Uitspraak
201704546/1/A2.
Datum uitspraak: 12 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Urmond, gemeente Stein,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 april 2017 in zaak nr. 15/3803 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Stein.
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2014 heeft het college aan [appellante] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 6.562,50, vermeerderd met de wettelijke rente.
Bij besluit van 24 november 2015 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 2 december 2014, onder aanpassing van de motivering, gehandhaafd.
Bij tussenuitspraak van 11 november 2016 heeft de rechtbank het college de gelegenheid geboden de gebreken in het besluit van 24 november 2015 te herstellen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college, gebruikmakend van de geboden gelegenheid, het besluit van 24 november 2015 ingetrokken en opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2014. Het college heeft dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 2 december 2014, onder aanpassing van de motivering, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 24 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 24 november 2015 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep van [appellante] tegen het besluit van 20 december 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover het betreft de toegepaste korting op de geleden schade wegens het normaal maatschappelijk risico en passieve risicoaanvaarding, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 september 2017 heeft het college, ter uitvoering van de rechtbankuitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2014, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 2 december 2014, onder aanpassing van de motivering, gehandhaafd.
[appellante] heeft een zienswijze en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.S.A. Daniëls, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het besluit van 22 september 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Inleiding
2. [appellante] is eigenaar van een perceel en een daarop gelegen bedrijfsgebouw aan de [locatie] in Urmond (hierna: het perceel). Zij heeft op 22 mei 2012 een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend bij het college. [appellante] stelt schade te lijden als gevolg van het op 26 juli 2007 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Kanaalboulevard Urmond" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens haar leidt het vervallen van een bouwtitel voor een bedrijfswoning tot een waardevermindering van het perceel van € 50.000,00.
3. Voorheen gold het in 1959 vastgestelde "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemming in hoofdzaken" waarin het perceel de bestemming "Handelsdoeleinden" had. Ingevolge dat plan mochten daar gebouwen ten dienste van handel en nijverheid en een dienstwoning worden opgericht. Het plan bevatte geen bouwvoorschriften, zodat de Bouwverordening aanvullende werking had. In het plan was evenmin een gebruiksregeling opgenomen, zodat gebruik in afwijking van de bestemming niet was verboden.
4. Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan Tog Nederland Zuid b.v. Zij heeft in een advies van 24 november 2014 toegelicht dat de planologische wijziging heeft geleid tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden. Het perceel heeft de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" gekregen en mag alleen nog worden gebruikt voor bedrijvigheid in de milieucategorieën 1 en 2. Voorts kan het perceel niet meer volledig worden bebouwd, is de maximale bouwhoogte van 15 m verlaagd tot 5 m en kan op het perceel geen dienstwoning meer worden gerealiseerd. Volgens Tog heeft de planologische wijziging geleid tot een waardevermindering van het perceel van € 70.000,00. Van dit bedrag dient 50% wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellante] te worden gelaten, zodat € 35.000,00 overblijft.
Voorts heeft Tog geconcludeerd dat de schade als gevolg van het vervallen van onbenutte bouwmogelijkheden, zijnde 75% van het totale bedrag van de waardevermindering, voor rekening van [appellante] dient te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. De schade als gevolg van de beperking van de gebruiksmogelijkheden is begroot op 25% van de totale waardevermindering. Van dat deel van de schade dient 25% voor rekening van [appellante] te blijven wegens passieve risicoaanvaarding. Het resterende deel van 75% is de schade als gevolg van het vervallen van de grote diversiteit aan gebruiksmogelijkheden. Omdat het feitelijk onmogelijk was om alle gebruiksmogelijkheden (tegelijk) te benutten, komt die schade volgens Tog voor een tegemoetkoming in aanmerking. Tog heeft de tegemoetkoming begroot op € 6.562,50.
Op basis van dit advies heeft het college bij besluit van 2 december 2014 [appellante] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 6.562,50, vermeerderd met de wettelijke rente.
5. Bij besluit van 24 november 2015 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2014 gegrond verklaard en dat besluit, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op een nader advies van Tog van 13 november 2015. Daarin is toegelicht dat de in een e-mail van 5 oktober 2006 van de gemachtigde van [appellante] aan een medewerker van de gemeente beschreven omstandigheden niet leiden tot een andere conclusie over de passieve risicoaanvaarding. Voorts heeft Tog een aantal omstandigheden genoemd die volgens haar er voor pleiten dat in dit geval een normaal maatschappelijk risico is aan te nemen, alsook omstandigheden die ervoor pleiten niet de gehele schade tot het normaal maatschappelijk risico te rekenen. Op basis daarvan heeft zij haar conclusie dat het normaal maatschappelijk risico de helft van de schade van € 70.000,00 bedraagt (ongeveer 8,1% van de waarde van het perceel), gehandhaafd.
Beroep bij de rechtbank
6. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het college op grond van de in het nader advies van Tog van 13 november 2015 beschreven omstandigheden terecht heeft geconcludeerd dat een planologische wijziging, waarbij de bouw- en gebruiksmogelijkheden ten behoeve van het bedrijf in belangrijke mate beperkt zouden worden, in de lijn van de verwachtingen lag. Het college heeft echter in navolging van Tog de toegepaste korting van 50% (€ 35.000,00) wegens het normaal maatschappelijk risico onvoldoende gemotiveerd. Ook is niet inzichtelijk waarom niet eerst is beoordeeld of het schadebedrag geheel of gedeeltelijk voorzienbaar was alvorens te beoordelen of de schade geheel of gedeeltelijk binnen het normaal maatschappelijk risico valt.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college, in navolging van Tog, terecht heeft geconcludeerd dat de schade als gevolg van het verlies aan bouw- en gebruiksmogelijkheden onder passieve risicoaanvaarding valt. In de adviezen van Tog is echter onvoldoende onderbouwd waarom de schade die [appellante] niet passief heeft aanvaard, te weten die als gevolg van het vervallen van de grote diversiteit aan gebruiksmogelijkheden, leidt tot een tegemoetkoming in planschade van € 6.562,50. Daarbij heeft de rechtbank opgemerkt dat dit bedrag, anders dan Tog stelt, geen 25% van de totale waardevermindering (€ 70.000,00) van het object is, en dat de in verband met het niet benutten van bouw- dan wel gebruiksmogelijkheden vermelde percentages niet zijn onderbouwd.
Tot slot heeft de rechtbank het inroepen van deskundige bijstand door [appellante] in verband met het indienen van een zienswijze over het conceptadvies van Tog en de gemaakte kosten van € 1.750,00 redelijk geacht. Naar het oordeel van de rechtbank had het college de kosten van deze bijstand aan [appellante] moeten vergoeden.
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak het college de gelegenheid geboden om voormelde gebreken te herstellen.
7. Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college, gebruikmakend van de door de rechtbank geboden gelegenheid, het besluit van 24 november 2015 ingetrokken en opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2014. Het college heeft op basis van de eerdere adviezen van Tog en een nader advies van Tog van 13 december 2016, het besluit van 2 december 2014, onder aanvulling van de motivering van de toegepaste kortingspercentages in verband met het normaal maatschappelijk risico en de passieve risicoaanvaarding, gehandhaafd. Tevens heeft het college [appellante] alsnog een vergoeding voor deskundigenkosten van € 1.750,00 toegekend.
8. De rechtbank heeft in de einduitspraak het beroep tegen het besluit van 24 november 2015 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontvallen van procesbelang.
Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 20 december 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover het de toegepaste korting op de geleden schade wegens het normaal maatschappelijk risico en de passieve risicoaanvaarding betreft. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ook in dat besluit de toegepaste kortingspercentages wegens het normaal maatschappelijk risico en de passieve risicoaanvaarding onvoldoende heeft gemotiveerd.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht [appellante] geen hogere vergoeding voor deskundigenkosten dan € 1.750,00 heeft toegekend.
Het hoger beroep
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien zelf in de zaak te voorzien dan wel een tweede bestuurlijke lus toe te passen. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) in te schakelen. [appellante] stelt dat zij hierdoor in een vicieuze cirkel terecht is gekomen omdat zij weer een nieuw besluit van het college moet afwachten.
9.1. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt en die beslissing in deze zaak te veel zou ingrijpen in de bestuurlijke vrijheid die het college heeft. Ook heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Zij heeft eveneens geen aanleiding gezien in dit stadium van besluitvorming de StAB in te schakelen. De rechtbank heeft aldus gemotiveerd waarom zij geen gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheden. Niet valt in te zien dat de rechtbank daartoe niet heeft mogen beslissen. [appellante] wordt niet gevolgd in haar stelling dat zij door de beslissing van de rechtbank in een vicieuze cirkel is terecht gekomen. Immers tegen de einduitspraak van de rechtbank heeft zij hoger beroep ingesteld en het nieuwe besluit op bezwaar, dat is genomen ter uitvoering van de einduitspraak van de rechtbank, ligt in hoger beroep ook ter beoordeling voor.
Het betoog faalt.
10. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank in de einduitspraak terecht geoordeeld dat van in beroep gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet is gebleken. [appellante] heeft zich in beroep laten bijstaan door [gemachtigde]. [gemachtigde] heeft op de zitting bij de rechtbank toegelicht dat hij taxateur is en dat hij af en toe ook rechtsbijstand verleent in omgevingsrechtelijke zaken. De rechtbank heeft op grond hiervan in de tussenuitspraak voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van de door [appellante] gemaakte kosten [gemachtigde] beschouwd als deskundige. [appellante] bestrijdt dit niet in hoger beroep. De rechtbank heeft terecht overwogen dat alleen kosten voor handelingen van [gemachtigde] als deskundige, dus geen kosten van rechtsbijstand, voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. In de zienswijze over het nieuwe besluit op bezwaar van 20 december 2016 heeft [gemachtigde] opgave gedaan van € 600,00 aan deskundigenkosten in beroep. Volgens de toelichting in de zienswijze hebben die kosten betrekking op de periode van na de zitting bij de rechtbank tot en met het moment van indiening van voormelde zienswijze. Hieruit volgt dat die kosten betrekking hebben op rechtsbijstand en die komen niet voor een vergoeding in aanmerking. [gemachtigde] is immers in deze zaak opgetreden als deskundige. Het fungeren als deskundige en gemachtigde in dezelfde zaak is onverenigbaar met elkaar omdat een deskundige in tegenstelling tot een gemachtigde geacht wordt onpartijdig te adviseren. Dit betekent dat de kosten van [gemachtigde], voor zover deze kennelijk ook optreedt als gemachtigde, niet voor vergoeding in aanmerking komt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2148.
Het beroep tegen het besluit van 22 september 2017
11. Bij besluit van 22 september 2017 heeft het college, ter uitvoering van de einduitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 2 december 2014 wederom gegrond verklaard en dat besluit, onder aanpassing van de motivering, gehandhaafd. Het college heeft dit nieuwe besluit gebaseerd op een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van 20 juli 2017. De SAOZ heeft toegelicht dat eerst de passieve risicoaanvaarding dient te worden beoordeeld en daarna het normaal maatschappelijk risico. Zij heeft geconcludeerd dat het planologisch nadeel als gevolg van het vervallen van bouwmogelijkheden voor [appellante] voorzienbaar was en dat de schade ten gevolge daarvan volledig voor haar rekening dient te blijven. Voorts heeft [appellante] meer dan voldoende gelegenheid gehad om de onder het oude planologische regime waardetechnisch gezien voor haar meest optimale gebruiksfuncties te realiseren, zodanig dat daarmee de hoogste waarde van het object veilig werd gesteld. [appellante] heeft dat nagelaten en moet daarom worden geacht ook de gebruiksbeperkingen die het nieuwe bestemmingsplan tot gevolg heeft gehad voor (de hoogste waarde van) haar onroerende zaak volledig wegens passieve risicoaanvaarding te hebben aanvaard. Indien voorbij zou worden gegaan aan de passieve risicoaanvaarding, is de SAOZ van opvatting dat, gezien de feiten en omstandigheden van dit geval en de hoogte van de naar verwachting geleden schade, deze volledig wegens het normaal maatschappelijk risico voor rekening van [appellante] kan worden gelaten. Omdat [appellante] niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren door haar bezwaarschrift, dient de eerder toegekende tegemoetkoming in planschade te worden gehandhaafd, aldus de SAOZ.
-passieve risicoaanvaarding
12. [appellante] betoogt dat het college zich, in navolging van de SAOZ, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met betrekking tot de bouw- en gebruiksmogelijkheden sprake is van volledige passieve risicoaanvaarding. Ten tijde van de koop van het perceel in december 1987 was het niet voorzienbaar dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden zouden worden beperkt. Voorts voert
[appellante] aan dat zij alles heeft gedaan om de meest optimale bebouwing en gebruiksfunctie te realiseren. Zij heeft in 2005 een bouwvergunning aangevraagd voor een bedrijfshal en daarna zou nog een aanvraag voor een bouwvergunning voor een bedrijfswoning volgen, maar zij heeft die plannen op verzoek van de gemeente stopgezet. De gemeente en een projectontwikkelaar waren medio 2005 begonnen met de verwerving van gronden voor de ontwikkeling van een woonwijk. [appellante] was in overleg met de gemeente over een nieuwe bedrijfslocatie en de aankoop van het perceel. Zij verwijst naar een e-mailbericht van haar gemachtigde van 5 oktober 2006 over de onderhandelingen met de gemeente. Daarbij hield de gemeente de mogelijkheid van onteigening achter de hand. Er was echter geen vervangende locatie beschikbaar en om die reden zijn de onderhandelingen opgeschort. In 2009 is aan dit traject een einde gekomen wegens onder meer de vastgoedcrisis. Gelet op deze omstandigheden is geen sprake van passieve risicoaanvaarding, aldus [appellante]
12.1. Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kan worden verlangd.
In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan. Indien de vervallen bouwmogelijkheden ruimer waren dan de mogelijkheden die in het ingediende bouwplan zijn benut, wordt het vervallen van de ruimere bouwmogelijkheden geacht passief te zijn aanvaard. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.33-5.36, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
12.2. Anders dan [appellante] betoogt, is voor de beoordeling of de planologische wijziging in dit geval voorzienbaar was, niet bepalend de datum van de koop. In dit geval gaat het om het verdwijnen van bouw- en gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel en voor de voorzienbaarheid van die planologische wijziging is bepalend of er concrete beleidsvoornemens zijn op grond waarvan die wijziging voorzienbaar was. De SAOZ heeft terecht geconcludeerd dat [appellante] vanaf de terinzagelegging van het voorontwerpbestemmingsplan "Kanaalboulevard Urmond" op 25 april 2005 rekening heeft moeten houden met de planologische wijziging op het perceel. In dit voorontwerp was immers het nieuwe planologische regime opgenomen.
Vaststaat dat [appellante] niet vóór 2 november 2006, de datum van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Kanaalboulevard Urmond", gebruik heeft gemaakt van de bestaande planologische bouwmogelijkheden, behalve die voor het oprichten van een bedrijfshal waarvoor op 8 juli 2005 een bouwvergunning is verleend. Van die vergunning heeft zij echter geen gebruik gemaakt. Voorts heeft zij niet vóór 26 juli 2007, de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kanaalboulevard Urmond", gebruik gemaakt van de bestaande gebruiksmogelijkheden. [appellante] heeft aldus onder het oude planologische regime geen concrete pogingen tot realisering van de bestaande ruime bouw- en gebruiksmogelijkheden ondernomen.
Anders dan [appellante] betoogt, leiden de in het e-mailbericht van haar gemachtigde aan een medewerker van de gemeente van 5 oktober 2006 beschreven omstandigheden er niet toe dat haar redelijkerwijs geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Behalve dat dit bericht is opgesteld door haar gemachtigde en de inhoud ervan niet is bevestigd van gemeentezijde, kan daaruit alleen worden afgeleid dat [appellante] en de gemeente al enige tijd in gesprek waren over de verplaatsing van het bedrijf en de aankoop van het perceel. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in de benuttingsperiode gerechtvaardigd heeft mogen vertrouwen op het tot stand komen van een overeenkomst met de gemeente over de verplaatsing van het bedrijf en de aankoop van het perceel, dan wel dat de gemeente niet langer de vrijheid had om die onderhandelingen af te breken zonder schadevergoeding te betalen. Dat betekent dat [appellante] als redelijk denkend en handelend eigenaar rekening had behoren te houden met de kans dat de onderhandelingen niet zouden leiden tot het tot stand komen van een overeenkomst. Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de gemeente is toegezegd dat indien zij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade indient, haar geen passieve risicoaanvaarding zal worden tegengeworpen. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het college haar had verzocht om de bouwplannen op het perceel op te schorten en het voornemen had tot onteigening van het perceel over te gaan indien geen overeenkomst tot stand zou komen. Onder deze omstandigheden kan niet de door [appellante] gewenste betekenis aan de onderhandelingen met de gemeente worden toegekend.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich, in navolging van de SAOZ, terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] de schade als gevolg van het verlies aan bouw- en gebruiksmogelijkheden passief heeft aanvaard, op grond waarvan de geleden planschade volledig voor haar rekening dient te blijven.
12.3. Het betoog faalt. Dit betekent dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over het normaal maatschappelijk risico geen bespreking meer behoeft.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 22 september 2017 is eveneens ongegrond. Dit betekent dat het college, voor zover dat nog niet is gebeurd, [appellante] een tegemoetkoming in planschade van € 6.562,50, vermeerderd met de wettelijke rente, dient te betalen.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 september 2017, kenmerk 0971-AZK-60779, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Jansen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2018
609.