelding en de aanduidingen op de gevel aannemen. De afbeelding versterkt de aandacht die op de aanwezigheid van het museum in het pand wordt gevestigd. Voor zover B.E.M. International stelt dat dit met de afbeelding niet is beoogd, leidt dat niet tot een ander oordeel. Uit de definitie van "reclame" in artikel 4.10, eerste lid, van de APV volgt niet dat de intentie van een uiting van belang is.
2.3. De door de doeken gevormde afbeelding is niet in overeenstemming met artikel 10, onderdeel a, van hoofdstuk 7 van de welstandsnota. De doeken en de drie bordjes vormden tezamen een onmiddellijk achter de raampartij op de eerste en tweede verdieping aangebrachte reclame-uiting. Het enkele feit dat de letters op de bordjes de in voormelde bepaling gestelde maximum hoogtemaat niet overschreden, betekent dan ook niet dat sprake is van reclame die aan dat voorschrift voldoet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de doeken en de bordjes kunnen worden aangemerkt als ontoelaatbare reclame die in strijd is met artikel 4.10, tweede lid, van de APV, gelezen in samenhang met het derde lid, aanhef en onder a.
2.4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient degene die zich op het overgangsrecht beroept feiten en omstandigheden waarop dat beroep berust aannemelijk te maken. B.E.M. International heeft haar beroep op het overgangsrecht niet nader geconcretiseerd aan de hand van een overgangsbepaling en zij heeft de feiten en omstandigheden waarop zij zich beroept, niet aannemelijk gemaakt. Geen aanleiding bestaat dan ook voor het oordeel dat de reclame door overgangsrecht wordt beschermd.
2.5. Nu de conclusie is dat met de doeken en de bordjes het verbod van artikel 4.10, tweede lid, van de APV is overtreden, heeft het algemeen bestuur in die verbodsbepaling terecht een grondslag gezien om handhavend op te treden tegen deze reclame-uiting. De vraag of overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo hiertoe eveneens een grondslag kon vormen, behoeft daarmee geen beantwoording meer.
Het betoog faalt.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. B.E.M. International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden tegen de doeken onevenredig is. De doeken bevinden zich ongeveer 25 cm achter de ramen. Nu het algemeen bestuur te kennen heeft gegeven bij een afstand van 50 cm niet handhavend op te treden, ziet de last feitelijk op het slechts enkele decimeters naar achteren verplaatsen van de doeken. Dat zal voor de uitstraling naar buiten geen verschil maken, maar wel ten koste gaan van de resterende tentoonstellingsruimte en het doel van de doeken om dag- en zonlicht tegen te houden, aldus B.E.M. International.
4.1. Het algemeen bestuur merkt reclame die is aangebracht op ten minste 50 cm achter een raam of gevel niet aan als reclame op of onmiddellijk achter het raam als bedoeld in artikel 10, onderdeel a, van hoofdstuk 7 van de welstandsnota. Vaststaat dat de doeken in het pand op kortere afstand van de ramen zijn aangebracht. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat van het eventueel terugplaatsen van de doeken tot ten minste 50 cm achter de ramen redelijkerwijs geen effect op de uitstraling naar buiten valt te verwachten. Het algemeen bestuur heeft hierin dan ook geen aanleiding hoeven te vinden af te zien van handhavend optreden. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
5. B.E.M. International betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur door handhavend op te treden tegen de doeken in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het algemeen bestuur treedt niet handhavend op in gevallen waarin ramen permanent geblindeerd zijn door rolgordijnen, hetgeen volgens haar gelijke gevallen zijn. Verder betwist zij dat is gebleken dat het algemeen bestuur bij besluiten over handhaving een consistent en doordacht bestuursbeleid voert. Ook heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten in te gaan op overige door haar in bezwaar en beroep naar voren gebrachte gelijke gevallen, aldus B.E.M. International.
5.1. Het dichtzetten van gevelopeningen leidt op zich nog niet tot strijd met artikel 4.10, tweede lid, van de APV. Voor zover B.E.M. International zich heeft beroepen op dergelijke gevallen, gaat het reeds daarom niet om rechtens vergelijkbare gevallen. Voor zover B.E.M. International in beroep foto's heeft overgelegd van ramen die zijn geblindeerd door rolluiken die zijn voorzien van reclame-uitingen, mocht het algemeen bestuur betekenis toekennen aan de omstandigheid dat rolluiken, anders dan de doeken voor de ramen van het pand van B.E.M. International, geen permanente blindering van ramen vormen. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat ook in zoverre geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen.
5.2. Bij het besluit op bezwaar van 13 april 2016 heeft het algemeen bestuur overwogen dat het in enkele van de door B.E.M. International andere naar voren gebrachte gevallen handhavend zal optreden. Het betreft Damrak 59 en 12.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:227), vergt het gelijkheidsbeginsel dat in gevallen waarin door verschillende overtreders een reeks van min of meer vergelijkbare overtredingen plaats vindt, een consistent en doordacht bestuursbeleid gevoerd wordt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van handhavend optreden in rechtens vergelijkbare gevallen. Ter zitting van de Afdeling heeft het algemeen bestuur toegelicht dat het jaarlijks een uitvoeringsplan vaststelt waarin het prioriteiten voor handhaving opneemt. Daarnaast treedt het op bij een melding van een derde over een illegale situatie en wanneer bij een controle naar aanleiding van een nieuwe functie in een pand van een illegale situatie blijkt. Het algemeen bestuur heeft het beroep van B.E.M. International op het gelijkheidsbeginsel wat Damrak 59 en 12 betreft aangemerkt als meldingen over een illegale situatie waarna het handhavingsprocedures heeft ingezet. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur op deze wijze geen consistent en doordacht bestuursbeleid voert.
5.3. Voor zover B.E.M. International stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten in te gaan op overige naar voren gebrachte gelijke gevallen, heeft zij niet geconcretiseerd op welke gevallen zij doelt.
Het betoog faalt.
6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid handhavend kon optreden tegen de doeken en bordjes achter de ramen van het pand.
Ten aanzien van de banieren
7. B.E.M. International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur op onjuiste gronden heeft gelast om de beide banieren aan de gevel te verwijderen. Het had haar in elk geval moeten worden toegestaan om één banier aan de gevel te hebben, nu dat in overeenstemming is met de beleidsregels "banieren aan musea". De omstandigheid dat zij een winstoogmerk heeft kan er niet aan in de weg staan dat haar pand als museum moet worden aangemerkt, aldus B.E.M. International. In dit verband beroept zij zich op het gelijkheidsbeginsel, nu het algemeen bestuur volgens haar niet optreedt tegen banieren van andere musea met winstoogmerk.
7.1. Bepaald dient te worden op welke grondslag de opgelegde last onder dwangsom wat de banieren betreft berust. In het besluit van 31 augustus 2015, waarbij het algemeen bestuur de last onder dwangsom heeft opgelegd, is onder "Overtreding" vermeld dat de banieren in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en f, van de Wabo zijn aangebracht. In de bijlage bij dit besluit zijn de banieren echter aangeduid als reclame die in strijd is met hoofdstuk 7, paragraaf 2, van de welstandsnota en artikel 4.10 van de APV en aan de hand hiervan heeft het algemeen bestuur onderzocht of de banieren konden worden gelegaliseerd. In het besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. Daarin is uitgegaan van de grondslag zoals vermeld in de bijlage bij het besluit van 31 augustus 2015. Ook in de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep is het algemeen bestuur ervan uitgegaan dat tegen de banieren uitsluitend handhavend is opgetreden omdat deze in strijd zijn met artikel 4.10, tweede lid, van de APV, zoals het bestuur ter zitting heeft bevestigd. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het hier evenwel aan toegevoegd dat de banieren een zodanige constructie hebben, dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Uit het voorgaande volgt dat het algemeen bestuur niet duidelijk is over de grondslag waarop de last onder dwangsom wat de banieren betreft berust. Daarbij is mede van belang dat het algemeen bestuur ervan uitgaat dat sprake is van een bouwwerk, terwijl uit artikel 4.10, achtste lid, van de APV volgt dat het derde lid, onder a, niet van toepassing is op bouwwerken. Het algemeen bestuur heeft dan ook onvoldoende zorgvuldigheid betracht bij het bepalen en vermelden van de grondslag waarop de last onder dwangsom wat betreft de banieren berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
8. Gelet op het voorgaande komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het beroep, voor zover gericht tegen het bij het besluit van 13 april 2016 in stand laten van de last onder dwangsom tot verwijdering van de banieren, ongegrond is verklaard.
Ten aanzien van de lichtlijnen
9. B.E.M. International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet vier lichtlijnen, maar slechts één lichtlijn is aangebracht op de gevel van het pand. Deze is bovendien niet omgevingsvergunningplichtig omdat het geen bouwwerk vormt en de constructie dermate gering is, dat het niet leidt tot verstoring van het monument. Indien dit betoog niet slaagt, dan voert zij aan dat het aanbrengen van de lichtlijn heeft plaatsgevonden ter vervanging van voorheen aanwezige gevelverlichting en moet worden aangemerkt als gewoon onderhoud aan het rijksmonument, waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Er bestaat dan ook geen grondslag om tegen de lichtlijn handhavend op te treden, aldus B.E.M. International.
9.1. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…]."
Artikel 2.5a van het Besluit omgevingsrecht luidt: "In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3a van bijlage II."
Artikel 3a van bijlage II luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, onderdeel 1, voor zover ook materiaalsoort en kleur niet wijzigen […]."
9.2. De door het algemeen bestuur als vier lichtlijnen aangeduide onderdelen bestaan uit vier tegen elkaar aan geplaatste elementen met elk een bevestigingspunt aan de voorgevel van het pand onder de ramen van de eerste verdieping. Elk van die elementen is voorzien van verlichting waarmee het hierboven gelegen deel van de gevel kan worden belicht. Gezamenlijk ogen deze elementen als een enkele centimeters voor de voorgevel aangebrachte buis die de volledige breedte van de voorgevel beslaat. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank, door in navolging van het algemeen bestuur uit te gaan van vier aan de gevel bevestigde lichtlijnen, van onjuiste feiten is uitgegaan.
9.3. Het pand is een rijksmonument. De vraag of dit monument door het aanbrengen van de lichtlijnen is verstoord of in enig opzicht gewijzigd als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, is niet afhankelijk van de vraag of deze lichtlijnen afzonderlijk of gezamenlijk als bouwwerk moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is dat de voorgevel van het pand monumentale waarde heeft. De lichtlijnen brengen verandering in het uiterlijk aanzien van de voorgevel. Het rijksmonument is door het aanbrengen van de lichtlijnen dan ook gewijzigd.
9.4. Het aanbrengen van de lichtlijnen valt niet onder gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 3a van bijlage II van het Bor. Dat, naar B.E.M. International stelt, voorheen reeds gevelverlichting aanwezig was in de vorm van lampen die van de voorgevel af stonden, doet er niet aan af dat de lichtlijnen nieuw op de voorgevel zijn aangebracht en geen vervanging vormen van eerder aanwezige elementen met een soortgelijke vorm.
9.5. Bij deze stand van zaken is het aanbrengen van de elementen zonder omgevingsvergunning in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het algemeen bestuur bevoegd was daartegen handhavend op te treden, nu B.E.M. International niet over de vereiste omgevingsvergunning beschikt. De vraag of voor de lichtlijnen tevens een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist, behoeft daarmee geen beantwoording meer.
10. B.E.M. International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden tegen de lichtlijnen. Zij wijst hiertoe op de panden van het casino en "The Alley" aan het Damrak, waar eveneens verlichting is aangebracht die de gevel belicht.
10.1. Ter zitting heeft het algemeen bestuur onweersproken gesteld dat het pand aan het Damrak waarin het casino is gevestigd, niet is aangewezen als monument. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht overwogen dat het geen rechtens vergelijkbaar geval betreft. Verder heeft het algemeen bestuur naar voren gebracht dat tegen de verlichting van het pand van The Alley handhavend wordt opgetreden. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door in het geval van B.E.M. International handhavend op te treden tegen de lichtlijnen.
Het betoog faalt.
11. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid handhavend kon optreden tegen de lichtlijnen op de gevel van het pand.
Slotsom
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep, voor zover het is gericht tegen het bij het besluit van 13 april 2016 in stand laten van de last onder dwangsom tot verwijdering van de banieren, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van B.E.M. International tegen het besluit van 13 april 2016 in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar over de banieren slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Afwijzing verzoek verlenging begunstigingstermijn
14. Bij besluit van 11 mei 2016 heeft het algemeen bestuur de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep. B.E.M. International heeft het algemeen bestuur bij brief van 13 juni 2017 wat betreft de lichtlijnen verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn tot zes weken nadat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het algemeen bestuur dat verzoek afgewezen. Bij besluit van 14 februari 2018 heeft het algemeen bestuur het daartegen gerichte bezwaar van B.E.M. International ongegrond verklaard.
15. Het besluit van 27 juni 2017 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Gelet op dat artikellid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, heeft het hoger beroep van rechtswege betrekking op dat besluit. Het algemeen bestuur heeft dan ook ten onrechte nagelaten om het bezwaarschrift ter behandeling door te sturen aan de Afdeling en ten onrechte een besluit op het daartegen gerichte bezwaar genomen. De Afdeling zal het besluit van 14 februari 2018 daarom vernietigen en aan de hand van de door B.E.M. International aangevoerde gronden beoordelen of het besluit van 27 juni 2017 in stand kan blijven.
16. B.E.M. International betoogt dat het algemeen bestuur het verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak op het hoger beroep in redelijkheid niet had kunnen weigeren. Verwijdering van de lichtlijnen zal leiden tot schade aan de voorgevel van het rijksmonument, terwijl de uitkomst van het op 27 juni 2017 nog lopende hoger beroep kon zijn dat de lichtlijnen niet verwijderd hoefden te worden. Nu het algemeen bestuur eerder in de procedure heeft ingestemd met verlenging van de begunstigingstermijn valt niet in te zien waarom het niet bereid is de uitkomst van het hoger beroep af te wachten. Na indiening van een aanvraag om omgevingsvergunning is concreet zicht op legalisering ontstaan, aldus B.E.M. International.
16.1. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het algemeen bestuur B.E.M. International in redelijkheid kon gelasten om de lichtlijnen te verwijderen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1039, geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. B.E.M. International betwist niet dat het mogelijk was om binnen de reeds eerder verlengde begunstigingstermijn aan de last te voldoen. De enkele omstandigheid dat het algemeen bestuur de begunstigingstermijn in een eerder stadium op verzoek heeft verlengd, betekent niet dat het gehouden was opnieuw in te stemmen met een langere begunstigingstermijn. Voor zover B.E.M. International betoogt dat het algemeen bestuur in aanmerking had moeten nemen dat na indiening van een aanvraag om omgevingsvergunning concreet zicht op legalisering bestond kan dat betoog niet slagen, reeds omdat ten tijde van het besluit van 27 juni 2017 nog geen aanvraag was ingediend. De keuze van B.E.M. International om eerst na de uitspraak van de rechtbank op het beroep met het algemeen bestuur in overleg te treden over het alsnog indienen van een aanvraag ter legalisering van de lichtlijnen, dient verder voor haar rekening te blijven.
Het betoog faalt.
17. Het beroep tegen het besluit van 27 juni 2017 is ongegrond.
Invordering
18. Bij besluit van 28 november 2017 heeft het algemeen bestuur besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom ten bedrage van € 6.000,00. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb eveneens van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
19. B.E.M. International betoogt dat het algemeen bestuur in redelijkheid niet tot invordering van verbeurde dwangsommen had kunnen overgaan. Het besluit tot handhavend optreden stond nog niet in rechte vast, waarbij onder meer nog in geschil was of van een of van vier lichtlijnen moet worden uitgegaan. Nu de verwijdering van de lichtlijnen tot schade aan de voorgevel zal leiden, diende de uitspraak op het hoger beroep te worden afgewacht. Verder bestond concreet zicht op legalisering, nu zij daartoe ten tijde van het besluit van 28 november 2017 reeds een aanvraag had ingediend, aldus B.E.M. International.
20. Het algemeen bestuur heeft besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen omdat B.E.M. International volgens hem niet heeft voldaan aan de last tot het verwijderen van de lichtlijnen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De strekking van de gronden die B.E.M. International tegen het invorderingsbesluit heeft aangevoerd, komt overeen met die van de gronden tegen de last onder dwangsom tot verwijdering van de lichtlijnen en tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur van invordering van verbeurde dwangsommen had moeten afzien.
Het betoog faalt.
21. Het beroep tegen het besluit van 28 november 2017 is ongegrond.
Proceskosten
22. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 mei 2017 in zaak nr. 16/2964, voor zover daarbij het beroep, voor zover het is gericht tegen het bij het besluit van 13 april 2016 in stand laten van de last onder dwangsom tot verwijdering van de banieren, ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 13 april 2016, kenmerk JZ 98-15-0237, voor zover het betrekking heeft op de last onder dwangsom tot verwijdering van de banieren;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van B.E.M. International S.A. en [appellant A] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 14 februari 2018, kenmerk JZ 98-17-0228;
VIII. verklaart het beroep tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 27 juni 2017 ongegrond;
IX. verklaart het beroep tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam van 28 november 2017 ongegrond;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij B.E.M. International S.A. en [appellant A] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.254,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdvierenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XI. gelast het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan B.E.M. International S.A. en [appellant A] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 1004,00 (zegge: duizendvier euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2018
270-727.